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2. L'instabilité liée aux interventions de l'administration

S'agissant du patrimoine national, il est normal que l'État dispose de prérogatives régaliennes. La France n'a pas bonne réputation ; mais aujourd'hui, elle est sans doute moins protectionniste que la Grande-Bretagne et c'est avec cette dernière que les grands collectionneurs du moment comme le Musée Getty, ont eu le plus de difficultés pour faire aboutir leurs achats, comme l'a montré l'affaire des Trois Grâces de Canova65(*).

a) Le contrôle des "trésors nationaux"

De 1941 à 1992, la France a efficacement et à moindres frais, protégé son patrimoine artistique vis-à-vis de l'extérieur grâce à la réglementation douanière, issue de la loi du 23 juin 1941.

(1) L'ancien régime

Les caractéristiques de ce régime étaient les suivantes :

· un champ d'application extrêmement large incluant tous les objets présentant un intérêt national d'histoire ou d'art, antérieurs à 1900 (tableaux) ou à 1830 (ameublement) ;

· une procédure articulée sur la déclaration fournie à la douane par l'exportateur -, d'une part, cette déclaration déclenchait la procédure conduisant l'administration de la culture à délivrer ou à refuser l'autorisation d'exportation; d'autre part, elle fixait une valeur sur la base de laquelle l'État, pendant un délai de 6 mois, pouvait retenir l'objet. Dans le cas où l'autorisation était délivrée, cette valeur servait d'assiette à un droit de douane de 5%.

Concrètement, l'administration avait dans ces conditions trois possibilités :

· soit refuser purement et simplement la sortie d'une oeuvre, en se fondant essentiellement sur la loi du 23 juin 1941 - et accessoirement sur le décret du 30 novembre 1944 -, à condition que l'oeuvre en question n'ait pas été importée régulièrement ;

· soit "retenir" l'oeuvre, c'est-à-dire l'acquérir au prix déclaré par l'exportateur, en s'appuyant également sur la loi du 23 juin 1941, c'était le droit dit "de rétention" ;

· soit la classer "monument historique" - ce qui, par le fait même, en interdisait l'exportation définitive - en vertu de la loi du 31 décembre 1913.

(2) Les nouvelles règles du jeu

La mise en place par l'Union européenne d'un marché unique à compter du ler janvier 1993 a rendu nécessaire la révision d'un mécanisme efficace et peu coûteux.

Premièrement, parce qu'en ce qui concerne les échanges intra- communautaires, il n'y avait plus matière à déclaration ni par conséquent à un quelconque droit de douane ;

Deuxièmement, parce qu'en ce qui concerne les échanges extra- communautaires, puisque l'union européenne constituait désormais un territoire douanier unique et qu'une procédure douanière harmonisée s'imposait en conséquence. Tel fut l'objet du règlement (C.E.E) n°3911/92 du Conseil des communautés européennes en date du 9 décembre 1992 concernant l'exportation de biens culturels.

C'est la loi du 31 décembre 1992 qui en a tiré les conséquences en modifiant le régime de circulation des oeuvres d'art.

Les nouvelles dispositions s'appuient sur deux principes posés par les textes communautaires : d'une part, l'exception admise par l'article 36 du Traité de Rome à la libre circulation des marchandises à l'intérieur de l'espace européen, exception qui trouve sa justification dans la "protection des trésors nationaux" ayant une valeur artistique, historique ou archéologique" ; d'autre part, le fait que la Communauté constitue une union douanière et que, partant, elle applique un régime commun aux exportations vers les pays tiers.

Pour définir les" trésors nationaux" -la Commission Européenne avait eu quelques velléités de préciser cette notion - les pouvoirs publics se sont montrés très pragmatiques, en estimant que trois catégories de biens culturels devaient être obligatoirement rangés parmi les "trésors nationaux".

· ceux qui font partie des collections nationales ;

· ceux qui sont ou qui seront classés monuments historiques ;

· ceux pour lesquels on a refusé la licence d'exportation ou pour lesquels on refuse le certificat.

Le certificat constitue, la pierre angulaire du nouveau dispositif. Il s'agit d'une sorte de "passeport" - qui n'est exigé qu'au dessus de certains seuils de valeur - garantissant que l'oeuvre en question n'est pas considérée comme un trésor national et qu'elle peut donc quitter librement le territoire français.

Il remplace la licence d'exportation - du moins lorsque l'oeuvre d'art quitte la France à destination d'un des pays de la Communauté ; en revanche, lorsqu'elle est exportée vers un pays tiers, elle doit être également munie d'une autorisation d'exportation étant entendu que, dès l'instant où elles ont reçu le certificat, elles obtiennent automatiquement l'autorisation.

Pour résumer, les différences entre le certificat et l'ancienne licence sont les suivantes :

1. la licence était exigée, quelles que soient la nature et la valeur du bien ; le certificat n'est obligatoire que pour les oeuvres appartenant à des catégories déterminées et, dans la plupart des cas, ayant une valeur supérieure à certains seuils de valeur : 1 million de francs pour les tableaux, 350 000 francs pour les sculptures, objets de collection, meubles anciens...,100 000 francs pour les dessins, estampes, photographies aucun seuil de valeur pour les archives et les objets archéologiques.

2. la licence devait être demandée au moment de l'exportation ; le certificat peut l'être à tout moment Ainsi un commissaire-priseur est-il en mesure de savoir, avant une vente, si une oeuvre peut quitter la France.

3. la licence était valable pendant six mois tandis que le certificat l'est pendant cinq ans.

4. Le nouveau système institue une commission, actuellement présidée par M. André Chandernagor, composée de représentants de l'État, et comportant deux professionnels du marché de l'art, qui doit donner son avis lorsqu'un refus est envisagé, ce qui permet un débat contradictoire.

5. La licence pouvait être refusée autant de fois qu'elle était demandée. Il n'en va pas de même s'agissant du certificat. Le propriétaire de l'oeuvre d'art qui s'est vu refuser une première fois le certificat peut, après trois ans, adresser une nouvelle demande à l'administration. Celle-ci n'a alors d'autre choix, si elle considère que l'oeuvre en question ne doit pas quitter la France, que de l'acquérir ou de la classer monument historique, avec le risque de devoir verser une indemnité au propriétaire.



En effet, l'application depuis le 31 décembre 1992 de la nouvelle législation relative aux "trésors nationaux" fait l'objet d'un bilan contrasté.

D'une part, le marché n'a pas été affecté par le changement de législation - ce que confirment les éléments statistiques fournis par la direction générale des douanes à l'Observatoire des mouvements internationaux d'oeuvres d'art.

Mais, d'autre part, la nouvelle procédure de contrôle, initialement prévue pour protéger le patrimoine national, ne permet que difficilement à l'État des maintenir sur le territoire français les oeuvres les plus importantes de notre culture.

(3) Un bilan contrasté

Les principaux problèmes posées par la législation de 1992 sont les suivants :

1) Le refus de certificat n'est valable que trois ans. A l'issue de ces trois ans, si le trésor national, interdit de sortie n'a pas fait l'objet, soit d'une acquisition, soit d'un classement au titre des Monuments Historiques, le refus de certificat ne peut être renouvelé. Le trésor national devient paradoxalement exportable.

2) Il n'existe aucune obligation pour le propriétaire de vendre à l'État le trésor national qu'il détient.

3) La loi ne prévoit aucun dispositif permettant d'évaluer au juste prix les oeuvres que l'État souhaiterait acquérir.

Le système devient ainsi largement inopérant, faute pour l'État de disposer de moyens d'acquisition proportionnés à la valeur des oeuvres déclarées "trésors nationaux".

En effet, depuis l'arrêt Walter, qui a contraint l'État à payer une indemnité excessivement lourde pour un tableau de Van Gogh classé Monument historique, le classement au titre de la loi de 1913 devient en pratique difficile à envisager dans la plupart des cas. Dans ce contexte, l'unique moyen de retenir définitivement un trésor national est donc de l'acquérir.

(4) Le régime britannique de contrôle des oeuvres d'art à l'exportation

L'exportation d'oeuvres d'art de Grande-Bretagne fait l'objet d'une réglementation nationale et d'une réglementation européenne.

Une oeuvre d'art ayant plus de 50 ans d'âge et d'une valeur supérieure à certains seuils financiers ne peut être exportée de Grande-Bretagne que moyennant l'obtention soit d'une licence britannique soit d'une licence européenne.

Une licence britannique est nécessaire pour l'exportation d'une oeuvre dont la valeur est supérieure au seuil financier applicable selon la législation nationale dans les deux cas suivants:

· l'oeuvre est exportée vers un autre pays de l'Union, ou,

· l'oeuvre est destinée à un pays en dehors de l'Union et le seuil financier national pour le type d'oeuvre concerné est inférieur au seuil financier européen.

Une licence européenne est nécessaire pour l'exportation en dehors de l'Union d'une oeuvre dont la valeur est supérieure au seuil financier européen applicable. Une licence d'exportation est octroyée automatiquement pour toute oeuvre importée en Grande-Bretagne il y a moins de 50 ans.

Lorsqu'une licence britannique ou européenne est nécessaire66(*), la demande est adressée au Ministère de la Culture, de la Communication et des Sports. Un expert est invité à donner son avis sur l'opportunité de l'exportation. Il émet un jugement sur base d'un certain nombre de critères.

Ces critères dits " Waverley " sont les suivants

· L'oeuvre est-elle associée de si près à l'histoire de la Grande-Bretagne et à sa vie nationale que son absence serait considérée comme un malheur?

· L'oeuvre est-elle d'une importance esthétique exceptionnelle?

· L'objet est-il d'une signification exceptionnelle pour l'étude de certaines formes spéciales d'art, de savoir ou d'histoire?

L'expert doit se prononcer dans un bref délai généralement 15 jours. S'il conclut que l'oeuvre ne remplit pas les critères "Waverley", la licence est émise sans délai. S'il conclut que l'oeuvre remplit un ou plusieurs critères "Waverley", il soumet la demande de licence au Comité de Révision.

Si le Comité considère que l'oeuvre est d'importance nationale, il recommande au Ministre de retarder l'octroi de la licence.

Les institutions britanniques et les particuliers sont alors invités à faire une offre d'achat à un prix au moins égal à la valeur du marché fixée par le Comité. Si l'oeuvre a été acquise récemment aux enchères, cette valeur sera généralement fixée au prix marteau augmenté de la commission d'achat. Les amateurs ont généralement une période de 2 à 6 mois afin de présenter leur offre et de réunir les fonds.

Si une offre d'achat est faite pendant la période fixée, et si cette offre est acceptée par le demandeur de licence, l'oeuvre est alors cédée avec engagement de l'acquéreur de la conserver en Grande-Bretagne. Le demandeur est libre de refuser l'offre. Dans ce cas, il devra conserver l'oeuvre en Grande-Bretagne. Si aucune offre n'est faite pendant la période fixée, la licence d'exportation est octroyée.

Ce système a l'avantage d'établir un équilibre entre les intérêts de l'État et ceux du propriétaire. L'oeuvre n'est grevée d'aucune charge tant qu'elle demeure en Grande-Bretagne. Si l'exportation de l'oeuvre est déclarée d'intérêt national, son propriétaire a le choix entre la vente en Angleterre au prix du marché, ou la conservation de l'oeuvre en Grande-Bretagne. S'il s'avère que personne n'est intéressé, ou n'a les moyens d'acquérir l'oeuvre, l'exportation est autorisée.

Un nouveau projet de loi, modifiant la loi de 1992, est en cours d'élaboration afin de rendre plus efficace le dispositif de protection du patrimoine. Il devrait s'inspire comme le proposait la commission présidée par M. Aicardi du système britannique.

b) Le droit de préemption

Le droit de préemption a été institué par les articles 36 et 37 de la loi du 31 décembre 1921, en contrepartie de l'abrogation du contrôle de l'exportation des oeuvres d'art, institué un an plus tôt et finalement rétabli en 1941.

Il s'agissait de mettre en oeuvre une autre conception de la défense du patrimoine national : d'une part, les exportations d'oeuvres d'art étaient soumises à une taxe de 1 % destinée à permettre à la Caisse des monuments historiques d'acheter les oeuvres importantes ; d'autre part, on dote l'État, d'une prérogative nouvelle, qui devait faciliter ces interventions : la préemption en vente publique.

La préemption peut être définie comme la faculté légale pour l'État de se substituer, au prix d'adjudication, au dernier enchérisseur, que celui-ci soit français ou étranger.

La loi n° 65-947 du 10 novembre 1965 soumet au droit de préemption de l'État - étendu sous certaines conditions de procédures aux collectivités locales67(*) - " les curiosités, les antiquités, les livres anciens et tous les objets de collection (peintures, aquarelles, pastels, dessins, sculptures et tapisseries originales) ".



Cette nouvelle définition a permis la préemption d'objets variés, dont certains relèvent plus du patrimoine historique comme la machine à calculer de Pascal, que de la stricte notion d'oeuvre d'art. On note, également, que sa définition légale permet d'en faire usage pour acquérir des oeuvres contemporaines.

L'exercice du droit de préemption ne dispense pas de la consultation des organes consultatifs chargés de se prononcer sur les acquisitions.

En pratique l'administration - ce sont en général les musées ou les bibliothèques - a le choix : décider de se comporter en enchérisseur ordinaire ; et donner pour instruction à son agent de participer aux enchères dans la limite des crédits qui lui ont été accordés ; elle peut aussi exercer son droit de préemption de façon à éviter de provoquer par son intervention de nouvelles enchères.

La décision de préemption est annoncée verbalement à l'ensemble de la salle sitôt l'adjudication prononcée. L'agent habilité, qui a donc prononcé à haute voix la formule rituelle " sous réserve de l'exercice du droit de préemption de l'État ", se fait connaître auprès de l'officier ministériel, qui enregistre la préemption mais aussi l'acquisition sous condition résolutoire de l'adjudicataire évincé.

Un problème récurrent est celui de l'exercice du droit de préemption, alors que le prix de réserve n'est pas atteint et que le marteau s'abat, sans que le commissaire-priseur ait prononcé le mot " adjugé ". Les tensions ne sont pas rares entre l'officier ministériel et le conservateur chargé d'exercer les prérogatives de l'État.

La validité de la préemption est soumise à sa confirmation dans un délai de quinze jours. Ce laps de temps permet une nouvelle consultation du Conseil artistique des musées nationaux et de prendre une décision définitive d'achat. En cas de renonciation explicite, ou faute de confirmation expresse, l'objet revient à l'adjudicataire.

Les commissaires-priseurs n'aiment guère cette procédure, dont la menace est de nature à décourager des acheteurs éventuels et donc à peser sur les prix. Les acheteurs étrangers, souvent venus spécialement pour l'oeuvre en question sont donc frustrés de leur acquisition.

Effectivement, l'intention trop nettement affichée avant la vente, d'exercer le droit de préemption perturbe le jeu normal des enchères ; tandis que son exercice trop fréquent pendant la vente mécontente les acheteurs, surtout lorsque les prix payés sont modiques.

Ainsi, l'État s'est particulièrement fait remarquer, à la fin de l'année dernière, en exerçant près de cent fois son droit de préemption sur des papiers déchirés de Picasso, des photographies de Dora Maar et des livres, manuscrits et documents illustrés par l'artiste.

Le tableau ci-après, qui récapitule le nombre de préemptions par an entre 1983 et 1997, montre que ce nombre a tendance à croître. Il passe d'une quarantaine au cours des années 1983 et 1984, à un niveau compris entre 100 et 120 à partir des années 1993 à 1996.

En revanche, le nombre de préemptions portant sur des oeuvres d'une valeur supérieure à 500 000 francs, reste assez peu important sauf pendant la période 1986 à 1991, où - sauf en 1989 ce nombre était supérieur à 5. On remarque que l'année 1994 se caractérise par un petit nombre de préemptions mais un montant global correspondant de près de 24 millions de francs.

Il n'en reste pas moins que, si l'on peut conclure que la préemption intervient peu sur le marché des oeuvres de niveau international, cela veut dire que le plus grand nombre de préemptions porte sur des objets de relativement faible valeur unitaire. Le record est battu en 1996, avec 127 préemptions, dont 126 pour des objets d'une valeur inférieure à 500 000 francs.

Il conviendrait d'éviter d'utiliser le droit de préemption pour acheter des pièces de trop petite valeur unitaire, ce que malheureusement les musées ou les bibliothèques sont bien obligés de faire, compte tenu de l'insuffisance chronique de leurs moyens.

Il est intéressant de noter à cet égard que les musées nationaux achètent, pour les pièces importantes de niveau international, relativement peu souvent en ventes publiques.

Le tableau précédent montre que les musées partagent, en ce qui concerne les peintures valant plus de 500.000 francs, l'essentiel de leur clientèle entre les particuliers et les galeries, les achats en ventes publiques ne comptant que de façon marginale (7 %) comme mode d'acquisition.

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