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La coordination des politiques de l'emploi dans le contexte de l'euro

 

B. LES CHOCS ASYMÉTRIQUES

1. L'étendue du risque

Lorsqu'un Etat membre subit un choc asymétrique, la baisse de la demande sur le marché des biens et services suscite une chute de la production et une augmentation du taux de chômage. Mais les modèles économétriques suggèrent que celle-ci n'entraîne pas un effet de modération salariale suffisamment prononcé pour permettre à ce pays d'améliorer sa compétitivité et de gagner des parts de marché sur ses partenaires.

C'est donc dans ce cas que l'effet de la perte des instruments monétaires nationaux est le plus sensible, avec un risque de divergence persistante entre les Etats membres de la zone euro.

Avant le lancement de l'euro, l'analyse généralement avancée était toutefois que l'union économique et monétaire devrait conduire à une réduction de la probabilité des chocs asymétriques. Parmi les arguments favorables à l'appui de cette thèse, on citait :

- la disparition des dévaluations compétitives telles les dévaluations de la lire italienne, de la peseta espagnole et de l'escudo portugais en 1992-1993 qui ont produit des effets négatifs sur les pays à monnaie forte ;

- la diminution du risque de chocs d'origine politique grâce à la coordination et la convergence accrues des politiques.

En outre, la zone euro réunit des pays dont les structures de production et de financement sont proches et dont les réglementations sur les marchés des biens, des capitaux et du travail sont similaires. Ils sont donc moins susceptibles d'être frappés de manière très inégale par un événement extérieur.

De surcroît, les structures de production sont dispersées sur l'ensemble du territoire des différents Etats membres, l'Europe ne présentant pas -du moins pour l'heure- une spécialisation industrielle géographique très poussée. Ainsi, une crise dans le secteur automobile aurait des répercussions dans la moitié de l'Union. Il n'est guère que la Finlande qui soit vulnérable sur ce terrain en raison de sa forte dépendance à l'égard de la sylviculture.

Même si les différences structurelles qui perdurent encore entre les pays de l'Union européenne constituent des sources potentielles d'asymétrie, il apparaît donc que d'autres éléments tendent à rendre moins probables ou moins graves de tels chocs.

2. Les possibilités de réaction budgétaire

a) A l'échelon national

Les critères fixés par le traité de Maastricht et l'adoption du pacte de stabilité d'Amsterdam encadrent étroitement les déficits publics et la dette : un pays membre affichant un déficit public supérieur à 3 % de son PIB se verrait exposé à l'application de sanctions financières  s'il ne corrige pas cet état de fait. Il n'est pas inutile de rappeler que le pacte de stabilité permet toutefois des exceptions au respect des limites fixées dans les cas particuliers de fluctuations économiques spécifiques. La formulation retenue dans ce pacte -« en règle générale »- laisse en effet au Conseil la latitude de ne pas infliger de sanction dans ces cas particuliers.

Toutefois, la logique économique voudrait avant tout que les Gouvernements s'attachent à poursuivre des politiques de réduction des déficits publics pour retrouver une marge de manoeuvre, compatible avec les critères, leur permettant d'absorber ou d'amortir des fluctuations de l'activité économique d'une certaine ampleur. Or, pour l'heure, un grand nombre de pays -dont l'Allemagne et la France- affiche encore un déficit public proche de la barre des 3 %. La prise en compte de la possibilité de chocs asymétriques supposerait au contraire, conformément au pacte de stabilité, qu'en période « normale » les Etats membres se rapprochent de l'équilibre budgétaire.

b) A l'échelon européen

Dès lors que les Etats membres ont consenti à l'abandon de prérogatives essentielles du pilotage de leur économie, il n'est pas illogique de prévoir, en contrepartie de ce renoncement, une nouvelle forme de solidarité entre eux dans l'hypothèse d'un choc asymétrique.

Elle pourrait prendre la forme de la création d'un fonds spécifiquement destiné à aider un ou plusieurs pays membres touchés par un choc asymétrique. Une telle suggestion a été avancée récemment par le Commissaire Yves-Thibault de Silguy dans une communication (14(*)). La même idée figure dans des travaux du Parlement européen (15(*)) antérieurs au lancement de l'euro, souhaitant la création rapide d'un « fonds de stabilisation pour faire face aux chocs nationaux » permettant une assistance macro-économique, ainsi qu'un mécanisme d'aide à accorder en cas de catastrophe naturelle, conçu comme « un filet de sécurité ultime ».

Dans le même sens, une modification du régime des fonds structurels pourrait être envisagée, afin de prévoir leur utilisation éventuelle pour un soutien conjoncturel contribuant à amortir un choc.

3. Le renforcement de la capacité d'adaptation

a) La flexibilité

La disparition de la possibilité de faire face à un choc asymétrique par une dépréciation du taux de change demande de renforcer la capacité d'adaptation des marchés du travail. L'effet sur l'emploi d'un choc économique est en effet inversement proportionnel à la rapidité avec laquelle les salaires s'ajustent à la situation nouvelle pour restaurer la compétitivité des entreprise.

L'OCDE souligne à cet égard que, sous cet angle, la flexibilité des marchés du travail dans la plupart des pays membres de l'Union européenne paraît insuffisante : « La moitié de l'ajustement à un choc se produit en un an et demi aux Etats-Unis et au Royaume-Uni, alors qu'elle nécessite de un an et demi à quatre ans dans les autres pays de l'Union européenne. De ce fait, bien que le chômage finisse par exercer une pression à la baisse non négligeable sur les salaires réels en Europe, l'emploi supporte une part plus importante de l'élargissement que ne le font les salaires, parce que l'ajustement est plus long » (16(*)).

Toutefois, il apparaît extrêmement difficile d'indiquer de quelle manière une flexibilité accrue peut être concrètement obtenue. L'OCDE souligne elle-même que « les mécanismes par lesquels les différences d'environnement réglementaire influent sur la relation entre salaires réels et chômage sont complexes » (1). L'étude du CEPII annexée au présent rapport émet la même réserve : « Il n'existe pas de recette miracle des réformes pouvant conduire à une flexibilité accrue des salaires (...) des organisations très différentes des marchés du travail peuvent conduire à des degrés de flexibilité identiques » (17(*)).

Une étude présentée par le FMI conclut, quant à elle, qu'aucune mesure de flexibilité prise séparément ne peut suffisamment renforcer la flexibilité globale, car d'autres facteurs viennent alors contrebalancer l'effet obtenu. Cette étude prend l'exemple de l'Espagne, où la législation sur l'emploi, très rigide, a été assouplie par l'introduction des contrats à durée déterminée dans les années 1980. L'effet sur l'emploi a cependant été moindre que prévu, selon les auteurs, car la possibilité pour les entreprises de réaliser à faible coût des compressions de personnel en les faisant porter sur les employés recrutés à durée déterminée a réduit le risque de licenciement du personnel recruté à durée indéterminée, augmentant par là son pouvoir de négociation, et donc la rigidité des salaires. Au contraire, dans cette optique, les réformes visant à rendre les marchés du travail plus flexibles « se renforcement mutuellement » si elles sont entreprises simultanément (18(*)).

Les incertitudes qui entourent, non pas l'intérêt d'une plus grande flexibilité du marché du travail pour faire face à un choc asymétrique, mais sur les moyens d'obtenir cette flexibilité accrue, semblent justifier au total une approche à la fois globale et mesurée de la déréglementation des marchés du travail. Introduire des « îlots » de flexibilité présente le risque d'effets pervers et de déséquilibre. Une plus grande flexibilité doit donc être recherchée dans le cadre d'une négociation d'ensemble, examinant tous les facteurs de rigidité excessive du marché du travail, et apportant aux salariés la perspective d'un emploi plus sûr dans le cadre de l'évolution vers une souplesse accrue. On peut ainsi estimer que des marges plus grandes pour ajuster le volume de travail à l'activité pourraient contribuer à réduire les suppressions d'emplois en cas de choc économique, de même que le développement de formules d'intéressement liant une partie du salaire aux résultats de l'entreprise.

b) Une solution d'appoint : la mobilité des travailleurs

Il est fréquemment avancé qu'aux Etats-Unis, la réaction aux chocs asymétriques passe davantage par la mobilité de la main-d'oeuvre entre les Etats que par des variations de salaire. Plus de 2,5 % de la population en âge de travailler et près de 5 % des chômeurs changent ainsi d'Etat de résidence chaque année. A l'inverse, les mouvements de populations actives entre les Etats membres de l'Union européenne -et même simplement entre les régions d'un de ceux-ci- demeurent relativement limités. Le nombre de ressortissants de l'Union résidant dans un autre Etat membre n'est que de 5,5 millions, soit 1,5 % de la population totale. Ce pourcentage est resté globalement constant depuis dix ans en dépit de la levée progressive des obstacles juridiques aux migrations intra-communautaires.

Il est vrai que les différences entre les régimes sociaux peuvent être à l'origine de difficultés pour les personnes désireuses de s'installer dans un autre Etat membre. L'article 51 du traité de Rome et plusieurs textes (19(*)) ont souhaité faciliter la coordination des systèmes nationaux de sécurité sociale afin que les personnes exerçant leur droit à la libre circulation ne s'en trouvent pas pénalisées. Ces règlements ne concernent cependant que les travailleurs et les personnes à charge, et non les personnes sans emploi. Ils établissent également une distinction entre la sécurité sociale et l'aide sociale : les paiements de sécurité sociale -indemnités de chômage et pensions publiques- sont couverts par ces textes, mais les systèmes d'aide sociale, notamment les allocations de logement, la garantie de ressources et les retraites complémentaires, n'y sont pas intégrés et ne sont donc pas « exportables ». Le dispositif d'ensemble comporte donc des lacunes et demeure d'une grande complexité de gestion. Ainsi, un ressortissant qui s'expatrie temporairement peut avoir perdu ses droits lorsqu'il revient dans son pays d'origine ; dans certains pays, un délai de carence est exigé avant de pouvoir obtenir la reconnaissance de certains droits ; dans d'autres cas, il arrive que les prestations ne soient payables que dans le pays où les droits ont été initialement acquis.

L'indemnisation du chômage a certes fait l'objet d'une harmonisation au niveau européen, permettant aux travailleurs migrants d'exporter leurs droits à indemnisation dans un autre Etat membre. Mais les prestations qu'il percevra s'il perd son emploi dépendront ensuite de la réglementation en vigueur dans le pays d'accueil. De même, le chômeur qui s'expatrie voit ses droits à indemnisation limités à trois mois maximum.

Toutefois, bien qu'une mobilité accrue de la main-d'oeuvre soit fréquemment évoquée comme la solution la plus innovante au problème du chômage européen, les limites de cette solution paraissent manifestes, tout du moins dans un futur proche. Une harmonisation des dispositifs de couverture sociale ne saurait suffire à lever les obstacles à la mobilité. D'autres facteurs jouent un rôle tout aussi inhibant : barrières linguistiques et culturelles, difficultés de logement, problèmes de scolarisation des enfants, perte du salaire du conjoint... Autant d'éléments qui incitent à chercher un emploi sur place, éventuellement dans un secteur différent, plutôt que de trouver un emploi semblable ailleurs.

Trop de mobilité pourrait d'ailleurs avoir paradoxalement pour effet de rendre la zone euro plus vulnérable aux chocs asymétriques : si l'on imaginait qu'à chaque difficulté sectorielle les travailleurs se déplaçaient pour poursuivre leur activité dans une entreprise étrangère de la même branche, on pourrait aboutir, à terme, à une spécialisation industrielle par pays, rendant celui-ci très dépendant de l'évolution de la conjoncture mondiale.

* (14) Cf. L'euro 4 mois après : situation et perspectives, 20 avril 1999.

* (15) Rapport de M. Aiman Metten sur le mécanisme d'ajustement en cas de chocs symétriques. Commission économique, monétaire et de la politique industrielle. 11 novembre 1998.

* (16) UEM : Faits, défis et politiques, 1999, p. 173.

* (17) Voir l'étude en annexe, p. 86

* (18) D. Coe et D. Snower, Complémentarité des politiques : l'exemple de la réforme fondamentale des marchés du travail, Staf Papers du FMI, vol. 44, 1997.

* (19) Règlements 1408/71, 574/72 et 1251/70.