TROISIÈME PARTIE
-
LA GESTION DES EXONÉRATIONS
DE
COTISATIONS DE SÉCURITÉ SOCIALE
Les
débats parlementaires sur le projet de loi de financement de la
sécurité sociale pour 2000 ont principalement porté sur le
financement des trente-cinq heures et la création du
" fonds de
financement de la réforme des cotisations patronales de
sécurité sociale "
. A cette occasion, votre commission
avait dénoncé
" la confusion entre politique de l'emploi
et financement de la sécurité sociale "
.
L'économie générale du dispositif, morcelée entre
trois textes différents (loi de financement de la sécurité
sociale, loi de finances, loi sur la réduction du temps de travail),
était difficilement lisible. De plus, le 13 janvier 2000, dans sa
décision sur la loi sur la réduction du temps de travail, le
Conseil constitutionnel a annulé la taxe sur les heures
supplémentaires, dont le produit -estimé à 7 milliards de
francs- représentait plus de 10 % des recettes du Fonds.
Jusqu'à présent, les exonérations de cotisations sociales
étaient soit ciblées (et donc incitatives), soit
générales dans le cadre de l'abaissement des charges sur les bas
salaires.
La réduction du temps de travail -en dehors même du coût
financier supplémentaire qu'elle représente
31(
*
)
- a introduit un mélange des
genres en instaurant un mécanisme pérenne d'allégement des
charges en contrepartie d'un accord 35 heures. Si la loi n° 98-461 du 13
juin 1998 d'orientation et d'incitation relative à la réduction
du temps de travail (dite loi Aubry I) s'inscrit encore dans un système
incitatif et sous conditions, la loi n° 2000-37 du 19 janvier 2000
relative à la réduction négociée du temps de
travail (dite loi Aubry II) s'apparente à la juxtaposition d'une
contrainte -la RTT- et d'une mesure d'allégement des charges sur les bas
salaires. La philosophie des dispositifs d'exonération de cotisations
est ainsi profondément modifiée. Cette confusion
caractérise désormais non seulement la politique menée, sa
mise en oeuvre sur le terrain par les URSSAF et les services
déconcentrés du ministère de l'emploi et de la
solidarité, mais également son évaluation et son
contrôle par le Parlement, à travers une présentation
budgétaire (en loi de financement de la sécurité sociale
et en loi de finances) particulièrement complexe.
En outre, les aides aux trente-cinq heures et l'équilibre du Fonds de
financement ont été conçues dans un contexte financier
très particulier : celui du " retour pour les finances
publiques ", et singulièrement pour les organismes de protection
sociale (UNEDIC et régimes obligatoires de base)
32(
*
)
. Mme Martine Aubry, ministre de
l'emploi et de la solidarité, opposait volontiers la ristourne
Juppé, dont les effets sur l'emploi étaient incertains, et le
mécanisme Aubry I, permettant la comptabilisation administrative
" un par un " des emplois créés ou sauvegardés.
Avec le mécanisme Aubry II, cette comptabilisation est
définitivement impossible ; mais la théorie du
" retour " n'a pas été abandonnée.
Aussi a-t-il paru à votre Commission utile de faire le point sur la
façon dont concrètement cette politique était mise en
oeuvre et comment ses résultats pouvaient être
appréciés.