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Séance du 3 mai 2016 (compte rendu intégral des débats)

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Vous pouvez également consulter le compte rendu analytique de cette séance.

Sommaire

Présidence de M. Gérard Larcher

Secrétaires :

MM. Jean Desessard, Claude Haut, Mme Colette Mélot.

1. Procès-verbal

2. République numérique. – Suite de la discussion en procédure accélérée et adoption d’un projet de loi dans le texte de la commission modifié

Explications de vote sur l’ensemble

Mme Corinne Bouchoux

M. Jean Louis Masson

M. Jean-Claude Requier

M. Mathieu Darnaud

Mme Catherine Morin-Desailly

M. Jean-Pierre Bosino

M. Jean-Pierre Sueur

Ouverture du scrutin public solennel

Suspension et reprise de la séance

Proclamation du résultat du scrutin public solennel

Adoption, par scrutin public, du projet de loi dans le texte de la commission, modifié.

Mme Axelle Lemaire, secrétaire d’État auprès du ministre de l’économie, de l’industrie et du numérique, chargée du numérique

Suspension et reprise de la séance

Secrétaire :

M. Jean Desessard.

3. Questions d’actualité au Gouvernement

partenariat transatlantique de commerce et d’investissement (i)

M. Didier Guillaume ; M. Matthias Fekl, secrétaire d’État auprès du ministre des affaires étrangères et du développement international, chargé du commerce extérieur, de la promotion du tourisme et des Français de l’étranger.

partenariat transatlantique de commerce et d’investissement (ii)

Mme Sophie Joissains ; M. Matthias Fekl, secrétaire d’État auprès du ministre des affaires étrangères et du développement international, chargé du commerce extérieur, de la promotion du tourisme et des Français de l’étranger.

violences urbaines

M. André Trillard ; M. Bernard Cazeneuve, ministre de l’intérieur ; M. André Trillard.

évasion fiscale : le procès luxleaks

M. Pierre-Yves Collombat ; M. Jean-Marie Le Guen, secrétaire d'État auprès du Premier ministre, chargé des relations avec le Parlement ; M. Pierre-Yves Collombat.

edf

M. Jean Desessard ; M. Emmanuel Macron, ministre de l'économie, de l'industrie et du numérique.

forces de police et manifestations

M. Pierre Laurent ; M. Bernard Cazeneuve, ministre de l'intérieur.

situation à mayotte

M. Thani Mohamed Soilihi ; M. Bernard Cazeneuve, ministre de l'intérieur.

situation des territoires de montagne

M. François Calvet ; M. Jean-Michel Baylet, ministre de l'aménagement du territoire, de la ruralité et des collectivités territoriales.

gel du vignoble

Mme Marie Mercier ; M. Stéphane Le Foll, ministre de l'agriculture, de l'agroalimentaire et de la forêt, porte-parole du Gouvernement ; Mme Marie Mercier.

conflit du haut-karabagh

M. Luc Carvounas ; M. Harlem Désir, secrétaire d’État auprès du ministre des affaires étrangères et du développement international, chargé des affaires européennes.

Suspension et reprise de la séance

PRÉSIDENCE DE M. Thierry Foucaud

4. Mises au point au sujet de votes

5. Organisme extraparlementaire

6. Dépôt d’un document

7. Situation financière des communes et des intercommunalités. – Débat organisé à la demande du groupe Les Républicains

M. François Baroin, au nom du groupe Les Républicains

M. Jean Louis Masson

M. Jean-Claude Requier

M. Cédric Perrin

M. Vincent Delahaye

Mme Marie-France Beaufils

M. Claude Raynal

M. André Gattolin

M. Francis Delattre

M. Bernard Delcros

M. François Grosdidier

M. Daniel Chasseing

Mme Estelle Grelier, secrétaire d'État auprès du ministre de l'aménagement du territoire, de la ruralité et des collectivités territoriales, chargée des collectivités territoriales

8. Cadre législatif et réglementaire applicable aux essais cliniques. – Débat organisé à la demande de la commission des affaires sociales

M. Alain Milon, président de la commission des affaires sociales

M. Michel Amiel

Mme Corinne Imbert

M. Olivier Cigolotti

Mme Laurence Cohen

Mme Catherine Génisson

M. Jean Desessard

M. Philippe Mouiller

Mme Patricia Schillinger

M. Jean-François Rapin

Mme Ségolène Neuville, secrétaire d'État auprès de la ministre des affaires sociales et de la santé, chargée des personnes handicapées et de la lutte contre l'exclusion

9. Ordre du jour

compte rendu intégral

Présidence de M. Gérard Larcher

Secrétaires :

MM. Jean Desessard,

Claude Haut,

Mme Colette Mélot.

M. le président. La séance est ouverte.

(La séance est ouverte à quinze heures quinze.)

1

Procès-verbal

M. le président. Le compte rendu analytique de la précédente séance a été distribué.

Il n’y a pas d’observation ?…

Le procès-verbal est adopté sous les réserves d’usage.

2

Intitulé du projet de loi (interruption de la discussion)
Dossier législatif : projet de loi pour une République numérique
Explications de vote sur l'ensemble (début)

République numérique

Suite de la discussion en procédure accélérée et adoption d’un projet de loi dans le texte de la commission modifié

M. le président. L’ordre du jour appelle les explications de vote des groupes et le scrutin public solennel sur le projet de loi, adopté par l’Assemblée nationale après engagement de la procédure accélérée, pour une République numérique (projet n° 325, texte de la commission n° 535, rapport n° 534, tomes I et II, avis nos 524, 525, 526 et 528).

Avant de passer au scrutin, je vais donner la parole à ceux de nos collègues qui ont été inscrits pour expliquer leur vote.

Explications de vote sur l’ensemble

Discussion générale
Dossier législatif : projet de loi pour une République numérique
Explications de vote sur l'ensemble (fin)

M. le président. J’indique au Sénat que la conférence des présidents a fixé, à raison d’un orateur par groupe, à sept minutes le temps de parole attribué à chaque groupe politique, les sénateurs ne figurant sur la liste d’aucun groupe disposant de trois minutes.

La parole est à Mme Corinne Bouchoux, pour le groupe écologiste.

Mme Corinne Bouchoux. Monsieur le président, madame la secrétaire d’État, mes chers collègues, le projet de loi pour une République numérique est un texte structurant et de grande importance pour notre avenir.

Sur la base d’une méthode originale, les avis ont été confrontés.

En amont, à l’Assemblée nationale, un groupe d’études spécialisé, composé à parité de députés et de personnalités qualifiées, a commencé à « plancher » un an avant l’examen du texte.

Après une consultation sur internet, le texte a été enrichi par de très nombreuses contributions.

Les travaux du Sénat furent suivis en temps réel par des universitaires, des étudiants, des militants des formats libres et ouverts, et par de nombreux collectifs et associations, en plus des internautes qui nous regardent habituellement. Que tous soient ici salués pour leurs contributions.

Cette méthode a permis de montrer au grand jour nos méthodes de travail.

Le Sénat a pris le temps d’une réflexion longue et argumentée. Je tiens à remercier ici les présidents des commissions, notamment le président de la commission des lois, le rapporteur et les rapporteurs pour avis.

De très nombreux sénateurs ont travaillé sur le texte, en commission, puis en séance.

D’une société où la propriété primait, nous arrivons aujourd’hui dans une société où les usages collaboratifs sous leurs différents aspects s’imposent. Dans ce nouveau paradigme, la loi doit à la fois protéger et favoriser les innovations et évolutions en cours. L’exercice est difficile.

Il est des lois qui ont entériné des changements de mœurs et des attentes sociales. Je pense à la contraception, à l’avortement, au droit au mariage pour tous…

En l’espèce, nous devons inventer les règles qui aident à déployer, à diffuser le numérique, sur la base d’orientations qui traceront un cap pour l’avenir. C’est compliqué techniquement, juridiquement et, parfois, éthiquement. Nous avons ainsi eu un passionnant débat sur la mort numérique : doit-elle s’aligner sur la mort vraie ou doit-on la traiter différemment ?

Nous devons, non pas détruire des modèles économiques existants, mais permettre leur évolution via et avec le numérique, et créer les conditions d’une société inclusive avec moins d’inégalités territoriales.

Nous devons aussi rassurer nos concitoyens et concitoyennes, alors que des lieux d’habitations manquent d’une couverture réseau efficace pour les mobiles : comment croire à la promesse des progrès du numérique si l’on se sent exclu techniquement ?

Le numérique est à la fois un bien commun, une promesse et un marché.

Comment anticiper les techniques et les usages que nous ne connaissons pas encore ?

Oui, la libération ou l’ouverture des données publiques, autrement dit l’open data, va créer des opportunités, ainsi que des entreprises et des emplois. Dans le même temps, une politique globale qui préserve les services publics est vitale.

Nous ne devons pas être transformés, dans le monde numérique, en une colonie des GAFA – Google, Apple, Facebook et Amazon. Les enjeux de souveraineté et de sécurité sont très importants. Je veux mentionner, à ce sujet, l’excellent rapport de notre collègue Catherine Morin-Desailly sur les enjeux d’une gouvernance du numérique à l’échelle européenne.

Pour la commission mixte paritaire à venir, plusieurs points appellent notre vigilance.

La mention « si possible », qui s’applique au standard de la publication, ne nous satisfait pas pleinement. Si nous laissons les administrations mettre à disposition les données publiques dans le format qu’elles utilisent habituellement, nous risquons d’atteindre plus lentement l’objectif de réutilisation de ces données.

Ensuite, pourquoi avoir limité la communicabilité des codes sources ? Les entreprises chargées d’une mission de service public dans un secteur exposé à la concurrence ne sont pas tenues de les communiquer. Il convient, selon nous, de revenir à une ouverture plus large.

Enfin, la notion de secret des affaires ne doit pas être introduite dans un texte de ce type : ce serait sonner la fin de l’open data.

L’accès en open data accordé à la jurisprudence judiciaire et à la jurisprudence administrative va dans le bon sens et doit être préservé.

Tout comme les artistes et créateurs, nous sommes soulagés que l’exception de panorama ait pu garantir un certain équilibre. La diffusion des photos de bâtiments ou de sculptures protégées par le droit d’auteur a été réservée aux seuls particuliers, à l’exclusion de tout usage commercial.

Enfin, hier, un statut de joueur professionnel de jeux vidéo a été créé. Nos collègues André Gattolin et Jérôme Durain l’ont défendu avec conviction et brio. La majorité sénatoriale a décidé de proposer l’expérimentation. Peut-être aurait-on pu trouver une voie pérenne. Néanmoins, je tiens à dire que les joueurs vidéo, qui sont très nombreux à nous regarder, semblent satisfaits.

M. Hubert Falco. Très bien !

Mme Corinne Bouchoux. En revanche, nous regrettons vivement, pour les chercheurs et la recherche, la frilosité du Sénat concernant la fouille de textes et de données, appelée aussi TDM. Visiblement, sur ce sujet, certains ont été plus entendus que d’autres…

M. Bruno Sido, rapporteur pour avis de la commission des affaires économiques. C’est vrai !

Mme Corinne Bouchoux. Si nous avons compris les enjeux en présence, nous regrettons également qu’un amendement relatif aux taxis et aux voitures de transport avec chauffeur, les VTC, n’ait pu être adopté dans le cadre du présent projet de loi.

Selon nous, il convient de préserver les équilibres qui ont pu être trouvés. Soyons vigilants, mes chers collègues. Si l’on ouvre d’un côté en fermant de l’autre, nous irons à l’encontre d’une réelle politique d’ouverture et de réutilisation des informations publiques.

De nombreuses avancées ont été adoptées. Le débat a été de qualité. Le Sénat a enrichi le texte. Même si toutes les mesures adoptées ne vont pas dans le sens que nous souhaitions, nous nous félicitons qu’elles soient intervenues après un dialogue très long et très pédagogique, avec des experts et des passionnés.

Notre débat a permis la création de nouveaux droits pour les citoyennes et les citoyens. Je pense notamment à l’avancée historique réalisée au profit des personnes en situation de handicap.

Le projet de loi pour une République numérique est plus que nécessaire et bienvenu ; il répond de manière significative aux attentes de nos concitoyens, qu’il s’agisse de citoyens actifs, d’amateurs d’internet, de passionnés du numérique, de journalistes, d’associations ou d’entreprises qui y voient une promesse.

Pour toutes ces raisons, le groupe écologiste apportera son soutien à ce texte. (Applaudissements sur les travées du groupe écologiste et du groupe socialiste et républicain, ainsi que sur plusieurs travées du groupe CRC et sur quelques travées du RDSE.)

M. le président. La parole est à M. Jean Louis Masson, pour la réunion administrative des sénateurs ne figurant sur la liste d’aucun groupe.

M. Jean Louis Masson. Monsieur le président, madame le secrétaire d’État, mes chers collègues, internet bouleverse l’organisation de notre société et, face à ces évolutions, il faut que la France reste à la pointe du progrès.

Dans son principe, ce projet de loi est donc positif.

En revanche, il comporte une lacune regrettable, dans la mesure où il ne prévoit rien pour protéger nos concitoyens face à l’hégémonie d’internet.

En effet, le Gouvernement pratique une politique de rouleau compresseur afin d’imposer une véritable dictature de l’économie numérique et d’internet, au détriment des libertés de nos concitoyens. Il ne tient absolument compte ni des personnes modestes, qui sont laissées au bord de la route par le développement de l’informatique, ni des personnes âgées qui continuent de vivre selon les anciens schémas de fonctionnement.

Ainsi, par plusieurs décisions récentes, le Gouvernement a imposé unilatéralement une organisation et des rapports administratifs exclusivement basés sur la dématérialisation et sur l’obligation de passer par internet. En cela, il marginalise complètement certains de nos concitoyens, sans aucun égard pour leurs difficultés à s’adapter aux évolutions. Je citerai deux exemples.

Le premier exemple est l’obligation de déclarer ses impôts par internet, alors même que de nombreux contribuables souhaitent pouvoir continuer à utiliser le système traditionnel de déclaration. Cette exigence crée des difficultés inextricables pour ceux des contribuables qui, n’ayant pas une habitude suffisante de l’informatique et d’internet, ne parviennent pas à répondre correctement aux nouvelles exigences.

Le second exemple est la décision du Gouvernement de généraliser au plus vite les paiements dématérialisés par carte bancaire ou par virement, à la place des paiements traditionnels en liquide. On nous dit que l’abaissement de 3 000 à 1 000 euros du seuil maximum de paiement en liquide serait justifié par la lutte contre le terrorisme. C’est faire preuve d’une mauvaise foi absolue, car personne ne nous fera croire qu’un terroriste qui achète une Kalachnikov se fait rédiger une facture et qu’il faut l’obliger à payer par carte bancaire !

De même, je ne vois pas pourquoi l’obligation de payer progressivement tous les impôts de manière dématérialisée faciliterait la lutte contre le terrorisme.

En conclusion, je tiens donc à déplorer que, par tous les moyens, la technocratie galopante veuille imposer un mode de vie et un mode de fonctionnement à nos concitoyens. Cela relève d’une immixtion inadmissible dans les choix personnels de chacun. C’est ce que j’appelle la dictature d’internet, et je ne suis absolument pas d’accord avec cette façon d’agir.

Il est urgent qu’une loi soit votée par le Parlement pour protéger les libertés individuelles face à cette hégémonie tentaculaire sur la vie privée des uns et des autres.

M. le président. Il va falloir conclure !

M. Jean Louis Masson. Par exemple, chacun de nous doit avoir la possibilité de déclarer ou de payer ses impôts soit par les moyens traditionnels, soit par le biais de l’informatique et de l’internet. Je ne peux donc en aucun cas cautionner ce projet de loi.

M. Dominique Bailly. On s’en doutait !

M. le président. La parole est à M. Jean-Claude Requier, pour le groupe du RDSE.

M. Jean-Claude Requier. Monsieur le président, madame la secrétaire d’État, mes chers collègues, l’examen de ce projet de loi a été l’occasion de débats nourris sur des sujets variés découlant de la révolution numérique qui s’opère dans notre société et qui la transforme.

En tant que législateur, nous avons été confrontés à une question récurrente : le droit existant permet-il d’encadrer ces pratiques ou faut-il adopter des dispositions spécifiques ?

L’émergence de nouvelles techniques de communication réactive souvent de vieilles controverses du droit des personnes. Au sein du groupe du RDSE, nous avons particulièrement veillé à ce que la promesse de publication des données publiques préserve l’intimité de la personne et les secrets légalement consacrés.

Nous avons cependant pris garde à ne pas adopter une posture de méfiance viscérale et orwellienne. Le progrès technique est une chance pour tous, pour nos territoires et pour tous les Français. Le numérique peut et doit devenir le support d’un progrès social, à condition qu’il soit adossé à des institutions et à un cadre juridique adéquats.

À l’évidence, nous partageons cette vision avec vous, madame la secrétaire d’État, et nous tenons à saluer votre engagement et la qualité de vos réponses, toujours fournies et argumentées, qui ont permis à ce débat de tenir toutes ses promesses.

L’examen du projet de loi par notre Haute Assemblée a ainsi permis d’apporter des solutions à de nombreux conflits nés des tensions, que je viens d’évoquer, entre notre héritage juridique et de nouvelles pratiques numériques, régies par des normes numériques parfois incompatibles.

Nous regrettons cependant que le texte issu de la séance publique demeure laconique sur certains aspects essentiels ; j’y reviendrai.

En plus de clarifier le régime de la publication des données publiques, dans le respect des exigences fixées par la loi relative à l’informatique, aux fichiers et aux libertés de 1978, le projet de loi a été enrichi d’un ensemble de dispositions apportant des solutions de droit à des situations conflictuelles nées de nouvelles pratiques numériques.

Comme nous le souhaitions, plusieurs activités novatrices et vectrices de tensions ont été encadrées, afin de permettre leur développement dans un cadre respectueux des opérateurs en place, sans céder à l’illusion selon laquelle la nouveauté serait toujours synonyme de progrès et l’ancien modèle voué, par nature, à disparaître. Les choses sont loin d’être aussi simples. Il s’agit, par exemple, des locations immobilières en ligne, qui pourront faire l’objet de notifications aux autorités communales dans les communes où le marché du logement est en tension.

Le régime de la liberté de panorama a également été affiné pour permettre aux internautes de publier des photographies d’œuvres architecturales, dans le respect des droits des architectes et des concepteurs. Il est nécessaire que la créativité de tous les individus de la « société numérique » soit préservée, celle des internautes comme celle des artisans et des professionnels.

Nos débats ont également permis de satisfaire les attentes du groupe du RDSE concernant la régulation d’internet.

Jusqu’à présent, ce gigantesque réseau a fonctionné selon ses propres normes, intégrant les algorithmes de hiérarchisation de l’information définis par les moteurs de recherche de la Silicon Valley. Les principes de liberté et d’égalité de ses contributeurs ont facilité l’innovation, grâce à l’accélération de la circulation de l’information et la mise en commun des savoirs.

Cependant, internet a aussi détruit des carrières et des vies, en servant de réceptacle aux harcèlements anonymes, exhibant des individus jusque dans leur plus grande intimité. L’anonymat facilite aussi la diffusion des théories du complot les plus rocambolesques et de propos haineux. On le sait, sur internet, on trouve le meilleur et le pire !

Au groupe du RDSE, nous sommes particulièrement attachés à assortir la liberté de l’internaute d’une plus grande responsabilité. C’est pourquoi nous avons obtenu de mieux encadrer les conditions de dépôt d’avis en ligne.

Nous nous félicitons également de la protection relative qui a été trouvée à l’issue d’un compromis pour les « hackers blancs », qui contribuent utilement à la mission de service public de sécurisation des sites officiels.

Nous nous contentons également des dispositions adoptées en matière de droit à l’oubli, encore que nous aurions souhaité un peu plus.

Dans le réseau mondialisé, nous considérons que la France doit défendre son identité juridique et sa conception de la liberté d’expression. Nous accueillons donc favorablement l’aggravation du quantum des sanctions que la CNIL peut prononcer à l’encontre des géants du numérique qui tenteraient d’y déroger. Jusqu’à présent, nos institutions n’ont pas été un obstacle à l’innovation numérique, puisqu’un rapport présenté aujourd’hui même au Quai d’Orsay, produit par une agence de conseil britannique et intitulé The soft Power 30, situe notre pays au quatrième rang des puissances influentes en ligne.

Mes chers collègues, malgré la qualité de nos débats, qui ont permis bien des améliorations, les sénateurs de mon groupe considèrent que, sur certains aspects, le projet de loi pourrait être encore complété.

Les dispositions concernant la mise en œuvre du nouveau service public des fameuses « données de référence », notamment les procédures d’anonymisation des données à caractère personnel avant publication, demeurent vagues. Elles sont pourtant essentielles et auraient pu être clarifiées au niveau législatif plutôt que reportées au niveau réglementaire.

Il faut également attirer l’attention sur l’importance de la recherche dans notre société numérique, importance que le projet de loi sous-estime. Nous regrettons ainsi qu’un droit d’embargo minimum ait été maintenu au profit des éditeurs. La recherche est essentielle, et les nouveaux moyens de communication peuvent servir d’accélérateur et de multiplicateur dans de nombreux domaines.

Enfin et surtout, nous voulons insister sur la nécessité de conduire une transition numérique sur l’ensemble de notre territoire. En effet, il est paradoxal que le Gouvernement établisse un plan d’action destiné à promouvoir la construction de réseaux numériques dans des pays étrangers – le plan Développement et numérique – quand on connaît la situation dans laquelle se trouvent nombre de nos territoires ruraux et insulaires en la matière.

Le numérique est une chance pour ces territoires ; il n’est pas question que cette chance ne soit pas saisie ! Associée au phénomène de dématérialisation des relations professionnelles, elle pourrait permettre d’accélérer le repeuplement des territoires isolés et de rééquilibrer la création de richesses sur l’ensemble de notre territoire.

M. Alain Bertrand. L’hyper-ruralité !

M. Jean-Claude Requier. Si nous ne sommes donc pas complètement satisfaits par toutes les dispositions contenues dans le texte issu de nos riches et longs travaux, et même si un trop faible nombre de nos amendements ont été adoptés, nous apporterons notre soutien unanime au projet de loi pour une République numérique, dans sa version aujourd'hui soumise au vote du Sénat. En effet, ce texte constitue un réel progrès législatif : le progrès technique était déjà accompli, mais ce progrès législatif restait à faire. (Applaudissements sur les travées du RDSE et sur plusieurs travées du groupe socialiste et républicain, ainsi que de l’UDI-UC.)

M. le président. La parole est à M. Mathieu Darnaud, pour le groupe Les Républicains. (Applaudissements sur les travées du groupe Les Républicains.)

M. Mathieu Darnaud. Monsieur le président, madame la secrétaire d’État, mes chers collègues, oui, la révolution numérique est en marche.

Le numérique et ses usages transforment notre économie, redéfinissent nos espaces publics et privés, construisent le lien social.

Le numérique représente aussi une formidable opportunité de croissance économique.

Pour autant, on ne peut pas véritablement reprendre, s’agissant de ce texte, les mots de Steve Jobs lorsqu’il parlait de « révolution ».

Je veux plutôt citer un esprit tout aussi éclairé en la matière, à savoir notre rapporteur, Christophe-André Frassa (Exclamations amusées.), dont je tiens à saluer le travail : « Sans constituer la révolution qu’annonce son intitulé », ce texte « comporte un certain nombre de dispositions utiles pour assurer une meilleure régulation de la société numérique et pour améliorer la protection des droits des individus. »

Pour autant, et je saisis l’occasion pour remercier également nos rapporteurs pour avis, il était nécessaire que le Sénat renforce l’adaptation du cadre juridique proposé initialement par le Gouvernement afin de respecter nos engagements européens, tout en veillant à ne pas créer plus de risques, s’agissant des droits de nos concitoyens et des entreprises, que de bénéfices pour la société tout entière.

Les travaux de notre Haute Assemblée ont permis une évolution notable du texte.

Très réceptif aux inquiétudes manifestées par les acteurs économiques, le rapporteur avait fixé comme objectif de les rassurer en dissipant leurs craintes – fondées – relatives aux nouvelles obligations en matière d’ouverture des données publiques.

Certains d’entre eux craignaient ainsi que l’anticipation de la réglementation européenne ou la création de nouvelles obligations ne désavantagent nos entreprises par rapport à leurs concurrents européens. Attentif à cette inquiétude, le Sénat a prévu que l’ensemble de ces dispositions entrerait en vigueur en même temps que le règlement européen, afin que nos entreprises ne soient pas lésées par une contrainte que ne subiraient pas encore leurs concurrents européens.

J’en viens à la question du devenir des données personnelles après le décès de l’intéressé, qui est nouvelle dans nos pratiques liées au numérique. Elle permet d’illustrer le degré de « conversion » de nos sociétés à la technologie numérique.

À cet égard, nous avons refusé que la question de la succession numérique soit traitée différemment de la mort numérique, et nous avons voulu nous montrer plus en conformité aux principes qui régissent notre droit de la protection de la vie privée. En effet, il nous est apparu contradictoire de soutenir que les droits sur les données personnelles devaient s’éteindre avec le décès de l’intéressé et, dans le même temps, de permettre leur survie grâce aux directives formulées par le défunt. C’est pourquoi nous avons souhaité ne pas créer de césure entre la succession physique et la succession numérique.

J’en viens à un autre sujet : sensible aux arguments développés par les représentants des personnes sourdes et malentendantes qui militent en faveur du centre relais téléphonique, la commission des lois, dans sa grande sagesse, avait souhaité permettre la création d’un centre relais téléphonique généraliste mettant réellement en œuvre l’obligation d’accessibilité de l’ensemble des services téléphoniques pour toutes les personnes sourdes, malentendantes, sourdaveugles, aphasiques ou handicapées de la communication.

Si nous avons accepté, en séance, la proposition de modification du Gouvernement, c’est parce qu’elle ne revenait pas sur l’essentiel, à savoir la mise en place d’un dispositif couvrant tous les appels, entrants et sortants, concernant les personnes aphasiques et sourdaveugles, sans surcoût, organisé sous le contrôle de l’ARCEP, l’Autorité de régulation des communications électroniques et des postes, et conservant le principe de la mutualisation, par l’intermédiaire d’un groupement interprofessionnel. Nous nous satisfaisons de ce grand pas législatif, qui permet de concilier les positions des différentes parties prenantes et de faire enfin progresser l’accessibilité.

Par ailleurs, je veux saluer le travail de notre collègue Patrick Chaize, rapporteur pour avis de la commission de l’aménagement du territoire et du développement durable, qui a assigné deux priorités aux travaux du Sénat en la matière, à savoir l’accélération du déploiement des réseaux fixes à très haut débit et l’amélioration de la couverture mobile.

Élu d’un département rural et connaissant les difficultés rencontrées par nos concitoyens dans ces zones souvent mal couvertes, je fais partie des nombreux sénateurs à qui il apparaissait fondamental de ne pas écarter la dimension territoriale de l’outil numérique.

Ainsi, le Sénat a judicieusement simplifié la création d’un syndicat de syndicats pour la commercialisation des réseaux publics, renforcé le rôle de l’ARCEP dans la mise en œuvre du statut « zone fibrée », de manière à accélérer la transition du cuivre vers la fibre optique, et créé une contribution de solidarité numérique afin de pérenniser le financement des réseaux déployés par les collectivités territoriales et renforcer la péréquation entre zones urbaines et zones rurales.

J’en viens à la délicate question du juste équilibre qu’il convient de maintenir entre le respect de la propriété intellectuelle et le développement de la recherche publique, dans un contexte où le numérique modifie les pratiques en profondeur.

Cet équilibre, qui aura nécessité toute l’habileté de notre collègue Colette Mélot, rapporteur pour avis de la commission des affaires culturelles, est le résultat d’un compromis entre les intérêts des parties. Il n’a certes pas été aisé à trouver, la liberté des uns ne devant pas entraîner de trop lourds inconvénients pour les autres.

Enfin, je tiens à souligner l’apport de notre collègue Michel Magras sur la partie du texte concernant les problématiques propres à l’outre-mer,…

Mme Catherine Troendlé, vice-présidente de la commission des lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du règlement et d’administration générale. Très bien !

M. Mathieu Darnaud. … en particulier son amendement sur les surcoûts liés à l’itinérance ultramarine des clients installés en outre-mer, qui a été adopté.

C’est pour ces raisons et grâce à l’apport du Sénat, aiguillé par l’impressionnant travail réalisé par Mme et MM. les rapporteurs, que les membres de mon groupe voteront ce projet de loi, désormais plus proche de l’ambition qu’il entend porter. (Applaudissements sur les travées du groupe Les Républicains et sur quelques travées de l’UDI-UC.)

M. le président. La parole est à Mme Catherine Morin-Desailly, pour le groupe UDI-UC. (Applaudissements sur les travées de l'UDI-UC.)

Mme Catherine Morin-Desailly. Monsieur le président, madame la secrétaire d’État, mes chers collègues, le numérique méritait un texte de loi dédié à ses nombreux enjeux. Le présent texte était donc attendu.

S’agissant de son élaboration, on peut se réjouir de la méthode utilisée par le Gouvernement, qui a su prendre en compte l’avis d’institutions comme le Conseil national du numérique, la Commission nationale informatique et libertés, la CNIL, ou encore l’Autorité de régulation des communications et des postes, l’ARCEP.

Certains travaux du Sénat ont également constitué des outils de réflexion déterminants.

Par ailleurs, l’élargissement de la consultation aux internautes a été une très bonne initiative. Le numérique appelait en effet ce type de démarche et, comme d’aucuns l’ont souligné lors de nos débats, il est souhaitable que cette expérience soit reconduite à l’avenir pour d’autres textes.

Au demeurant, le groupe UDI-UC regrette l’utilisation, une fois de plus, de la procédure accélérée. Ce regret est peut-être encore plus fondé pour ce texte que pour un autre, en raison de son caractère éminemment technique et des enjeux complexes et essentiels qu’il soulève pour le devenir de nos sociétés.

Cela étant, nos débats ont été riches et des dispositions utiles ont été adoptées sur la reconnaissance d’un certain nombre de droits, sur une plus grande ouverture des données publiques, sur la loyauté des plateformes ou encore sur le droit à l’accès égal au haut débit dans nos territoires.

Le Sénat a ainsi adopté les amendements proposés par la commission du développement durable pour une meilleure couverture du territoire, ce dont nous nous félicitons.

Encore faut-il que cela se traduise concrètement, comme l’a rappelé notre collègue Hervé Maurey.

Des équilibres difficiles ont dû aussi être trouvés : je citerai pour exemple la question de l’ouverture des données scientifiques et de la liberté de panorama.

Je tiens à saluer le travail de ma collègue Colette Mélot, rapporteur pour avis de la commission de la culture, mais aussi celui de nos collègues Jean-Christophe Frassa, Bruno Sido et Patrick Chaize, respectivement rapporteur et rapporteurs pour avis.

Cependant, ce texte reste insuffisant, madame la secrétaire d’État : comme je l’avais déjà déploré lors de la discussion générale, il a été vidé d’une partie de sa substance par d’autres projets de loi antérieurs ou promis à l’agenda gouvernemental.

C’est éminemment regrettable, car les enjeux liés à la mutation numérique, qu’ils soient sociaux, économiques, politiques ou juridiques, nécessitent une approche globale et coordonnée, que justifie pleinement, en outre, le mode de fonctionnement du numérique. L’approche par les usages, caractéristique du texte, manque ainsi d’envergure politique.

Vous le savez, mes chers collègues, l’internet est devenu un terrain d’affrontement mondial ; les questions de cybersécurité, d’intelligence économique et de protection des libertés individuelles sont prégnantes. Cela renvoie à la question de notre souveraineté : il ne s’agit pas de nous refermer sur nous-mêmes, mais d’être pleinement acteurs du cyberespace de demain.

Alors que l’Union européenne tente de dégager le surplus de croissance que laisse espérer le numérique, le Gouvernement devrait développer une approche plus stratégique et politique, comme l’ont fait d’autres pays tels que les États-Unis, la Russie, la Chine ou l’Allemagne.

Pourquoi croyez-vous que les États-Unis ont, dès le début des années quatre-vingt-dix, voté des dispositions fiscales et législatives, si ce n’est pour gagner le leadership de ces nouvelles technologies ?

Ces principes ont inspiré nos amendements, comme ceux sur le Haut-Commissariat au numérique ou sur les marchés publics numériques. Ils n’ont pas été adoptés, et je le regrette.

Je vous rappelle, mes chers collègues, les missions du Haut-Commissariat au numérique qu’il aurait été essentiel de retenir : mieux coordonner au niveau interministériel les actions technologiques au sein de l’État, veiller à la cohérence des stratégies et des outils mis en place par les administrations, favoriser une meilleure diffusion des savoir-faire stratégiques et participer aux négociations européennes et internationales portant sur les normes et sur la gouvernance des technologies.

La dispersion des responsabilités et des expertises est aujourd'hui préjudiciable. On ne peut pas se satisfaire d’un risque de mainmise – ou de la mainmise – américaine sur nos données publiques les plus sensibles. Or, en confiant aveuglément celles-ci, à l’occasion d’attribution de marchés publics, à des entreprises comme Cisco ou Palantir – je souligne au passage que vous n’avez toujours pas répondu à ma question écrite sur le sujet, madame la secrétaire d’État (Exclamations sur les travées de l'UDI-UC et du groupe Les Républicains.) –, dont les connexions avec les services de renseignement américains sont avérées, on se fragilise.

De même, il est choquant que l’éducation nationale ait passé contrat avec Microsoft sans appel d’offres.

Je vous rappelle, mes chers collègues, que les Allemands ont désormais pris des dispositions pour que leurs données traitées restent sur le continent.

Une véritable prise de conscience doit donc s’opérer au sein de l’État français et de ses administrations. À cet égard, nous avons eu un débat extrêmement intéressant sur l’utilisation des logiciels libres.

Plus largement, il s’agit de ne pas favoriser les positions dominantes en choisissant, par défaut, de grands prestataires ou des solutions commerciales très répandues dans le cadre de marchés publics ou hors procédure. Je pense au moteur de recherche Qwant, acteur européen très innovant, respectueux de la vie privée et de notre législation en général, qui peine à émerger dans le parc informatique face au géant Google. Là encore, il s’agit pour la France et pour l’Europe d’avoir une ambition et une stratégie industrielle fortes.

La labellisation « French Tech » est positive, mais largement insuffisante.

Je ne me réjouis pas du rachat, voilà quelques jours, de Withings, fabricant d’objets connectés liés à la santé, par Nokia, c’est-à-dire Alcatel. Une fois de plus, et à défaut d’un schéma de développement français et européen du numérique, une de nos pépites nous échappe, et c’est encore un pilotage industriel et financier qui se fera depuis la Californie.

Dans ce contexte, pour que nos entreprises puissent assurer leur existence numérique, je suis satisfaite que certains de mes amendements aient été adoptés, notamment celui qui vise à donner une définition légale des moteurs de recherche, accompagnée d’un renforcement des pouvoirs de l’Autorité de la concurrence en cas d’abus de position dominante. Cette disposition ne va nullement à l’encontre des nécessaires initiatives européennes en cours, dont le cheminement, vous le savez, mes chers collègues, est toujours très long.

Ces questions sont essentielles, et ce sera ma conclusion. En effet, après le « web 3.0 » ou l’internet des objets, qui va contribuer à faire circuler toujours plus de données liées à nos vies et à nos infrastructures essentielles, arrive le « web 4.0 » ou « web généticiel », qui s’intéresse aux données de notre corps et de notre ADN. Il y a là de vraies interrogations sur le traitement spécifique de ces données, de même que sur le transhumanisme, l’intelligence artificielle ou la réalité augmentée appliquée à l’homme.

Comme l’a dit Joël de Rosnay, « l’Internet, c’est nous, en bien comme en mal ». Aussi prenons la peine de définir ce que nous considérons être les conditions et les critères du développement humain. Un texte comme celui-ci, qui est une somme de dispositions essentiellement techniques, doit s’inscrire dans une réflexion plus large sur la place réservée à l’homme et sur la construction d’un environnement propice à son épanouissement. La technologie pour la technologie et le progrès pour le progrès ne peuvent sous aucun prétexte être considérés comme des fins en soi.

La question du numérique devant également être appréhendée au niveau européen, c’est cette voix que la France doit porter, sans fatalisme, mais sans angélisme non plus.

Madame la secrétaire d’État, mes chers collègues, forts de ces réflexions, les élus du groupe UDI-UC voteront ce texte, dont nous partageons l’esprit et les objectifs. Il est certes perfectible, mais il a déjà été largement amélioré. (Applaudissements sur les travées de l'UDI-UC, du groupe Les Républicains et du RDSE.)

M. le président. La parole est à M. Jean-Pierre Bosino, pour le groupe communiste républicain et citoyen.

M. Jean-Pierre Bosino. Monsieur le président, madame la secrétaire d’État, mes chers collègues, nous nous félicitons tout d’abord de la qualité des débats et de la pédagogie qui les a accompagnés, parfois même de façon un peu excessive… Nos échanges ont été intéressants, et je veux saluer votre disponibilité, madame la secrétaire d’État.

Nous nous réjouissons, car nous sommes passés d’un débat qui aurait pu être technique à un vrai débat politique. En effet, aborder le numérique, ce n’est pas seulement traiter de questions techniques. C’est aussi, et peut-être même avant tout, parler d’enjeux éminemment politiques.

Ces enjeux requièrent une approche et une réponse équilibrée : équilibre entre une ouverture totale des données, dans l’esprit de liberté d’internet, et une approche plus qualitative, équilibre entre la gratuité et la redevance, équilibre entre un axe sécuritaire, comme l’ont illustré les débats sur la loi relative au renseignement, et une approche libérale – sur ce dernier point, le refus de déverrouiller l’accès au code source est symptomatique.

Ces débats nous ont confortés dans la conviction que ce projet de loi ne posait pas complètement les bases d’une République numérique. Il organise ou, plutôt, accompagne ce que certains auteurs ont appelé « la mise en données du monde ». Cette mise en données risque aussi de menacer des libertés fondamentales et d’accroître la fragilité de l’usager-consommateur. Malheureusement, le projet de loi, dans son volet protection des personnes, qu’il s’agisse d’usagers ou de consommateurs, n’est pas à la hauteur des enjeux.

Les débats autour des articles 23 et suivants ont mis en lumière la vacuité des dispositions invitant les plateformes à l’autorégulation, à l’adoption de bonnes pratiques encadrées a minima par l’État.

Encore une fois, nous regrettons que l’aspect fiscalité et économie du numérique n’ait pas été abordé et que la question de la réciprocité des plateformes en termes d’ouverture de leurs données n’ait pas été effleurée.

L’ouverture envisagée dans ce projet de loi renforce de notre point de vue les modèles économiques des multinationales et ne les encadre en rien.

Il est vrai que l’ouverture des données permet une certaine transparence, et donc un renforcement de la démocratie. Mais nous assistons à un phénomène d’hyperinflation qui n’épargne pas les données personnelles, lesquelles devront aussi être publiées, pour peu que cela ne porte pas atteinte à la vie privée. Nous ne reviendrons pas sur les limites des processus d’anonymisation, et nous regrettons ce glissement, qui avait été refusé à l’Assemblée nationale, où, d’une certaine manière, la notion de données personnelles avait été sanctuarisée.

Pour les parlementaires du groupe CRC en effet, dès lors que l’on promeut l’utilisation des données de masse, ce que fait ce projet de loi, il devient nécessaire d’assurer la protection des citoyens contre la prédominance de certains acteurs du marché. Malheureusement, de ce point de vue, le texte n’est pas assez ambitieux.

À cet égard, le vote de notre amendement sur l’obligation de stockage des données sur le territoire européen est une bonne chose, un signal fort. Mais nous ne sommes pas naïfs : nous avons conscience que l’article 56 du projet de traité transatlantique en cours de négociation prévoit l’interdiction de ce type d’obligation. Nous espérons que la France saura porter cet impératif auprès de ses partenaires européens dans la négociation.

De même, l’affirmation d’une neutralité inconditionnelle d’internet est pour nous un impératif incontournable. Sans revenir sur des points que nous avons déjà développés, je voudrais ajouter un élément, en reprenant les réflexions de mon collègue Patrick Abate.

L’indépendance des entreprises de presse en France est incontestablement remise en cause aujourd’hui, avec la mainmise d’une poignée d’hommes d’affaires issus du monde de la finance et de l’industrie.

Quand des opérateurs de téléphonie rachètent des journaux, peut-on parler de neutralité du net ? Quand SFR propose dans ses abonnements un accès gratuit aux journaux détenus par le groupe Altice, peut-on se retrancher derrière l’argument du droit européen ? Nous ne le pensons pas.

La question de la neutralité, comme vous pouvez le voir, mes chers collègues, n’est pas anodine : il y va, tout simplement, de la liberté de la presse.

Les débats ont permis des avancées incontestables, nous ne le nions pas. Je pense notamment à la disparition de la notion de secret des affaires, à la prise en compte de l’accessibilité des personnes en situation de handicap ou de pauvreté, ou encore à la lutte contre la cyberviolence.

Toutefois, le logiciel reste le même. C’est particulièrement vrai du volet aménagement du territoire, où aucun effort financier particulier n’est à noter. Sur le déploiement des réseaux, nous restons dans une logique de socialisation des pertes et de privatisation des profits.

Au final, des questions restent en suspens : veut-on utiliser les outils numériques pour simplifier l’administration et faire des économies d’échelle, ou veut-on au contraire investir pour mener un véritable progrès social ? Ce projet de loi, de notre point de vue, ne répond pas à la question.

Enfin, il est impossible d’appréhender ce texte sans garder à l’esprit le volet numérique et commerce électronique des négociations en cours sur le traité transatlantique. Ce traité, si nous n’y prenons garde, renforcera la réalité de la dérégulation financière, de l’évasion fiscale, de la surveillance tous azimuts, de la marchandisation des données personnelles et de l’éducation via les plateformes de formation.

De même, nous devons être conscients que le secteur du numérique ne dispose pas encore des contre-pouvoirs sociaux que l’on rencontre dans l’agriculture, l’industrie ou le domaine artistique. Ici, seules les entreprises s’expriment. C’est pourquoi, madame la secrétaire d’État, comme nous l’avions dit dans la discussion générale, nous attendions plus d’ambition d’un projet de loi au titre pourtant prometteur.

En conclusion, les sénateurs du groupe communiste, républicain et citoyen s’abstiendront sur ce projet de loi. (Applaudissements sur les travées du groupe CRC.)

M. le président. La parole est à M. Jean-Pierre Sueur, pour le groupe socialiste et républicain. (Applaudissements sur les travées du groupe socialiste et républicain. – Exclamations sur les travées du groupe Les Républicains.)

M. Jean-Pierre Sueur. Madame la secrétaire d’État, j’ai la conviction que cette loi, votre loi, sera une grande loi de la République. En effet, pour la première fois, vous avez fait le choix d’aborder l’ensemble du champ de réflexion qu’appelle cet enjeu considérable du numérique.

D’aucuns ont affirmé haut et fort que la sphère du numérique n’était pas un objet de droit, mais plutôt le lieu du non-droit, que l’on pouvait tout faire dans le cyberespace, qu’il n’y avait pas de droits d’auteur, pas de propriété intellectuelle, pas de respect des données personnelles, pas de protection de la vie privée.

Eh bien, avec cette loi, nous montrons que le droit existe partout, y compris dans le domaine du numérique. Mais, en même temps, nous prenons en compte le fait qu’il ne suffit pas de plaquer certaines règles dans la sphère du numérique pour régler les problèmes.

Nous sommes interpellés et nous devons créer du droit nouveau. C’est ce que nous avons essayé de faire, mes chers collègues, et je crois que ce texte sortira très enrichi du travail du Sénat dans son ensemble.

M. Robert del Picchia. Et du rapporteur !

M. Jean-Pierre Sueur. Ne soyez pas impatient, mon cher collègue, j’y viendrai à la fin de mon intervention ! (Sourires.)

Qu’il me soit permis, en attendant, de saluer les membres de notre groupe qui ont beaucoup œuvré pour introduire des points nouveaux dans ce texte, en particulier Yves Rome, Pierre Camani, Jean-Yves Leconte, Dominique Gillot, David Assouline, François Marc, et de nombreux autres de nos collègues qui ont déposé des amendements retenus par le Sénat.

Beaucoup de points me semblent positifs dans les apports du Sénat.

Je pense tout d’abord à la suppression du secret des affaires, notion mal définie qui pouvait à juste titre soulever des craintes quant au respect du droit à l’information. Sa suppression est une bonne chose, même si nous avons, bien entendu, maintenu le respect des informations économiques et financières, des stratégies industrielles, du droit à la concurrence.

Nous avons aussi pu inscrire dans le texte la promotion du logiciel libre auprès des administrations. Cette grande avancée, que nous avons proposée, a été soutenue par la majorité du Sénat.

Enfin, toujours parmi les aspects très positifs, je veux souligner, sans pouvoir développer, la mention de la souveraineté numérique – elle n’est pas neutre, tant s’en faut –, l’ouverture aux décisions de justice, qui deviennent plus facilement accessibles, la protection des lanceurs d’alerte, grâce en particulier à une coopération avec l’Agence nationale de la sécurité des systèmes d’information, l’ANSSI, la répression de la vengeance sexuelle, la lutte contre le cyber-harcèlement – je souligne à ce sujet le travail de Roland Courteau –, la prise en compte du coffre-fort numérique et de l’identité numérique, ou encore l’encadrement des jeux en ligne – nos amis de la commission des finances ont beaucoup œuvré sur cette question.

Je veux souligner aussi des avancées quant à la téléphonie mobile dans les zones rurales…

M. Alain Bertrand. Ça ne passe toujours pas en Lozère !

M. Jean-Pierre Sueur. … et au pouvoir d’injonction confié à l’ARCEP.

Enfin, ce texte est aussi un grand texte en ce qu’il fonde un droit universel à l’accessibilité au numérique pour toutes les personnes qui souffrent d’un handicap – c’est une grande avancée, à laquelle Mme Gillot a beaucoup contribué.

Bien sûr, il reste des points sur lesquels il faut encore à notre sens avancer.

Nous voudrions ainsi que la consultation citoyenne que vous avez menée avec bonheur sur ce texte, madame la secrétaire d’État, puisse s’étendre à d’autres textes, avancée qui n’a pas encore été possible.

L’action de groupe, le droit pour les associations de se constituer parties civiles et la communication des normes AFNOR n’ont pas été retenus, et nous le regrettons.

Enfin, pour les scientifiques et universitaires de notre pays, nous pensons que c’est une grande erreur de ne pas avoir retenu le procédé DTM d’extraction des données dans les textes scientifiques, qui est réclamé par tous les chercheurs de ce pays. Si nous maintenions cette position, nous les mettrions en difficulté par rapport à leurs collègues étrangers.

M. Bruno Sido, rapporteur pour avis de la commission des affaires économiques. Tout à fait !

M. Jean-Pierre Sueur. De même, nous pensons qu’une avancée est nécessaire sur la question du devenir des données après le décès des personnes.

Mes chers collègues, nous escomptons que la commission mixte paritaire autorisera ces nouvelles avancées, et qu’elle permettra aussi de parfaire encore le texte.

En conclusion, mes chers collègues, nous voterons bien entendu ce projet de loi, avec confiance, et très chaleureusement.

Enfin, pour tenir ma promesse, je tiens à remercier M. le rapporteur Christophe-André Frassa. (Ah ! et applaudissements sur les travées du groupe Les Républicains.)

En effet, alors que celui-ci avait menacé pendant un temps de consacrer la suppression du mot « République » de l’intitulé, il a accepté hier soir que le texte conserve son intitulé initial, parce que nous sommes tous d’accord pour qu’éclatent dans le numérique, comme partout ailleurs, les valeurs et les principes républicains ! (Applaudissements sur les travées du groupe socialiste et du RDSE.)

Ouverture du scrutin public solennel

M. le président. Mes chers collègues, il va être procédé, dans les conditions prévues par l’article 56 du règlement, au scrutin public solennel sur l’ensemble du projet de loi pour une République numérique, dans le texte de la commission, modifié.

Ce scrutin, qui sera ouvert dans quelques instants, aura lieu en salle des conférences.

Je remercie nos collègues Colette Mélot, Jean Desessard et Claude Haut, secrétaires du Sénat, qui vont superviser ce scrutin.

Je rappelle qu’une seule délégation de vote est admise par sénateur.

Je déclare le scrutin ouvert et je suspends la séance jusqu’à seize heures trente, heure à laquelle je proclamerai le résultat.

La séance est suspendue.

(La séance, suspendue à seize heures cinq, est reprise à seize heures trente.)

M. le président. La séance est reprise.

Proclamation du résultat du scrutin public solennel

M. le président. Voici, compte tenu de l’ensemble des délégations de vote accordées par les sénateurs aux groupes politiques et notifiées à la présidence, le résultat du scrutin n° 213 :

Nombre de votants 346
Nombre de suffrages exprimés 323
Pour l’adoption 322
Contre 1

Le Sénat a adopté.

La République est numérique ! (Bravo ! et applaudissements.)

La parole est à Mme la secrétaire d’État.

Mme Axelle Lemaire, secrétaire d’État auprès du ministre de l’économie, de l’industrie et du numérique, chargée du numérique. Mesdames, messieurs les sénateurs, merci à tous pour votre confiance. La République sera numérique ou ne sera pas, avais-je dit : grâce à vous, elle sera !

Au passage, qui est celui qui a voté contre ?… (Rires.)

Plus sérieusement, je tiens à vous remercier, monsieur le président, ainsi que tous ceux de vos collègues qui ont présidé des débats qui ont été longs et parfois très techniques. Le coût d’entrée dans le numérique peut être élevé !

Merci également aux présidents de commission, qui ont suivi ce texte de très près, ainsi qu’à tous les rapporteurs, Christophe-André Frassa, Philippe Dallier, Patrick Chaize, Colette Mélot et Bruno Sido.

Merci à tous les sénateurs qui ont participé au débat, quelles que soient les travées où ils siègent.

Merci aussi au service de la séance.

Les uns et les autres, vous avez peut-être découvert une attitude un peu moins protocolaire qu’à l’habitude, attitude qui ne s’en accompagne pas moins d’un immense respect pour le Parlement et pour votre institution.

J’ai trouvé ces débats très agréables, très constructifs. Au Sénat, on a un peu le sentiment que le temps s’arrête, alors que le temps du numérique accélère sans cesse. Cependant, pour prendre la mesure des enjeux économiques, sociaux et sociétaux du numérique, qui concernent le village le plus rural comme la gouvernance la plus globale, il faut parfois pouvoir prendre du recul et appuyer sur le bouton « pause ». C’est ce que nous avons fait tous ensemble à l’occasion de ce débat.

Les questions sous-jacentes structurelles très fondamentales qui ont été posées ont trouvé des réponses équilibrées. Faut-il des logiciels libres ou des logiciels propriétaires ? Faut-il une ouverture ou une fermeture ? Faut-il du local ou du global ? Faut-il choisir l’échelle du territoire, de la nation, de l’Europe ou de l’international ? Faut-il réguler ou laisser faire ? Faut-il rassembler, inclure ou diviser de nouveau ? Faut-il protéger l’acquis ou préparer l’avenir ?

La réponse collective que vous avez donnée a été oui à l’avenir, oui à la préparation de demain. Vous avez dit non au lobby de l’impuissance publique qui voudrait que, parce qu’il s’agit du numérique, il n’y ait pas de place pour la politique, que parce qu’il s’agit du numérique, il faudrait rester passif et renoncer à agir.

Mme Axelle Lemaire, secrétaire d’État. Vous avez donc donné une réponse politique à toutes ces questions, et je vous remercie du fond du cœur de votre confiance. Grâce à vous, la République avance ! (Très bien ! et applaudissements sur les travées du groupe socialiste et républicain, du groupe écologiste et du RDSE, ainsi que sur certaines travées de l'UDI-UC.)

M. le président. La séance est suspendue.

(La séance, suspendue à seize heures trente-cinq, est reprise à seize heures quarante-cinq.)

M. le président. La séance est reprise.

Secrétaire :

M. Jean Desessard.

Explications de vote sur l'ensemble (début)
Dossier législatif : projet de loi pour une République numérique
 

3

Questions d’actualité au Gouvernement

M. le président. Mesdames, messieurs les ministres, mes chers collègues, l’ordre du jour appelle les réponses à des questions d’actualité au Gouvernement.

Je vous rappelle que la séance est retransmise en direct sur Public Sénat et sur le site internet du Sénat.

Au nom du bureau du Sénat, j’appelle chacun de vous, mes chers collègues, à observer au cours de nos échanges nos valeurs essentielles, notamment le respect des uns et des autres, ainsi que celui du temps de parole, dont je suis le gardien.

Je saisis cette occasion pour excuser M. le Premier ministre, retenu à l’Assemblée nationale par l’examen du projet de loi visant à instituer de nouvelles libertés et de nouvelles protections pour les entreprises et les actifs.

partenariat transatlantique de commerce et d’investissement (i)

M. le président. La parole est à M. Didier Guillaume, pour le groupe socialiste et républicain. (Applaudissements sur les travées du groupe socialiste et républicain.)

M. Didier Guillaume. Ma question s’adresse à M. le secrétaire d’État auprès du ministre des affaires étrangères et du développement international, chargé du commerce extérieur, de la promotion du tourisme et des Français de l’étranger. Elle concerne le traité transatlantique. (Ah ! sur les travées du groupe Les Républicains.)

Depuis très longtemps, les pays de l’Union européenne débattent, discutent, essaient de négocier un traité ayant pour objectif d’améliorer les échanges entre les États-Unis et l’Europe, afin de soutenir la croissance et la création d’emplois. Or force est de constater aujourd’hui que le compte n’y est pas.

Depuis 2012, le Gouvernement travaille. Je tiens à saluer notre collègue Nicole Bricq, qui, avant vous, monsieur le secrétaire d’État, avait entamé les discussions au nom du Gouvernement. C’est maintenant vous qui défendez avec brio la position de la France.

Nous devons nous demander s’il faut interrompre ces discussions. Je n’emploie pas le mot « négociations » puisque, trop souvent malheureusement, les oukases qui nous sont présentés font qu’il n’y a justement pas de négociation, mais plutôt des décisions qui pourraient nous être imposées.

Notre groupe estime que, si nous devons poursuivre ces discussions, il faut poser des conditions.

La première condition, qui nous semble essentielle, est celle de la transparence. À l’heure de la mondialisation, au moment où l’on parle partout d’open data, il est absolument inacceptable, inadmissible, que l’on ne puisse pas avoir accès à ce traité, sinon de façon très confidentielle. Les choses ne peuvent pas continuer ainsi. Il faut donc que le gouvernement de la France pose cette première condition à la poursuite des discussions.

La deuxième condition, c’est un équilibre en termes culturels, économiques, agricoles. Il n’est pas possible que la France soit aujourd’hui à ce point dénigrée !

M. Didier Guillaume. Monsieur le secrétaire d’État, pouvez-vous rappeler clairement la position du Gouvernement ?

J’ai écouté attentivement les déclarations de M. le Président de la République et de vous-même, ce matin : faut-il, oui ou non, arrêter ces négociations ? En tout cas, en l’état actuel des choses, nous pensons que ce traité ne peut absolument pas être signé ! (Applaudissements sur les travées du groupe socialiste et républicain, du RDSE, de l’UDI-UC et du groupe Les Républicains.)

M. le président. La parole est à M. le secrétaire d'État chargé du commerce extérieur, de la promotion du tourisme et des Français de l'étranger

M. Matthias Fekl, secrétaire d’État auprès du ministre des affaires étrangères et du développement international, chargé du commerce extérieur, de la promotion du tourisme et des Français de l’étranger. Monsieur le sénateur, je sais que vous êtes très impliqué sur ce sujet, comme l’ensemble de votre groupe politique (Exclamations sur les travées du groupe Les Républicains.), et comme d’ailleurs l’ensemble des groupes de la Haute Assemblée. (Ah ! sur les travées du groupe Les Républicains.)

J’ai eu de nombreuses occasions de m’exprimer sur cette question devant vous, mesdames, messieurs les sénateurs, que ce soit en séance publique ou lors de réunions de commission, et vous avez adopté de nombreuses résolutions et signé de nombreux textes afin de faire le point sur ce sujet.

Vous avez eu parfaitement raison, monsieur Guillaume, de rappeler l’impératif catégorique de transparence des négociations commerciales. Il n’est plus possible de négocier derrière des portes closes : les citoyens sont concernés au premier chef par ces négociations, ils ont le droit de savoir et ils doivent donc avoir accès aux informations.

À la demande de la France, les parlementaires ont accès, depuis le début de cette année, aux documents de négociation, mais ce n’est pas suffisant, car les conditions de consultation de ces documents sont trop restrictives. Je suis favorable au recours à l’open data sur un tel sujet. En effet, il ne s’agit plus simplement de discussions tarifaires, mais de discussions sur les normes. Ces discussions concernent les citoyens, et ils doivent donc avoir accès à tout !

M. Marc Daunis. Très bien !

M. Matthias Fekl, secrétaire d’État. De la même manière, les lignes rouges de la France sont connues. Le Président de la République les a rappelées avec force.

Nous défendons notre agriculture. C’est l’objet de la diplomatie des terroirs que je mène avec Stéphane Le Foll pour défendre nos secteurs productifs, nos indications géographiques et nos appellations.

Nous sommes favorables à ce que nos PME puissent travailler avec les États-Unis et avoir accès au marché américain, ce qui n’est pas le cas aujourd’hui.

En outre, nous souhaitons des règles communes sur la finance et sur la question des services.

Sur aucune de ces questions, les conditions ne sont aujourd’hui réunies. Voilà plus de dix-huit mois que je construis la stratégie française en la matière, et celle-ci n’a jamais varié. Le Président de la République a affirmé ce matin, de manière forte et précise, qu’en l’état, pour la France, c’était non ! (Applaudissements sur les travées du groupe socialiste et républicain, du groupe CRC et du RDSE.)

partenariat transatlantique de commerce et d’investissement (ii)

M. le président. La parole est à Mme Sophie Joissains, pour le groupe UDI-UC. (Applaudissements sur les travées de l'UDI-UC.)

Mme Sophie Joissains. Ma question s’adresse à M. le secrétaire d’État auprès du ministre des affaires étrangères et du développement international, chargé du commerce extérieur, de la promotion du tourisme et des Français de l’étranger.

Le traité que Didier Guillaume vient d’évoquer nourrit des inquiétudes fort légitimes, à tous les niveaux. En effet, la vie économique de l’Europe et de la France, notre vie quotidienne et de nos choix de société pourraient s’en trouver totalement bouleversés.

L’objectif revendiqué de la Commission européenne est pourtant une harmonisation respectueuse et équilibrée des normes. Cela suppose de la confiance. Cela suppose de la transparence.

La transparence, vous venez d’en parler, monsieur le secrétaire d’État. De transparence, il n’y en a pas ! Les journaux bruissent d’une actualité dérobée : est-elle juste, fantasmée ? Comment savoir ?

Les parlementaires nationaux sont bafoués. Vous avez parlé de la possibilité de consultation qui leur était ouverte. Il faut savoir qu’il s’agit d’un simulacre de consultation : chapitres choisis, temps limité, pas d’accompagnant !

Cette consultation – et c’est là le point crucial – se fait sur le texte juridique et technique original en langue anglaise, sans que l’on ait droit à l’aide d’un dictionnaire et, encore moins, d’un traducteur. Combien d’entre nous parlent anglais couramment ? (Marques d’approbation.) Combien d’entre nous sont des juristes anglophones ?

Mme Sophie Joissains. Comprendre les finesses et les implications d’un traité dans sa propre langue suppose déjà d’être un spécialiste de bon niveau !

Vous avez parlé des citoyens, monsieur le secrétaire d’État, mais je trouve dommage que vous n’ayez pas parlé de leurs représentants, c’est-à-dire des parlementaires, et des conditions qui leur sont offertes. Il n’y a là ni consultation ni transparence, mais un simulacre. Or le pire, avec ce simulacre, est que l’on pourra dire que nous avons été consultés, comme vous venez de le faire, monsieur le secrétaire d’État.

J’ai demandé au président du Sénat, Gérard Larcher, de faire en sorte qu’une consultation digne de ce nom soit organisée à l’intention de l’ensemble des parlementaires qui souhaiteraient s’impliquer. Mais en a-t-il le droit ? La Commission européenne et les États-Unis lui laissent-ils seulement la possibilité ?

La population est inquiète et les autres États membres commencent à s’agiter. Je demande donc au Gouvernement quelle est sa position face à ce simulacre de consultation des parlementaires, à ce mépris affiché pour l’État français et pour les parlementaires nationaux.

M. le président. Veuillez conclure, ma chère collègue !

Mme Sophie Joissains. Comment pense-t-il intervenir, le cas échéant, pour rétablir enfin une situation acceptable ? (Applaudissements sur les travées de l’UDI-UC et sur quelques travées du groupe Les Républicains.)

M. le président. La parole est à M. le secrétaire d’État chargé du commerce extérieur, de la promotion du tourisme et des Français de l’étranger.

M. Matthias Fekl, secrétaire d’État auprès du ministre des affaires étrangères et du développement international, chargé du commerce extérieur, de la promotion du tourisme et des Français de l’étranger. Madame la sénatrice, vous interpellez le Gouvernement sur la transparence, qui est effectivement un sujet essentiel dans ces négociations.

Sur demande de la France, relayée par d’autres États membres, nous avons obtenu, à la fin de 2014, la transparence sur le mandat de négociation. C’était déjà une demande de mes deux prédécesseurs, Nicole Bricq et Fleur Pellerin, et nous avons obtenu une réponse positive alors que l’Italie assurait la présidence de l’Union.

J’ai réformé le comité de suivi stratégique que Mme Bricq avait mis en place, alors à Bercy et qui relève maintenant au Quai d’Orsay, puisqu’il s’agit de diplomatie économique, afin qu’il puisse recevoir les parlementaires qui travaillent sur ce sujet, ainsi que les représentants de la société civile, des syndicats et des ONG, et leur rendre régulièrement des comptes.

Depuis le début de cette année, les parlementaires ont accès à l’ensemble des textes, dans des conditions il est vrai trop restrictives – le Gouvernement en convient tout à fait –, mais les règles internationales nous contraignent aujourd’hui sur ce point.

Je suis favorable à ce que ces documents soient disponibles en open data, pour que tout le monde ait accès à l’ensemble des informations. Je rappelle que, au Sénat, un groupe de travail spécifique sur le traité transatlantique a été mis en place, sous la présidence de M. Jean-Claude Lenoir. Par ailleurs, l’ensemble des groupes politiques s’impliquent et votent des résolutions sur ce sujet, souvent à l’unanimité.

M. Matthias Fekl, secrétaire d’État. Se pose enfin la question de l’accès aux différents documents en langue française et dans les autres langues de l’Union européenne. La position de la France sur ce point est constante, fidèle en cela au message de la francophonie. Nous souhaitons que les documents soient accessibles en français, et j’ai eu l’occasion de réitérer cette demande auprès de la commissaire européenne. Il s’agit d’un enjeu démocratique d’accès à l’information, pour les parlementaires, pour l’ensemble des citoyens.

Sur ce sujet, la position française est constante. Force est de constater que la réponse n’est pas satisfaisante au niveau européen ! (Applaudissements sur les travées du groupe socialiste et républicain. – M. Jean-Claude Lenoir applaudit également.)

violences urbaines

M. le président. La parole est à M. André Trillard, pour le groupe Les Républicains.

M. André Trillard. Ma question s’adresse à M. le ministre de l’intérieur.

Monsieur le ministre, la violence s’insinue quotidiennement partout en France. Il ne se passe plus un jour sans que des dégâts inacceptables soient commis sur la voie publique, voire des agressions inadmissibles, qui ont valu d’ailleurs une hospitalisation en urgence à un fonctionnaire de police. (Exclamations sur les travées du groupe socialiste et républicain.)

À Nantes, les casseurs « zadistes » du centre-ville brûlent des voitures, les commerçants sont terrorisés, le Go Sport de la place de Bretagne a été entièrement dévalisé.

Ces casseurs, on les retrouve à Paris, où vous avez abandonné pendant cinq semaines la place de la République à la pagaille. Vous vous êtes fait complice de cette violence, sous couvert de bons sentiments. (Protestations sur les travées du groupe socialiste et républicain.)

M. David Assouline. Calomnies !

M. André Trillard. Tout était pour le mieux dans le meilleur des mondes, nous a répondu mardi dernier le secrétaire d’État chargé des relations avec le Parlement. Quel manque de lucidité !

La fatalité vous rattrape. Vous avez dû discrètement faire évacuer la place de la République, où, sous couvert de réinventer la démocratie, on a dépavé un espace réaménagé à grands frais et où une bouche de métro a été incendiée ! Avez-vous pensé un instant à ce que vivent la nuit les riverains ?

Vous soumettez les personnels de police et de gendarmerie à une situation intenable. Ils subissent, avec ordre de ne pas intervenir, des insultes, des crachats et de la violence. Leurs nerfs sont quotidiennement mis à l’épreuve, après des mois d’extrême tension liée à l’état d’urgence.

Les Français attendent d’être protégés et les fonctionnaires d’être dirigés. L’État n’a plus aucune autorité dans un pays où le laxisme invite à toujours plus de violence. (Protestations sur les travées du groupe socialiste et républicain.)

M. Didier Guillaume. C’est très modéré !…

M. André Trillard. Quand allez-vous cesser de prêcher les bons sentiments pour prendre la vraie mesure des choses ? Quand allez-vous rétablir l’autorité de l’État ? (Bravo ! et applaudissements sur les travées du groupe Les Républicains et sur quelques travées de l’UDI-UC. – Protestations sur les travées du groupe socialiste et républicain.)

M. David Assouline. Quelle mauvaise foi !

M. le président. La parole est à M. le ministre de l’intérieur.

M. Bernard Cazeneuve, ministre de l’intérieur. Monsieur le sénateur, lorsque, dans un pays, des tensions peuvent conduire à des violences extrêmes, la responsabilité de ceux qui portent une parole publique consiste à convoquer, avec la plus grande rigueur, la vérité.

Pour ce qui concerne les consignes données par mes soins à ceux qui sont en charge du maintien de l’ordre, c’est-à-dire les policiers et les gendarmes, elles l’ont été par télégramme. À plusieurs reprises, avant les manifestations, j’ai rendu publics ces télégrammes ; pour ceux qui sont à venir, je les adresserai aux présidents des commissions des lois des deux assemblées.

Que disent ces télégrammes ? Tout d’abord, lorsqu’il y a des casseurs, il doit y avoir des interpellations pour que le droit soit respecté avec la plus grande sévérité.

Depuis le début des manifestations, monsieur le sénateur, les forces de l’ordre ont procédé à mille interpellations. Vous parliez des manifestations qui ont eu lieu à Nantes jeudi dernier : trente-neuf personnes ont été interpellées, vingt-quatre gardées à vue, quatre condamnées à des peines de prison, dont des peines de prison ferme, quatre personnes ont été mises en examen, une personne a été écrouée et les procédures judiciaires se poursuivent.

Dire, comme vous venez de le faire à l’instant, que des consignes ont été données pour ne pas faire preuve de fermeté est une contrevérité ! (Applaudissements sur les travées du groupe socialiste et républicain et du RDSE.)

Ensuite, monsieur le sénateur, on peut évoquer la situation des forces de l’ordre, mais si des interpellations ont lieu, c’est bien parce que ces forces sont en première ligne. Quand des policiers sont blessés par des pavés, quand l’un d’entre eux, auquel j’ai rendu visite, est victime d’une fracture au crâne, parce que des violences inacceptables ont été commises, on ne fait pas des théories vaseuses en avançant des contrevérités sur l’autorité de l’État : on leur rend hommage en raison de l’action qu’ils conduisent ! (Bravo ! et vifs applaudissements sur les travées du groupe socialiste et républicain.) C’est ma responsabilité de le faire.

Enfin, je voudrais insister sur un dernier point. Nous sommes dans un État de droit. On peut considérer, dans un État de droit, que peuvent être interdites des manifestations en contravention avec le droit,…

M. le président. Veuillez conclure, monsieur le ministre.

M. Bernard Cazeneuve, ministre. … mais je vous rappelle que le Conseil d’État et le Conseil constitutionnel se sont prononcés en février dernier et ont défini le cadre de droit qui préside aux interdictions de manifestations. Je me conforme rigoureusement à ce qu’est l’état du droit, parce que c’est ainsi qu’un républicain se comporte quand il est responsable ! (Très bien ! et applaudissements sur les travées du groupe socialiste et républicain.)

M. le président. La parole est à M. André Trillard, pour la réplique. (Protestations sur les travées du groupe socialiste et républicain.)

M. David Assouline. Il ose répondre !

M. André Trillard. Je ne dirai qu’une seule phrase : vous savez mieux que moi, monsieur le ministre, qu’il n’y a pas de démocratie dans le désordre ! (Applaudissements sur les travées du groupe Les Républicains. – Protestations sur les travées du groupe socialiste et républicain.)

évasion fiscale : le procès luxleaks

M. le président. La parole est à M. Pierre-Yves Collombat, pour le groupe du RDSE.

M. Pierre-Yves Collombat. Ma question s'adresse à M. le secrétaire d'État chargé de me répondre ! (Sourires.)

Demain devrait s’achever le procès intenté par la justice luxembourgeoise contre trois de nos concitoyens ayant rendu publique l’une des techniques de captation de la richesse fiscale de l’Union européenne, inventée par le Grand-Duché, alors gouverné par l’actuel président de la Commission européenne. C’est le monde à l’envers !

François Hollande a remercié les inculpés, en ajoutant : « Ils prennent des risques. Ils doivent donc être protégés ». Fort bien !

Mais quand pourra-t-on remercier le Gouvernement d’avoir débarrassé l’Europe de ces paradis fiscaux et des pratiques prédatrices entre partenaires qui ruinent la France et ses concitoyens ? (Applaudissements sur les travées du RDSE et du groupe CRC – Mme Bariza Khiari applaudit également.)

M. le président. La parole est à M. le secrétaire d'État chargé des relations avec le Parlement.

M. Jean-Marie Le Guen, secrétaire d'État auprès du Premier ministre, chargé des relations avec le Parlement. Monsieur le sénateur, le lanceur d’alerte Antoine Deltour, que vous évoquez à juste titre, a révélé le scandale des rulings, cette pratique fiscale inéquitable.

La France défend évidemment les lanceurs d’alerte. Le texte sur leur protection, qui sera présenté au Sénat dans quelques semaines, comportera des dispositions en ce sens.

Le scandale à proprement parler concerne les décisions fiscales dérogatoires accordées par le Luxembourg à des multinationales. Nous avons avancé au plan européen. En vertu d’une directive que le Conseil a adoptée le 8 décembre dernier et qui entrera en vigueur le 1er janvier 2017, les États membres de l'Union européenne devront procéder à l'échange automatique d'informations sur les rulings.

Nous agissons à tous les niveaux pour lutter contre l’évasion fiscale.

Nous intervenons à l’échelon européen, qu’il s’agisse de la directive précitée ou du projet de directive pour un reporting public, pays par pays, auquel la France est pleinement favorable.

Nous agissons également au sein de l’OCDE, avec le fameux accord BEPS, qui vise à lutter contre l’optimisation fiscale.

Enfin, à l’échelon national, soixante-dix mesures ont été adoptées depuis 2012. Les résultats sont très significatifs. Ainsi, 21 milliards d’euros ont été récoltés au titre de redressements en 2015, contre seulement 16 milliards d'euros au cours des années précédentes.

Je pourrais aussi rappeler l’action du Gouvernement dans l’affaire des Panama Papers. Vous le savez, nous nous battons au plan international dans le cadre du G20 pour que les meilleurs standards de transparence soient adoptés et appliqués dans chaque pays.

Vous le voyez, l’action globale que nous menons commence à porter ses fruits. Elle fait reculer partout l’évasion fiscale. (Applaudissements sur les travées du groupe socialiste et républicain.)

M. le président. La parole est à M. Pierre-Yves Collombat, pour la réplique.

M. Pierre-Yves Collombat. Monsieur le secrétaire d'État, je crains que vous n’ayez pas vraiment réalisé l’absurdité de la situation dans laquelle nous nous trouvons !

Cela me rappelle certains de nos débats plus anciens au Sénat. Évoquant Jean-Claude Juncker, à l’époque président de l’Eurogroupe, Jean Arthuis, qui n’est pas connu pour être sujet aux bouffées de colère, déclarait : « Le matin, il nous rappelle nos obligations d’équilibre des finances publiques, et, l’après-midi, il nous fait les poches grâce au régime luxembourgeois sur la fiscalité et le secret bancaire ! »

Monsieur le secrétaire d'État, je vous demande simplement de déployer autant d’énergie pour faire cesser ces pratiques légales de pickpockets que vous en mettez à faire les poches des collectivités territoriales ! (Applaudissements vifs et prolongés sur les travées du RDSE, du groupe CRC, du groupe Les Républicains et de l'UDI-UC.)

edf

M. le président. La parole est à M. Jean Desessard, à qui j’adresse tous mes vœux dans ses fonctions de président du groupe écologiste !

M. Jean Desessard. Je vous remercie, monsieur le président.

L’entreprise EDF a annoncé vouloir procéder à une augmentation de capital de 4 milliards d’euros. L’État entend y participer à hauteur de 3 milliards d’euros. Ce plan de renflouement intervient alors que la dette du groupe atteint aujourd’hui 37,5 milliards d’euros.

En complément d’une telle augmentation de capital, l’entreprise compte réduire ses dépenses d’un milliard d’euros en 2019 par rapport à 2015, céder 10 milliards d’euros d’actifs jusqu’en 2020 et réduire de 2 milliards d’euros ses investissements jusqu’en 2018.

D’un point de vue purement arithmétique, on voit bien que le compte n’y est pas ! Les économies, en l’occurrence 13 milliards d’euros sur cinq ans, ne permettront pas de résorber une dette aussi colossale.

J’en viens à l’enjeu principal, celui du coût. Le nucléaire est de plus en plus cher à produire.

M. Jean Bizet. C’est faux !

M. Jean Desessard. Selon une étude de Greenpeace du mois de juin 2014, cela deviendra l’énergie la plus coûteuse dès 2025, avec 133 euros le mégawattheure. C’est bien au-dessus de toutes les énergies renouvelables, dont le prix serait compris entre 60 euros et 120 euros le mégawattheure. (Exclamations sur les travées du groupe Les Républicains.)

Pourquoi s’entêter en faveur du nucléaire, qui ne peut manifestement pas être rentable dans un marché sur lequel le prix de vente en gros de l’électricité est passé de 40 euros le mégawattheure en 2015 à 30 euros aujourd’hui ?

Pourquoi continuer à investir massivement – je pourrais évoquer les 10,5 milliards d’euros à Flamanville, les 16 à 24 milliards d’euros pour Hinkley Point ou les 51 milliards d’euros dans le grand carénage – dans une énergie qui n’est plus rentable ?

Pourquoi l’État, qui, je le rappelle, détient 85 % du capital de l’entreprise, n’impulse-t-il pas dès aujourd’hui un changement responsable dans les orientations stratégiques d’EDF, en mettant résolument le cap vers le renouvelable et en cessant de promouvoir une énergie dangereuse, dépassée et coûteuse ? (Applaudissements sur les travées du groupe écologiste.)

M. le président. La parole est à M. le ministre de l'économie, de l'industrie et du numérique. (Exclamations ironiques sur les travées du groupe Les Républicains.)

M. Éric Doligé. Ah ! Il va nous dire la vérité !

M. Emmanuel Macron, ministre de l'économie, de l'industrie et du numérique. Monsieur Desessard, avec un raisonnement comme le vôtre, nous n’ouvririons plus que des centrales à charbon ! (Exclamations sur les travées du groupe écologiste.)

M. Gérard Longuet. En arrière toute !

M. Emmanuel Macron, ministre. Aujourd’hui, l’électricité, c’est 26 euros du mégawattheure, en raison de la baisse du coût du lignite et du charbon importé. Le rééquilibrage de l’économie mondiale est l’une des conséquences du gaz de schiste.

À l’exception du charbon importé, aucune production énergétique n’est rentable aujourd'hui !

M. Jean Bizet. Exact !

M. Emmanuel Macron, ministre. Ni le nucléaire, dont le coût cash est d’environ 30 euros du mégawattheure, ni les énergies renouvelables, ni le gaz ne sont rentables à court terme. Votre raisonnement ne tient donc pas !

Nous devons avoir une politique de long terme pour la production énergétique ; c’est la clé de notre souveraineté énergétique ! Cela va aussi avec une vision plus large sur le plan environnemental.

Le nucléaire ne règle pas tout. Le Gouvernement a précisément souhaité diminuer notre dépendance à son égard, mais de manière réaliste, en respectant notre souveraineté énergétique, sans sacrifier l’emploi, et en faisant monter en parallèle les énergies renouvelables. Encore faut-il le faire au bon rythme et en bon ordre ! C’est notre politique.

Le nucléaire permet de maintenir notre souveraineté. Nos voisins allemands dépendent actuellement du gaz russe, du charbon et de beaucoup d’autres formes d’énergie. Nous avons besoin du nucléaire, en complément des énergies renouvelables, qui vont progressivement monter en puissance.

La stratégie du groupe EDF et, évidemment, de l’État actionnaire est de renforcer les investissements sur le parc existant, de réinvestir pour une nouvelle génération de centrales, plus sûres.

M. le président. Il faut conclure.

M. Emmanuel Macron, ministre. Nous voulons aussi investir dans le renouvelable, qui va monter en capacité, à côté des sources d’énergie traditionnelles.

M. le président. Concluez, monsieur le ministre !

M. Emmanuel Macron, ministre. Le nucléaire est aujourd'hui au cœur de notre souveraineté énergétique. Il ne s’agit pas simplement de lui faire des déclarations d’amour ou de le conspuer. (Marques d’impatience sur les travées du groupe Les Républicains.)

M. François Grosdidier. Il n’est pas encore Premier ministre !

M. Emmanuel Macron, ministre. Il faut agir de manière organisée, comme nous le faisons, avec une vraie stratégie de refonte de la filière. (Applaudissements sur quelques travées du groupe socialiste et républicain.)

forces de police et manifestations

M. le président. La parole est à M. Pierre Laurent, pour le groupe communiste républicain et citoyen.

M. Pierre Laurent. Ma question s'adresse à M. le ministre de l'intérieur.

Depuis deux mois, les manifestations se succèdent. La loi dite « travail » est très majoritairement rejetée par l’opinion publique. Ces mobilisations ont toute légitimité à se poursuivre.

Le Gouvernement s’obstine. Il n’a pas de majorité pour adopter ce texte aujourd’hui. Il serait, paraît-il, prêt à utiliser une nouvelle fois l’arme antidémocratique de l’article 49, alinéa 3, de la Constitution, alors que le retrait du texte serait la seule issue raisonnable.

Dans ce contexte, les consignes données aux forces de l’ordre soulèvent de lourdes interrogations.

Depuis le 9 mars, un scénario identique se répète. La présence inhabituelle des forces de police, en tenue ou en civil, dans les cortèges de manifestants provoque des tensions croissantes et des violences. Des arrestations concernent non des casseurs, mais de jeunes manifestants, des syndicalistes ! (Protestations sur les travées du groupe socialiste et républicain.)

M. Jean-Marie Le Guen, secrétaire d'État auprès du Premier ministre, chargé des relations avec le Parlement. Jusqu’où va-t-il aller ?

M. Pierre Laurent. Et les témoignages s’accumulent !

Nous rejetons la violence de quelques casseurs. Elle dessert les mouvements. D’ailleurs, elle est utilisée – la droite vient encore de le faire – pour tenter de discréditer les mobilisations.

Nous connaissons aussi la fatigue des policiers et la dangerosité de l’exécution d’ordres mettant en cause leur sécurité et celle des manifestants.

Mais les comportements inadmissibles formellement constatés se multiplient. L’usage de la force est disproportionné : utilisation massive de gaz lacrymogènes et, plus grave, de nouveaux lanceurs de balles de défense, qui ont fait perdre un œil à un jeune étudiant en géographie de vingt et un ans ! (Protestations sur les travées du groupe Les Républicains.)

Mme Éliane Assassi. Un peu de respect, quand même !

M. Pierre Laurent. Monsieur le ministre, allez-vous enfin renoncer à cette stratégie de tension et d’intimidation pour faire respecter, dans la sécurité des manifestants comme des forces de l’ordre, le droit constitutionnel de manifester ?

Allez-vous interdire l’utilisation des lanceurs de balles de défense dans les manifestations, comme le recommande depuis le mois juillet dernier le Défenseur des droits ?

M. le président. Il faut conclure !

M. Pierre Laurent. Je le rappelle, l’usage de ces armes a provoqué trente-neuf blessés graves et un mort entre 2014 et 2015 ! (Applaudissements sur les travées du groupe CRC.)

M. le président. La parole est à M. le ministre de l'intérieur.

M. Bernard Cazeneuve, ministre de l'intérieur. Monsieur le sénateur, au cours de cette séance, j’aurai donc dû répondre à une question de la majorité sénatoriale accusant le Gouvernement de laxisme et à la vôtre, dans laquelle vous affirmez que nous donnons des consignes de violence aux forces de l’ordre !

Mme Éliane Assassi. Contrairement à M. Trillard, nous sommes dans les manifestations !

M. Bernard Cazeneuve, ministre. En résumé, lorsqu’il s’agit de manipuler et de travestir la réalité de l’action des forces de l’ordre, le parti de l’outrance sait se réunir ! (Applaudissements sur les travées du groupe socialiste et républicain et du RDSE. – Vives protestations sur les travées du groupe CRC et du groupe Les Républicains.)

Monsieur Laurent, dans votre question, vous n’avez eu aucun mot pour les dix-huit mille policiers blessés et leurs huit collègues décédés, victimes de violences, l’an dernier ! (Applaudissements sur les travées du groupe socialiste et républicain et du RDSE, ainsi que sur les travées du groupe Les Républicains et de l'UDI-UC.)

Vous n’avez eu aucun mot pour les policiers et les gendarmes qui assurent depuis des mois, face à un niveau de menace terroriste extrêmement élevé, la protection des lieux de culte, la protection des Français, quelle que soit leur origine, pour maintenir la paix sociale et préserver les libertés publiques !

C’est proprement scandaleux ! (Applaudissements sur les mêmes travées. – Protestations sur les travées du groupe CRC.)

Je veux rendre hommage à tous nos policiers et gendarmes, qui exposent leur vie pour assurer la protection des autres Français. Nous leur devons reconnaissance et la gratitude. Au cas où cela vous aurait échappé, monsieur Laurent, les policiers sont aussi des travailleurs !

Vous n’avez pas eu un mot pour dénoncer ceux qui manifestent avec masques et cocktails Molotov !

M. Bernard Cazeneuve, ministre. Nous protégeons les cortèges de ces casseurs pour que ceux qui sont d’authentiques manifestants puissent manifester ! (Applaudissements sur les travées du groupe socialiste et républicain et du RDSE, ainsi que sur les travées du groupe Les Républicains et de l'UDI-UC.)

Vous n’avez pas eu un mot non plus pour dénoncer les affiches indignes mettant en cause les forces de l’ordre qui accomplissent leur mission ! (Mêmes mouvements.)

M. le président. Il faut conclure !

M. Bernard Cazeneuve, ministre. Dans la République, quand on veut l’apaisement, on ne joue pas constamment la tension ! On ne fait pas croire que le ministre de l’intérieur aurait donné des consignes qu’il n’a pas données ! On recherche la vérité ! C’est cela, la dignité ! Et la dignité, elle n’était pas dans votre question ! (Applaudissements sur les travées du groupe socialiste et républicain et du RDSE, ainsi que sur les travées du groupe Les Républicains et de l’UDI-UC. – Vives protestations sur les travées du groupe CRC.)

M. Pierre Laurent. Monsieur le président, les propos de M. le ministre méritent une réponse.

M. le président. C’est impossible, mon cher collègue ; votre temps de parole est épuisé.

situation à mayotte

M. le président. La parole est à M. Thani Mohamed Soilihi, pour le groupe socialiste et républicain. (Applaudissements sur les travées du groupe socialiste et républicain.)

M. Thani Mohamed Soilihi. Ma question s'adresse à M. le ministre de l'intérieur.

Pendant plus de deux semaines, Mayotte a été paralysée par une grève générale, à laquelle se sont ajoutées des violences urbaines intolérables.

Pourtant, malgré leur gravité, ces événements ont peiné à trouver une audience hors des médias locaux. J’aimerais qu’ils puissent être évoqués ici, au Sénat !

Le mouvement social déclenché par les syndicats, dont les revendications concernant l’«égalité réelle » en matière de prestations sociales et de législation du travail, a fait l’objet de discussions avec le Gouvernement à Paris. Un accord de principe a été trouvé.

En marge de ce mouvement, des actes de violence orchestrés par des casseurs ont coûté la vie à un père de famille.

Entre 2010 et 2014, le département a connu une augmentation de plus de 76 % des atteintes aux personnes et de plus de 68 % des atteintes aux biens. Le tiers de ces actes est imputable à des mineurs.

Sur place, la justice, nonobstant son travail, déplore le manque de moyens, notamment dans la diversité des réponses judiciaires.

Lasses de la situation, 5 000 personnes avaient défilé dans les rues de Mamoudzou pour dénoncer la montée de la violence, de l’insécurité et crier leur exaspération.

Une telle mobilisation citoyenne de solidarité et d’espoir dans l’avenir du département ne pouvait pas rester sans réponse. La population a entendu montrer sa foi en la justice républicaine, et non à des formes de justices privées, qui commencent – hélas ! – à faire leur apparition.

Le Premier ministre s’est engagé mardi dernier à prendre une série de mesures fortes en faveur de l’île. Il a également annoncé un plan contre l’insécurité et l’immigration clandestine, dont le contenu, qui sera connu d’ici un mois, s’appuiera probablement sur les préconisations de la mission dépêchée sur place au mois de mars dernier.

L’insécurité et l’immigration sont devenues les deux principales préoccupations des Mahorais. Elles risquent, si des réponses fortes ne sont pas apportées, de causer des troubles graves dans la société.

Monsieur le ministre, pourriez-vous préciser, même dans les grandes lignes, l’ensemble de ces mesures, ainsi que leur calendrier ? (Applaudissements sur les travées du groupe socialiste et républicain.)

M. le président. La parole est à M. le ministre de l’intérieur.

M. Bernard Cazeneuve, ministre de l'intérieur. Monsieur le sénateur, vous m’interpellez sur la situation à Mayotte. Je suis très conscient de la dégradation de l’aspect sécuritaire. C’est pourquoi, au cours des derniers mois, en liaison étroite avec les parlementaires de l’île, j’ai pris la décision de rehausser significativement, de soixante-douze unités, les effectifs des forces de l’ordre.

Toutefois, ce n’est pas seulement un problème d’effectifs. Il y a aussi des difficultés d’organisation des forces et de relations entre la préfecture, les forces de l’ordre, l’autorité judiciaire et les collectivités locales.

Il faut regarder si nous ne pouvons pas rehausser encore le niveau des effectifs, dans le cadre d’une organisation nouvelle. C'est la raison pour laquelle j’ai envoyé une mission à Mayotte. Elle m’a rendu ses conclusions voilà trois semaines. Comme l’a indiqué M. le Premier ministre, j’annoncerai un dispositif global à la fin du mois. Il concernera l’organisation, les effectifs et l’articulation du rôle entre les collectivités locales, la justice, la préfecture et les forces de l’ordre. Nous voulons améliorer significativement la situation. Aujourd’hui, les résultats ne sont pas à la hauteur de ce que je souhaite.

Comme l’a souligné le Premier ministre, je me rendrai à Mayotte dans les prochains mois, afin de constater l’adéquation entre les objectifs et les résultats obtenus. (Applaudissements sur certaines travées du groupe socialiste et républicain.)

situation des territoires de montagne

M. le président. La parole est à M. François Calvet, pour le groupe Les Républicains. (Applaudissements sur plusieurs travées du groupe Les Républicains.)

M. François Calvet. Ma question s'adresse à M. le ministre de l'aménagement du territoire, de la ruralité et des collectivités territoriales.

Les communes de montagne sont en péril ! La troisième tranche de baisse des dotations aux collectivités locales, de plus de 3,5 milliards d’euros, les fragilise encore un peu plus.

Il n’y a plus de dotations spécifiques pour la montagne.

Mme Jacqueline Gourault. Il n’y en a pas non plus pour la plaine !

M. François Calvet. Il y a une péréquation et des dotations dites « verticales ». Les communes de montagne ne s’y retrouvent pas.

Dans son obsession égalitariste, le Gouvernement croit juste de traiter l’ensemble du territoire de la même manière, sans tenir compte des disparités géographiques, de l’inégalité naturelle qu’elles provoquent et que la philosophie même d’aménagement du territoire a pour objet de compenser.

Nous sommes encore sous l’empire de la loi du 9 janvier 1985 relative au développement et à la protection de la montagne, dite « loi montagne ». Ce texte, voté voilà trente ans, est axé sur la protection de la nature au détriment du développement économique. Du coup, le dynamisme économique de ces territoires est en net recul.

Par ailleurs, l’absence d’assouplissement des normes aggrave la désertification de ces zones, notamment en termes de service public et d’accessibilité. La montagne est aussi devenue synonyme de désert médical.

Enfin, jamais un gouvernement n’a autant modifié l’organisation territoriale que le vôtre depuis le début de ce quinquennat, avec l’élargissement des frontières des cantons et la création de nouvelles régions, systématiquement au détriment de la ruralité !

Quand je regarde mes belles Pyrénées, je me demande si les territoires montagnards et ruraux ne seront pas les grands oubliés de ce quinquennat.

M. le président. La parole est à M. le ministre de l'aménagement du territoire, de la ruralité et des collectivités territoriales.

M. Jean-Michel Baylet, ministre de l'aménagement du territoire, de la ruralité et des collectivités territoriales. Monsieur le sénateur, je vous rassure : la ruralité et la montagne ne seront pas oubliées ! (Exclamations sur les travées du groupe Les Républicains.)

Je répondais jeudi à l’un de vos collègues sur la ruralité, en déclinant les mesures que nous avons adoptées. Ainsi que je l’annonçais, un nouveau comité interministériel aura lieu dans trois semaines.

Il va de soi que les spécificités de la montagne sont reconnues. Nous souhaitons un aménagement harmonieux du territoire et de toutes les zones qui composent le territoire français.

M. André Trillard. Des preuves !

M. Jean-Michel Baylet, ministre. À cette fin, nous avons débloqué un fonds.

Alors que l’on nous accusait tout à l’heure de « faire les poches » aux collectivités locales, nous leur consacrons en réalité un milliard d’euros, dont 500 millions d'euros pour l’investissement, 300 millions d'euros pour les centres-bourgs et 200 millions d'euros supplémentaires au titre de la dotation de développement rural.

La montagne a naturellement accès à ce fonds, dont je souligne au passage qu’il fonctionne très bien et qu’il est déconcentré auprès des préfets.

Le Conseil national de la montagne, qui s’est tenu à Chamonix le 25 septembre en présence de M. le Premier ministre et d’un certain nombre d’autres membres du Gouvernement, a tracé la feuille de route.

Nous avons mis en place les maisons de santé. Elles connaissent un succès remarquable, avec 1 000 ouvertures d’ici à la fin de l’année ! (Protestations sur les travées du groupe Les Républicains.)

Nous aussi avons institué les maisons de services au public, qui permettent, pour la première fois, de ramener le service public dans la ruralité et dans la montagne, au-delà du discours.

Enfin, un projet de loi consacré à la montagne sera déposé au Parlement à la session d’automne. Nous aurons l’occasion de discuter ensemble sur le sujet. La loi que vous appelez de vos vœux sera une réalité ! (Applaudissements sur les travées du groupe socialiste et républicain et du RDSE.)

gel du vignoble

M. le président. La parole est à Mme Marie Mercier, pour le groupe Les Républicains. (Applaudissements sur les travées du groupe Les Républicains.)

Mme Marie Mercier. Ma question s'adresse à M. le ministre de l'agriculture, de l'agroalimentaire et de la forêt.

Mercredi 27, jeudi 28 et vendredi 29 avril, le gel a frappé le vignoble de Bourgogne et les vignes de nombreuses autres régions de France. Ces épisodes ont été particulièrement importants. Leurs conséquences sont dramatiques, voire irréversibles.

Les pertes sèches de récolte sont estimées entre 50 % et 60 %. C’est le cas à Mercurey, Reuilly ou Bouzeron en Saône-et-Loire, où 300 hectares de vigne sont concernés. De lourds dégâts sont aussi à déplorer en Côte-d’Or : Puligny-Montrachet, Chassagne-Montrachet, Meursault Corton, Beaune. (Exclamations sur les travées du groupe Les Républicains.) Le département de l’Yonne est aussi durement touché.

Certains domaines ont perdu jusqu’à 100 % de leur récolte. Les pertes sont très variables d’une parcelle à l’autre. Ces gelées printanières sont extrêmement rares et graves, surtout lorsqu’elles ont lieu pendant trois jours de suite. Les assurances récoltes restent chères ; beaucoup de vignerons ne sont pas assurés.

Monsieur le ministre, je sollicite votre intervention pour un classement en catastrophe naturelle. Il faut suspendre ou reporter le paiement des charges sociales à la Mutualité sociale agricole, la MSA, différer les subventions AgriMer pour permettre aux exploitations de se remettre sur pied financièrement avant d’engager d’autres investissements et ajourner les remboursements d’emprunts des viticulteurs concernés auprès des organismes bancaires.

Le Gouvernement prend-il toute la mesure de la catastrophe naturelle qui s’est abattue sur notre vignoble ? Compte-t-il intervenir pour soutenir nos vignerons ? (Applaudissements sur les travées du groupe Les Républicains.)

M. le président. La parole est à M. le ministre de l'agriculture, de l'agroalimentaire et de la forêt.

M. Stéphane Le Foll, ministre de l'agriculture, de l'agroalimentaire et de la forêt, porte-parole du Gouvernement. Madame la sénatrice, à en juger par les réactions dans l’hémicycle lorsque vous avez évoqué certains vignobles, il doit y avoir ici beaucoup d’amateurs et d’amoureux des vins de Bourgogne. Et le ministre que je suis en fait partie ! (Sourires.)

M. Stéphane Le Foll, ministre. Le gel tardif – cela arrive – que vous avez évoqué aura des conséquences sur la récolte de 2016. Le Gouvernement est évidemment mobilisé.

Il faudra évaluer les conséquences économiques lors de la récolte, ou au moment où elle aurait dû avoir lieu. Vous avez évoqué des possibilités d’allégement ou de report des charges. Les questions d’achats et de stocks liées à ces vignobles devront également être abordées.

Vous le savez, nous avons eu à plusieurs reprises des débats au sujet d’accidents climatiques très importants. Là, il s’agit de gel. Nous avons connu des sécheresses, mais aussi des grêles ayant causé de graves dégâts.

Nous avons eu un débat avec Gérard César sur l’assurance qu’il est nécessaire de mettre en œuvre pour parvenir à faire face à ces aléas climatiques. Sur ce sujet, nous avons beaucoup progressé. Il faut encore avancer. Des propositions supplémentaires sont attendues.

Sur cette question, comme sur d’autres, le Gouvernement est aux côtés de viticulteurs. Il mettra en œuvre toutes les dispositions nécessaires pour leur permettre de faire face à une situation effectivement difficile. (Applaudissements sur les travées du groupe socialiste et républicain.)

M. le président. La parole est à Mme Marie Mercier, pour la réplique.

Mme Marie Mercier. Je vous remercie, monsieur le ministre. Nos vignerons et nos domaines viticoles ont plus que jamais besoin de votre soutien !

La filière ne veut pas être plainte ; elle veut être aidée ! Le Gouvernement porterait une lourde responsabilité en ne l’accompagnant pas ! (Applaudissements sur les travées du groupe Les Républicains.)

conflit du haut-karabagh

M. le président. La parole est à M. Luc Carvounas, pour le groupe socialiste et républicain

M. Luc Carvounas. Ma question, qui s'adresse à M. le secrétaire d'État chargé des affaires européennes, concerne l’inquiétant regain de tensions entre l’Arménie et l’Azerbaïdjan.

Dans la nuit du 1er au 2 avril, l’armée azérie a violé le cessez-le-feu instauré en 1994 entre l’Azerbaïdjan et l’Arménie au Karabagh. Lors de ces combats, on a dénombré une quarantaine de morts, dont des victimes civiles. Il s’agit des affrontements les plus meurtriers depuis 1994. Certains observateurs évoquent même un retour à la situation de 1988 en termes de tensions.

Les autorités du Haut-Karabagh ont annoncé mardi 5 avril avoir conclu un accord de cessez-le-feu avec les forces azerbaïdjanaises pour mettre fin à quatre jours de violents combats dans cette zone stratégique du Caucase.

Comme le Président de la République, François Hollande, s’y est engagé, la France joue depuis 2012 un rôle majeur dans la résolution du conflit, en coprésidant le groupe de Minsk.

Monsieur le secrétaire d’État, vous vous êtes rendu en Arménie et en Azerbaïdjan les 25 et 26 avril. Avec vos interlocuteurs dans les deux capitales, vous avez évoqué le conflit du Haut-Karabagh. Vous avez rappelé l’attachement de la France au respect du cessez-le-feu, ainsi qu’à la reprise des négociations, sous la médiation des coprésidents du groupe de Minsk.

Nous constatons à regret l’absence de volonté du pouvoir azéri d’atteindre une paix juste et définitive. Et je ne parle même pas des déclarations du président turc, qui ne font que jeter un peu plus d’huile sur le feu !

Monsieur le secrétaire d'État, jamais le risque de déclencher des combats incontrôlables n’a paru aussi grand. Toute escalade dans cette zone de conflits pourrait avoir des conséquences internationales dramatiques.

Pouvez-vous nous indiquer quelles initiatives notre diplomatie compte prendre pour apaiser la situation ? (Applaudissements sur les travées du groupe socialiste et républicain.)

M. le président. La parole est à M. le secrétaire d’État chargé des affaires européennes.

M. Harlem Désir, secrétaire d’État auprès du ministre des affaires étrangères et du développement international, chargé des affaires européennes. Monsieur le sénateur, vous avez raison de souligner l’urgence et la gravité de la situation au Haut-Karabakh suite aux événements du début du mois d’avril.

Ce nouveau regain d’affrontements militaires le montre : penser que le simple maintien du statu quo peut apporter une solution serait une grave erreur. Vous l’avez souligné, ce conflit continue à faire des dizaines de victimes civiles et militaires chaque année.

Nous le savons, l’urgence aujourd’hui, c’est d’obtenir le cessez-le-feu, l’arrêt de toute confrontation militaire et le retour des parties à la table des négociations pour trouver une solution négociée et politique au conflit.

Cela ne sera pas facile. La confiance est rompue entre les deux parties. Leur propension à revenir à la table des négociations est aujourd’hui très faible. Toutefois, la détermination de la France, qui, comme vous l’avez rappelé, copréside le groupe de Minsk aux côtés de la Russie et des États-Unis, ses partenaires au sein de l’OSCE, est totale. C’est le sens du message que j’ai porté la semaine dernière lors de mon déplacement en Arménie et en Azerbaïdjan.

En rencontrant les présidents de ces deux pays, MM. Sarkissian et Aliyev, je leur ai exprimé ce qui a toujours été la position de la France. Je les ai appelés à un compromis de paix entre l’Arménie et l’Azerbaïdjan sur la question du Haut-Karabakh. J’ai défendu le même message à Erevan et à Bakou.

Les paramètres du compromis sont connus. Il s’agit de ce que l’on appelle les principes de Madrid : le non-recours à la violence, le respect de l’intégrité territoriale de l’Azerbaïdjan et le droit à l’autodétermination du Haut-Karabakh. Ce sont les lignes sur lesquelles doit reprendre la négociation.

Bien entendu, nous devons également apporter des garanties de sécurité pour l’Arménie et répondre aux préoccupations de l’Azerbaïdjan. La France est totalement mobilisée à tous les échelons de l’État. Le Président de la République avait déjà reçu les deux présidents concernés au mois d’octobre 2014. Nous sommes prêts à prendre toutes les initiatives qui permettront de revenir à une solution de négociations pour la paix. (Applaudissements sur les travées du groupe socialiste et républicain.)

M. le président. Nous en avons terminé avec les questions d’actualité au Gouvernement.

Je vous rappelle que les prochaines questions d’actualité au Gouvernement auront lieu jeudi 12 mai 2016 et seront retransmises sur France 3, Public Sénat et le site internet du Sénat.

Je vais suspendre la séance. Elle sera reprise à dix-sept heures quarante-cinq, pour le débat sur la situation financière des communes et des intercommunalités.

La séance est suspendue.

(La séance, suspendue à dix-sept heures trente, est reprise à dix-sept heures quarante-cinq, sous la présidence de M. Thierry Foucaud.)

PRÉSIDENCE DE M. Thierry Foucaud

vice-président

M. le président. La séance est reprise.

4

Mises au point au sujet de votes

M. le président. La parole est à M. Maurice Vincent.

M. Maurice Vincent. Lors du scrutin n° 213 sur l’ensemble du projet de loi pour une République numérique, M. Gérard Collomb a été comptabilisé comme ayant voté contre alors qu’il souhaitait voter pour.

M. le président. La parole est à M. Vincent Delahaye.

M. Vincent Delahaye. Lors du scrutin n° 212 portant sur l’amendement n° 603 rectifié, M. Yves Pozzo di Borgo a été comptabilisé comme ayant voté contre alors qu’il souhaitait voter pour.

M. le président. Mes chers collègues, acte est donné de ces deux mises au point. Elles seront publiées au Journal officiel et figureront dans l’analyse politique du scrutin.

5

Organisme extraparlementaire

M. le président. M. le Premier ministre a demandé au Sénat de bien vouloir procéder à la désignation d’un sénateur appelé à siéger au sein du Comité national de l’initiative française pour les récifs coralliens.

La commission des lois a été invitée à présenter une candidature.

La nomination au sein de cet organisme extraparlementaire aura lieu ultérieurement, dans les conditions prévues par l’article 9 du règlement.

6

Dépôt d’un document

M. le président. M. le président du Sénat a reçu de M. le Premier ministre la décision n° 2016-ENR de redéploiement de fonds de l’action « Démonstrateurs de la transition écologique et énergétique » vers l’action « Rénovation thermique des logements privés » mise en œuvre par l’Agence nationale de l’habitat dans le cadre du programme d’investissements d’avenir.

Acte est donné du dépôt de ce document.

Il a été transmis à la commission des finances, à la commission des affaires économiques, et à la commission de l’aménagement du territoire et du développement durable.

7

Situation financière des communes et des intercommunalités

Débat organisé à la demande du groupe Les Républicains

M. le président. L’ordre du jour appelle le débat sur la situation financière des communes et des intercommunalités, organisé à la demande du groupe Les Républicains.

La parole est à M. François Baroin, orateur du groupe auteur de la demande.

M. François Baroin, au nom du groupe Les Républicains. Monsieur le président, madame la secrétaire d'État, mes chers collègues, je remercie tout d’abord le groupe Les Républicains et son président, Bruno Retailleau, d’avoir sollicité l’organisation de ce débat sur la situation financière des communes et des intercommunalités.

Lors du 99e congrès des maires de France et des présidents d’intercommunalité, qui aura lieu dans quelques semaines, nous exprimerons formellement et définitivement l’attente de tous les maires : une remise en cause de la tranche 2017 de la réduction dramatique des dotations de l’État aux collectivités locales.

L’État a engagé cette réduction sans concertation, dans une loi de programmation des finances publiques. La copie était mal rédigée. Il s’agissait pour Bercy de tendre la main à la Commission européenne pour demander le report à 2017 de la réduction du déficit public à 3 %.

Je veux profiter de l’occasion pour tordre le cou à certains canards qui volent malgré eux !

Des propos sont répétés servilement par des instances de réflexion qui ne connaissent ni la réalité du terrain, ni la place des services publics dans la tenue de notre territoire et de notre cohésion sociale, ni le rôle d’agents économiques que les collectivités locales entretiennent au titre de la restitution de la commande publique pour préserver l’investissement public et l’emploi de proximité, ni la capacité de levier que notre loi fondamentale leur confère au titre de la libre administration des collectivités territoriales en leur permettant de lever l’impôt.

En 2014, on a commis l’erreur de sacrifier les collectivités locales sur l’autel de l’absence de réformes structurelles au cours du quinquennat.

Si l’image d’un gouvernement faisant les poches aux collectivités locales a rencontré un tel succès lors des questions d’actualité dans une assemblée qui représente les territoires, c’est bien qu’elle recouvre une part de vérité. Le fait que l’État n’assume pas ses responsabilités crée un sentiment d’injustice.

Par les dotations, l’État verse aux collectivités locales des crédits qu’il leur doit en raison des compétences qu’il leur a transférées, des responsabilités qu’il leur a accordées et du choix qu’il a fait de leur attribuer des impôts de dimension nationale pour permettre un effort de contribution et de solidarité.

Les décisions qui ont été prises sont trop lourdes. Elles portent les germes de la très grande difficulté que connaît notre économie aujourd’hui et du ralentissement dramatique de l’investissement public sur le terrain.

Nous n’avons eu de cesse de le dénoncer depuis deux ans. Je parle évidemment des maires de France et des présidents d’intercommunalité. Ce n’est pas un problème de droite et de gauche ou de majorité et d’opposition ! Chacun a apporté sa contribution lors de la journée de mobilisation du 19 septembre en fonction de sa propre sensibilité. Certes, le mode d’expression varie selon le jugement porté sur l’action du Gouvernement. Mais l’immense majorité, voire la quasi-totalité des maires ont accompagné ce mouvement inédit et historique pour demander la remise en cause de la réduction des dotations de l’État aux collectivités locales.

Le mouvement a été si profond et puissant, car il s’appuie sur la claire conscience qu’une telle décision aboutit à l’effondrement de l’investissement public de proximité. Nous constatons à présent les dégâts que cela entraîne pour le bâtiment et les travaux publics. On annonce la suppression de dizaines de milliers d’emplois d’ici à 2017 sur l’ensemble de notre territoire.

Madame la secrétaire d'État, vous n’ignorez pas cette contestation. Nous allons engager un bras de fer avec l’État. Vous n’êtes membre du Gouvernement que depuis peu. En tant que parlementaire, vous aviez bataillé sur le texte qui est devenu la loi du 7 août 2015 portant nouvelle organisation territoriale de la République. Vos nouvelles fonctions ne doivent pas vous faire oublier vos anciennes positions. Votre qualité d’ancienne élue locale m’amène naturellement à flatter votre fibre de représentante d’un territoire. Vous devriez pouvoir comprendre nos préoccupations.

Le premier canard qui vole concerne l’ampleur de l’effort demandé aux collectivités locales. Nous maintenons que celui-ci est de l’ordre de 28 milliards d’euros. Le Gouvernement conteste ce chiffre depuis deux ans et avance celui de 11 milliards d’euros.

En tant qu’ancien ministre du budget, je vais vous démontrer la justesse de notre estimation.

Le montant global de la dotation globale de fonctionnement était de 41,5 milliards d’euros en 2013. Si on l’avait simplement gelé, l’inflation étant restée modeste ces deux dernières années, et l’évolution du coût de la vie pouvant être considérée comme marginale, le montant de la dotation serait resté relativement inchangé entre 2013 et 2017 ; je laisse à vos conseillers le soin de faire le calcul sur ce point. Cinq années de dotations au montant de 2013, cela représente 207 milliards d’euros. Or, avec les baisses cumulées décidées par le Gouvernement, les collectivités territoriales ne recevront sur cette même période que 179 milliards d’euros.

Que tous les commentateurs qui suivent notre débat reprennent ce chiffre implacable ! Ce sont bien 28 milliards d’euros en cumulé et en trois ans, soit l’équivalent de plus de la moitié d’une année globale d’investissements d’un grand pays comme le nôtre. Que nous soyons la cinquième, la sixième ou la septième puissance économique mondiale, notre modèle économique repose sur un volume d’investissements ! Or il y a très peu d’investissement privé, et quasiment plus d’investissement d’État. Il reste de l’investissement local. Vous avez effacé en trois ans la moitié d’une année globale d’investissement national. C’est une grave erreur économique ! Arrêtons de travestir la réalité et prenons la mesure de l’effort qui est demandé aux collectivités !

Le deuxième canard qui vole consiste à considérer que les élus construisent des ronds-points, portent leur écharpe en bandoulière, assistent à des cocktails et, surtout, sont les premiers responsables de la situation dramatique de notre économie.

Ce discours populiste est insupportable. Il affaiblit la démocratie représentative. Il est insultant pour la quasi-totalité de celles et ceux qui consacrent de manière bénévole l’essentiel de leur énergie au service d’un mandat qui leur a été légitimement confié par le suffrage universel. Nous le contestons d’autant plus que la réalité de notre action sur l’accompagnement de l’esprit de responsabilité n’est plus à démontrer, depuis de très nombreuses années.

Aucun élu en France, dans cette Haute Assemblée comme à l’Association des maires de France, quelle que soit la taille de la commune, ne conteste la nécessité de faire un effort de réduction des dépenses. Que l’on cesse de nous présenter comme les responsables de la situation économique, du déficit, de la dette, de l’inflation depuis l’augmentation des prélèvements obligatoires ! Arrêtons de prétendre que si la France est au top des dépenses publiques et dans le tiercé de tête des prélèvements obligatoires, c’est de la faute des élus !

Je le dis fermement : nous ne créons pas de déficit, car nous n’en avons pas le droit ! Contrairement à l’État, nous sommes soumis à une règle d’or. Nous avons peut-être une responsabilité dans l’augmentation de la dette au cours de ces dernières années. Mais il faut lire les chiffres. Les 2 000 milliards d’euros de dette publique sont à 80 % de la responsabilité de l’État, à 10 % de celle de la sécurité sociale et moins de 10 % est de celle des collectivités locales, dont 4,5 % pour les communes et les intercommunalités.

On peut plaider pour la réduction des sources de dépenses. Mais mettons un terme au discours sur la responsabilité des communes dans les déficits publics ! Contrairement à l’État, nous ne pouvons pas emprunter de l’argent sur les marchés auprès d’établissements prêteurs pour financer des déficits de fonctionnement. En revanche, nous avons une triple action.

D’abord, nous faisons éventuellement appel à la contribution fiscale de nos territoires pour financer des services publics, développer nos territoires et accompagner de nouvelles demandes.

Ensuite, nous redistribuons l’argent du contribuable sous forme de subventionnement pour irriguer de façon vertueuse le tissu associatif, qui est l’une des plus belles et des plus grandes richesses de notre pays.

Enfin, nous restituons cet argent sous forme de commande publique et à travers de l’investissement, soutenant ainsi l’activité économique.

C’est bien là le cœur du débat. Notre rôle d’agent économique n’est plus possible. Plus personne ne conteste sérieusement la réalité de l’effondrement de l’investissement en France. Cela n’a rien à voir avec le cycle électoral de 2014 ni avec l’évolution de l’intensité de la mobilisation ou de l’absence de projet de la part des élus. Cela découle des choix gouvernementaux de 2014, qui ont été vécus comme une guillotine. Au lendemain des élections municipales, les élus ont découvert que la feuille de route à laquelle ils seraient soumis jusqu’à la moitié de leur mandat remettait en cause les engagements qu’ils avaient pris devant leurs électeurs !

Je ne connais pas un maire de France, de gauche comme de droite, qui l'ait emporté en proposant d’augmenter la pression fiscale. Certes, il existe des poissons volants. Mais ce n’est pas la majorité de l’espèce ! S’il existe un maire élu en 2014 sur la promesse d’une hausse significative des impôts, qu’il se fasse connaître : nous lui réserverons une place de choix à la tribune de l’assemblée générale des maires de France !

Aujourd’hui, nous ne sommes plus en mesure de redistribuer l’argent. L’investissement public a baissé de 12 % en 2014 et de plus de 10 % en 2015. En 2017, l’investissement public des communes et des intercommunalités aura, au total, subi une baisse de 30 % ! Or, dans un système économique comme le nôtre, une baisse de seulement 10 % de l’investissement, c’est 0,2 à 0,3 point de croissance en moins. Le choix du Gouvernement sur ces trois années fera donc perdre l’équivalent de quasiment un point de croissance !

N’allez pas chercher plus loin les raisons pour lesquelles la France se situe en dessous de la moyenne de l’Union européenne en termes de croissance, alors que, compte tenu de l’alignement des planètes, comme le dit Bercy, qu’il s’agisse de l’évolution de la monnaie, de la politique accommodante de la Banque centrale européenne, du prix du pétrole ou des taux d’intérêt avantageux, l’horizon est plutôt azuré.

Je m’adresse à vous en tant que représentante du Gouvernement dans cet hémicycle, madame la secrétaire d’État : tous les prêts à faible taux de la Caisse des dépôts et consignations ne serviront à rien si les capacités d’autofinancement des communes et des intercommunalités sont proches de zéro. (Applaudissements sur les travées du groupe Les Républicains et de l'UDI-UC.) Seul l’autofinancement permettra de créer un effet de levier et d’accompagner toutes les politiques de relance.

Or nous assistons à l’effondrement de l’autofinancement. La situation sera encore tenable en 2016 – c'est la raison pour laquelle une forme de voile pudique est jetée aujourd'hui sur nos revendications –, mais elle ne le sera plus en 2017. Il restera alors ensuite trois ans de mandat pour relancer et soutenir l’activité économique.

À quatre semaines du congrès des maires de France, nous vous saisissons par conséquent officiellement, madame la secrétaire d’État. Nous nous sommes entretenus avec vous de cette question, nous en avons discuté, nous avons échangé. Je sais vos engagements, mais aussi les limites de votre mission dans le cadre budgétaire très contraint que nous connaissons. Ce n’est donc pas une admonestation personnelle que nous vous adressons.

À l’instar de la mobilisation unanime la semaine dernière du bloc communal, gauche et droite confondues, toutes deux portant le même message, nous vous demandons aujourd'hui de supprimer la tranche de 2017. Vous aiderez ainsi les territoires à se développer, vous conforterez la démocratie représentative et vous donnerez à l’économie française l’occasion de rebondir durablement. (Applaudissements sur les travées du groupe Les Républicains et de l'UDI-UC.)

M. le président. La parole est à M. Jean Louis Masson.

M. Jean Louis Masson. Monsieur le président, madame la secrétaire d’État, mes chers collègues, en période d’économies budgétaires et de difficultés économiques, absolument tout le monde doit faire des efforts, mais ces efforts doivent être équitablement répartis.

Or on constate que, pour des raisons électorales, le Président de la République distribue actuellement de l’argent à droite et à gauche. Il n’y a pas de raison qu’il mène sa campagne électorale avec l’argent public et que, parallèlement, l’État ne fasse pas un effort en faveur des communes et des collectivités territoriales en général. On ne comprendrait pas que le Président de la République et le Gouvernement ne fassent pas montre d’une volonté forte, affirmée, de traiter les communes et les autres collectivités locales au moins aussi bien que toutes les catégories auxquelles ils donnent satisfaction semaine après semaine au fur et à mesure qu’ils se rendent compte de l’existence de problèmes.

J’insisterai tout particulièrement sur les communes, dont les problèmes ne sont pas du même ordre que ceux que peuvent rencontrer les régions ou les départements, ces derniers disposant d’une marge de manœuvre et pouvant faire des économies. Les communes, pour leur part, se situent tout en bas de l’échelle. C’est un peu comme au régiment : une sanction prise tout en haut de l’échelle hiérarchique – ceux qui ont fait l’armée savent ce que cela signifie – devient de plus en plus forte au fur et à mesure qu’elle la redescend. Quand le capitaine a un problème, celui-ci rejaillit sur l’adjudant, puis sur le soldat de base, qui prend tout dans la figure !

Il en va de même pour les communes. Elles se voient infliger une double peine : la réduction des dotations de l’État, comme tout le monde, mais également des restrictions budgétaires de la part des autres collectivités, qu’il s’agisse des départements, des régions ou des intercommunalités, lesquelles leur octroyaient auparavant des subventions d’investissement. Les communes cumulant l’ensemble des difficultés, il est absolument indispensable de faire un effort en leur faveur.

Madame la secrétaire d’État, si le Président de la République et le Gouvernement estiment qu’ils ne peuvent pas totalement donner satisfaction à toutes les collectivités territoriales, à tous les groupements de collectivités, ils doivent au moins satisfaire les communes, qui doivent être prioritaires, tant leur situation actuellement est détestable. Il faut cesser de réduire leurs dotations et maintenir le niveau de celles-ci en 2017.

M. le président. La parole est à M. Jean-Claude Requier.

M. Jean-Claude Requier. Monsieur le président, madame la secrétaire d’État, mes chers collègues, la destinée des collectivités territoriales serait-elle d’être sans cesse ballottées « entre des illusions passagères et des tourments continus », comme l’a écrit Alexandre Corréard à propos des sombres péripéties des passagers du radeau de La Méduse dont il fut l’un des quinze rescapés ?...

Le programme de stabilité qui a été dévoilé le 13 avril dernier a confirmé la poursuite de la baisse des dotations de l’État aux collectivités de 3,7 milliards d’euros en 2017. Pis, pour la même année 2017, il prévoit 5 milliards d’euros d’économies supplémentaires. Dans ces conditions, il n’est pas surprenant que la Haute Assemblée se préoccupe de la situation financière de plus en plus inquiétante des collectivités territoriales.

Sans surprise, après une baisse de 8,4 % en 2014, l’investissement local a enregistré en 2015 un nouveau recul de 10 % qui pénalise grandement la reprise économique dans nos territoires. À ce sujet, dans le rapport qu’ils ont remis le 7 avril dernier, nos collègues sénateurs Philippe Dallier, Charles Guené et Jacques Mézard relèvent que « certaines collectivités non seulement n’arrivent plus à investir, mais ont du mal à assurer leur fonctionnement. Les hausses d’impôts deviennent inévitables, y compris dans les grandes villes, qui étaient 37 % en 2015 à avoir dû actionner le levier fiscal ».

La situation financière de bien des collectivités est tout simplement intenable ! Les communes et les intercommunalités, qui doivent supporter la baisse des concours de l’État, font face dans le même temps à des charges supplémentaires et peinent ainsi à mettre en œuvre leurs obligations légales, comme la mise en accessibilité des bâtiments publics ou la réforme des rythmes scolaires.

Les territoires ruraux sont tous affectés, car, en dépit d’une gestion équilibrée, ils peuvent avoir une structure budgétaire fragile et des charges réelles importantes, comme l’entretien d’un grand patrimoine culturel. Une baisse minime de leurs financements peut faire tragiquement basculer leur situation financière.

Leurs charges réelles doivent donc être mieux prises en compte dans leur contribution au redressement des comptes publics.

Pour compléter le tableau, les dernières réformes territoriales nécessitent aussi de lourds investissements, que les financements actuels ne permettront pas de couvrir sur la durée. À cet égard, le gel de la baisse des dotations dans le cadre de la mise en œuvre des communes nouvelles n’est qu’un dispositif temporaire de trois ans.

Dans ce contexte, une réforme globale du financement des communes et des intercommunalités est plus que nécessaire. Les mesures d’urgence jusque-là envisagées ne sont pas suffisantes.

Le Gouvernement mobilise pour 2016 un milliard d’euros de crédits supplémentaires spécifiquement dédiés au financement de projets portés par les communes et les intercommunalités, afin de soutenir l’investissement local. Ces crédits financent à hauteur de 800 millions d’euros la dotation de soutien à l’investissement des communes et de leurs groupements à fiscalité propre et augmentent de 200 millions d’euros la dotation d’équipement des territoires ruraux, la DETR, ce qui maintient celle-ci à son niveau de 2015.

D’autres mesures accompagnent la création de ce fonds, comme l’extension du Fonds de compensation pour la taxe sur la valeur ajoutée, le FCTVA.

Toutefois, l’incidence de ce fonds d’un milliard d’euros, exceptionnellement créé pour 2016, doit être relativisée. Premièrement, ce dernier n’a pas vocation à être reconduit en 2017, contrairement à la baisse des dotations, qui, elle, se poursuit. Deuxièmement, une part des 200 millions d’euros de l’enveloppe globale permet simplement de maintenir la DETR à son niveau de 2015. Troisièmement, ces subventions sont attribuées selon la volonté du représentant de l’État dans les régions, conformément à une feuille de route très vague. Ce nouveau fonds, dont l’objectif est louable, n’est sûrement pas une solution pérenne pour nos territoires !

Madame la secrétaire d’État, le Gouvernement a-t-il l’intention d’alléger l’effort financier imposé aux communes et aux intercommunalités ? Selon l’Association des maires de France, l’investissement des communes et des intercommunalités chuterait de 25 % entre 2014 et 2017 dans la perspective de la poursuite de la baisse des concours de l’État. Or, dans le programme de stabilité, le Gouvernement prévoit bien la poursuite de cette baisse et compte sur un nouveau ralentissement des dépenses des collectivités d’un milliard d’euros en 2017.

Dans leur excellent rapport sur l’évolution des finances locales à l’horizon 2017, mes collègues Dallier, Guené, et Mézard vous suggèrent de supprimer ou, a minima, de répartir sur deux ans au moins la dernière tranche annuelle de l’effort contributif au redressement des comptes publics. Le Gouvernement a-t-il l’intention de revoir sa copie ou tout au moins de corriger le tir ?

Pour réussir la réforme de la DGF et garantir son équité, il est essentiel de mener une réflexion territorialisée. Au cœur de cette question, évidemment, il s’agit de trouver le juste critère permettant de refléter la réalité des charges et des compétences pesant sur les collectivités. À cet égard, le coefficient d’intégration fiscale n’est pas assez représentatif.

Par ailleurs, les modalités de calcul de la dotation de centralité et de la dotation de ruralité doivent également être plus équilibrées, afin que les communes rurales et les centres-bourgs ruraux ne soient pas les laissés-pour-compte de la nouvelle réforme de la DGF. Ces dotations doivent mieux tenir compte des réalités multipolaires des territoires et mieux évaluer les charges de centralité, le critère de population étant bien trop insuffisant pour mesurer le rôle de centre d’un territoire.

Madame la secrétaire d’État, sur ces recommandations de bon sens, mais non dénuées de difficultés techniques, j’en conviens, avez-vous des pistes ? Il est désormais urgent de prendre des décisions susceptibles de soulager les finances des communes et des intercommunalités de notre pays. C’est très important pour l’avenir de nos territoires comme pour le bien-être de nos concitoyens. (Applaudissements sur les travées du RDSE.)

M. le président. La parole est à M. Cédric Perrin.

M. Cédric Perrin. Monsieur le président, madame la secrétaire d’État, mes chers collègues, vous connaissez tous la méthode Coué : ça va mieux ! (Sourires sur les travées du groupe Les Républicains et de l'UDI-UC.)

M. Claude Raynal. C’est pourtant vrai !

M. Cédric Perrin. Tel est le nouveau leitmotiv des communicants de l’Élysée à un an de l’élection présidentielle.

Si l’on écoute le Gouvernement, concernant la situation financière des communes et des intercommunalités, ça ne va pas mieux, ça va bien !

Cette présentation est évidemment tronquée et fallacieuse. Elle fait bondir la plupart des élus locaux tant le décalage entre les déclarations du Gouvernement et la vraie vie sur le terrain, celle des élus, est abyssal !

Est-il nécessaire de rappeler que les dépenses d’investissement ont baissé de 4,6 milliards d’euros et que l’endettement s’est aggravé de 9 milliards d’euros en un an ? Le Gouvernement se garde bien de parler du coût pour le solde public induit par les effets récessifs de la baisse des investissements.

Je rappelle que 75 % de l’investissement public est réalisé par les collectivités territoriales. En 2015, le chiffre d’affaires du secteur du bâtiment et des travaux publics a diminué de 8 % supplémentaires et 15 000 emplois ont été détruits. Dans ma région, la Franche-Comté, 11,5 % des entreprises de ce secteur ont été défaillantes au dernier trimestre 2015.

La diminution des dépenses de fonctionnement des collectivités n’a rien d’étonnant, puisque les dotations de l’État baissent. C’est automatique, car, selon la « règle d’or », le budget de fonctionnement des collectivités, contrairement à celui de l’État, ne peut pas être en déficit.

La nécessité, pour les collectivités, de faire un effort en matière de dépenses de fonctionnement, notamment de personnel, est incontestable. Elle appelle toutefois deux commentaires.

En premier lieu, que la baisse des dotations entraîne une diminution des dépenses de fonctionnement, c’est plutôt vertueux, mais qu’elle ait également pour conséquence une réduction des investissements prouve bien qu’elle est d’une ampleur trop importante.

En second lieu, le fait que le Gouvernement se félicite de la diminution en 2015 des dépenses de personnel est totalement incohérent avec les mesures qu’il a prises : je pense à la réforme des rythmes scolaires, dont le coût en personnel est estimé à 1 milliard d’euros ; à la revalorisation des catégories C et B qui entraîne une augmentation de 2,9 milliards d’euros par an de la masse salariale des collectivités locales depuis 2014 ; au protocole sur les parcours professionnels qui va accroître de 350 millions d’euros les dépenses de personnel ; enfin, à la revalorisation en 2016 et 2017 de 1,2 % du point d’indice des fonctionnaires territoriaux, mesure qui coûtera 1,2 milliard d’euros en cumulé en 2017.

Le Gouvernement fait en outre preuve de mauvaise foi en ne donnant pas l’explication de la hausse des recettes de fonctionnement. Ces dernières sont constituées des concours financiers de l’État et des recettes fiscales : si les dotations diminuent, cela signifie que la hausse des recettes provient d’une augmentation de la fiscalité locale. Les impôts locaux ont crû de 1,6 % en moyenne en 2015. Les communes n’ont plus d’autre choix que d’augmenter la fiscalité pour assurer leur fonctionnement courant et un minimum d’investissements.

Il est donc aisé de parader au journal de vingt heures et d’y annoncer que tout va bien et que l’État va diminuer la pression fiscale quand, par ailleurs, un transfert massif de charges et une baisse sans précédent des dotations obligent – je dis bien « obligent » – les maires à augmenter les impôts juste pour survivre !

Tant va la cruche à l’eau qu’à la fin elle se brise !

Il est urgent de desserrer le nœud coulant qui étouffe les collectivités locales depuis 2014 et les voue à une mort certaine. Aujourd’hui, la plupart des maires ne peuvent plus faire d’économies de fonctionnement, car ils ont épuisé cette marge de manœuvre.

Certains, à force de tailler dans les dépenses et de creuser, rêvent de trouver du pétrole. Malheureusement, ce n’est qu’un rêve !

Dans la vraie vie, les maires en sont réduits à se demander quel service public ils vont supprimer pour essayer de boucler le prochain budget, sans parler de ceux des années suivantes, qui s’annoncent catastrophiques !

Madame la secrétaire d’État, l’histoire retiendra-t-elle que le gouvernement actuel aura été le fossoyeur des collectivités locales, de nos communes, de celles qui font le lien social dans notre pays ? Ce gouvernement sera-t-il celui qui aura donné aux préfets les clefs de mairies en faillite ? Vous le savez, la situation n’est plus tenable. Il est impératif de stopper l’hémorragie et de laisser le malade agonisant enfin respirer ! (Applaudissements sur les travées du groupe Les Républicains et de l'UDI-UC.)

M. le président. La parole est à M. Vincent Delahaye.

M. Vincent Delahaye. Monsieur le président, madame la secrétaire d’État, mes chers collègues, mon quatrième mandat de maire est réellement le plus difficile du point de vue financier. Et je ne suis pas le seul à faire un tel constat.

Le gouvernement auquel vous appartenez, madame la secrétaire d’État, fait de nous de sacrés cumulards ! Nous cumulons en effet une baisse sans précédent des dotations. Ainsi ma commune a-t-elle perdu 5 millions d’euros de DGF en quatre ans. Les efforts en termes de péréquation augmentent pour nombre d’entre nous. Les charges qui nous sont imposées sont en hausse, mais ne sont pas compensées. À cela s’ajoutent les incertitudes liées à la réforme de la DGF, dont on ne sait pas encore véritablement ce qu’elle va donner. À somme constante, il y aura des gagnants et forcément des perdants. Tout cela fait beaucoup, beaucoup trop !

Les communes, cela a été dit, ne sont pas opposées au fait de participer au redressement des finances de notre pays, mais elles souhaitent que les efforts soient équitablement répartis. Aujourd'hui, les efforts demandés aux collectivités sont sans commune mesure avec ceux, bien faibles, que s’impose lui-même l’État. Cet écart est incompréhensible pour nombre d’entre nous.

Mme la rapporteure générale de la commission des finances de l’Assemblée nationale l’a reconnu elle-même, les trois quarts de l’amélioration des comptes de 2015 proviennent des collectivités locales. Alors que celles-ci enregistraient un déficit de 4,6 milliards en 2014, elles ont affiché un excédent de 700 millions d’euros en 2015. L’essentiel de l’effort provient donc de leur part.

Cet effort important a été consenti au prix de mesures d’économies drastiques dans la plupart de nos collectivités, donc de baisses réelles de dépenses, et non de moindres augmentations, comme c’est le cas pour l’État. Cela signifie de moindres services et prestations, parfois aussi des augmentations d’impôt, malheureusement, mais également une diminution considérable de l’investissement, ce qui est très mauvais pour l’économie locale et pour l’emploi. Il n’est pas surprenant que le chômage augmente tant depuis quatre ans.

Dans un récent bilan que vous avez dressé, madame la secrétaire d’État, vous avez conclu que les collectivités locales avaient pu absorber ces efforts sans trop de dommages. Vous avez même déclaré que la purge pouvait être vertueuse, car elle provoquait des économies nécessaires à l’échelon local. En bref, sans trop de mal, les collectivités s’en sortent bien. Je reconnais là la compétence du service de la communication de Bercy, dont j’ai déjà eu l’occasion de faire les louanges, tant il est excellent, mais je pense que ce constat ne correspond pas à la réalité.

La réalité, c’est que les communes n’en peuvent plus. Il est par conséquent grand temps aujourd'hui de mettre fin à cette disproportion, d’en revenir à l’équité. À cet effet, nous réclamons un gel des baisses des dotations en 2017. Même dans ce cas, les collectivités feront encore plus d’efforts que l’État lui-même.

Je tiens maintenant à attirer votre attention sur les dépenses qui sont imposées aux collectivités territoriales et qui ne leur sont pas compensées, en particulier sur les parcours professionnels carrières et rémunérations, ou PPCR, car c’est une véritable bombe à retardement pour les finances locales. À défaut de concertation, madame la secrétaire d’État, une étude d’impact a-t-elle été effectuée ? Quel sera le coût réel du PPCR pour les communes à l’horizon de 2020 ? Nul doute qu’il sera très élevé, ce que je déplore.

Pour être juste, l’État ne doit pas décider seul, sans concertation. Nous devons prendre les décisions tous ensemble.

Le dernier point de mon intervention portera sur les recettes. Sur ce sujet, j’aimerais qu’on fasse preuve d’intelligence. Il faut chercher et trouver de nouvelles recettes pour les collectivités locales. Pour ma part, je ne crois pas à la révision globale des valeurs locatives, maintes fois annoncée et repoussée. Je pense au contraire qu’il faut réviser les valeurs locatives progressivement, sans douleur, lors de chaque mutation, c'est-à-dire lors de chaque cession de biens et de chaque succession, afin de créer de nouvelles recettes pour les collectivités.

C’est en gelant les dotations, en n’imposant plus aux collectivités de dépenses nouvelles non compensées et en trouvant de nouvelles recettes que l’on parviendra à s’en sortir. J’espère que ce n’est pas trop demander au Gouvernement que de faire preuve d’équité, de justice et d’intelligence, madame la secrétaire d’État. (Applaudissements sur les travées de l'UDI-UC et du groupe Les Républicains.)

M. le président. La parole est à Mme Marie-France Beaufils.

Mme Marie-France Beaufils. « Sur les années 2014-2017, les concours financiers de l’État sont en effet appelés à diminuer de 12,5 milliards d’euros, soit une baisse cumulée de 28 milliards d’euros, dont 15,7 milliards d’euros (56%) pour le seul bloc communal. Le double mouvement de baisse des dotations et de transfert unilatéral de dépenses par l’État conduit au bord du déséquilibre budgétaire un nombre de plus en plus important de collectivités. Après 10 milliards de baisse des investissements depuis 2013, le bloc communal est contraint de réduire les services à la population ou d’augmenter les tarifs, et de limiter à nouveau les investissements locaux.

« Les associations du bloc communal, qui ont accepté le principe d’une contribution des collectivités locales à la réduction des déficits des comptes publics, alertent à nouveau sur le caractère insoutenable et inéquitable de ce plan pluriannuel et invitent l’État à entendre l’inquiétude légitime des élus locaux contraints désormais de réduire leur soutien à la cohésion sociale et au développement économique.

« En outre, depuis la suppression de la taxe professionnelle, les baisses successives de la DGF, dont les effets se cumulent dans le temps, soulèvent de très fortes interrogations quant à la capacité pour les budgets locaux d’absorber le choc. La révision de l’effort demandé par l’État constitue une condition indispensable à la soutenabilité de la réforme et par conséquent un préalable à l’engagement d’une réforme de la DGF. »

Les différentes associations d’élus locaux, dont je viens de vous lire un communiqué, madame la secrétaire d’État, mes chers collègues, portent la même analyse sur les effets de la réduction des concours de l’État aux collectivités locales. Elles insistent sur les effets négatifs de la restriction des dotations sur les capacités d’action des collectivités locales en matière d’investissement. On voit d’ailleurs à quel point cette restriction pèse sur la perte d’activité du secteur du bâtiment et des travaux publics. Mais ce sont aussi les services rendus à la population qui souffrent aujourd’hui de l’obligation de réduire les dépenses pour équilibrer les budgets. Ces réductions se traduisent également par une baisse importante des emplois dans nos communes.

L’apport des collectivités aux Fonds de solidarité pour le logement, la prise en charge des activités périscolaires, l’action socioculturelle, le développement de la pratique du sport de masse, de la vie associative et culturelle, le soutien aux personnes dépendantes, aux ménages les plus en difficulté, le simple entretien des équipements et des bâtiments communaux : tout aujourd’hui peut être remis en question par la logique de réduction des dépenses publiques imposée aux collectivités.

Par voie de conséquence, cette diminution est en fait imposée aux populations, qui restent et demeurent les premières à en supporter les effets. On n’améliore pas la situation d’un pays quand celui-ci investit moins, que ce soit en termes d’infrastructures ou pour améliorer la compétence et la qualification des salariés.

Au fil du temps, la loi de programmation des finances publiques, le traité sur la stabilité, la coordination et la gouvernance, ou encore le pacte de responsabilité et de solidarité, ont tour à tour entraîné une culture de réduction des concours publics aux collectivités territoriales qui participe à la réduction des services publics.

Mon groupe n’a jamais varié de position sur le fond.

Les collectivités locales sont l’un des piliers indispensables de la République, au plus près du terrain, des attentes et des aspirations de la population.

L’échelon local est celui qui permet de faire reculer les incompréhensions, le repli sur soi, les exclusions de toutes sortes, de promouvoir le partage, la diversité des approches, des cultures. Les collectivités territoriales ont montré leur pertinence pour un aménagement créant les conditions du développement économique. C’est le creuset de notre identité républicaine et française.

La République commence dans les classes de l’école communale.

Autant dire que nous ne trouvons pas notre compte dans les propositions actuelles de réforme des finances locales, dont l’objectif à peine voilé est de contraindre les communes à se regrouper en communes nouvelles et d’accroître la coopération intercommunale qui fait disparaître les plus petites structures.

Pourtant, l’éloignement structurel des citoyens des lieux de décision est le plus mauvais service que nous puissions rendre à la démocratie.

Il y a besoin de coopération, de mutualisation, notamment pour mieux répondre aux attentes des populations. Nous avons montré notre attachement à la coopération entre les collectivités, mais cette coopération doit être au service des habitants. Ce n’est pas en imposant une réduction des moyens que l’on peut répondre aux besoins du terrain.

Tout le monde a reconnu en 2008 l’importance des collectivités dans les moments difficiles.

Depuis une quinzaine d’années, la DGF a peu à peu perdu de son pouvoir d’achat. Les ponctions faites en 2014, en 2015, puis en 2016 ont aggravé la situation.

Aussi la réforme inscrite dans la loi de finances pour 2016 ne peut-elle rester en l’état. Si elle semble prendre en compte la notion de minimum vital, particulièrement pour les communes rurales, les communes et les intercommunalités n’auront toujours pas les moyens nécessaires à leur action.

Un redressement digne de ce nom de la dotation consisterait à la majorer d’au moins 5 milliards d’euros, avant de définir des critères de progression plus nets, afin de revenir à une DGF au niveau de 2013.

Depuis quelques années, le groupe CRC soutient une proposition s’appuyant sur la prise en compte des actifs financiers comme composante de la contribution économique territoriale.

La financiarisation de l’économie ne s’est pas interrompue, malgré la crise financière de 2008, et il est fort probable que la dette locale constitue un des éléments des titres de créances hybrides échangés sur les marchés. L’affaire des « Panama papers » le prouve.

Il est donc temps, pour décourager quelque peu la course éperdue de la finance, que la fiscalité locale prélève sur les actifs financiers de quoi faire face aux besoins de la population et des acteurs économiques installés sur nos territoires.

Compte tenu de l’assiette des actifs financiers inscrits au bilan des entreprises assujetties à la contribution économique territoriale, nous dégagerions, même avec un taux modique, des sommes importantes pour les budgets des collectivités locales et pour une véritable péréquation. Si cela permettait de réorienter l’allocation des ressources vers l’investissement et l’économie de production, cela ne pourrait être que positif pour tout le monde.

Une économie enfin recréatrice d’emplois ne serait-elle pas le meilleur mode de résolution des situations locales difficiles et complexes ? (Applaudissements sur les travées du groupe CRC. – M. Alain Bertrand applaudit également.)

M. le président. La parole est à M. Claude Raynal.

M. Claude Raynal. À quelques semaines du congrès des maires, revient, tel un marronnier de nos débats parlementaires, ce sujet de la situation financière des communes. Notre débat de ce jour, loin des propos caricaturaux trop souvent entendus, peut permettre d’éclairer la véritable situation financière du bloc communal, maintenant que nous commençons à disposer d’un peu de recul quant aux incidences du prélèvement sur les comptes publics locaux.

Je dis « bloc communal », car on ne saurait analyser séparément la situation des communes et de leurs intercommunalités au regard des liens financiers, juridiques et politiques qui les unissent, et de la nécessité, sur le plan financier, de procéder à des analyses consolidées à l’échelon de l’ensemble intercommunal.

À écouter certains orateurs, notamment ceux qui nous invitent aujourd’hui à ce débat, les finances des collectivités locales relèveraient d’une situation quasiment insoutenable où l’absence de ressources serait la seule chose communément partagée entre tous les territoires de France. À mes yeux, entretenir un tel climat n’est pas acceptable au regard des contraintes auxquels le Gouvernement a dû faire face depuis 2012, notamment – excusez-moi de le rappeler constamment – les 5 % de déficit budgétaire et les 90 % de dette publique sur le PIB laissés par l’équipe précédente. (Protestations sur les travées du groupe Les Républicains.)

M. Alain Bertrand. C’est vrai !

M. Claude Raynal. Le 7 septembre dernier – notez que je ne remonte pas très loin –, notre collègue président de l’Association des maires de France, François Baroin, déclarait : « Nous pensons que, d’ici à la fin de l’année 2015, entre 1 500 et 3 000 communes seront sous tutelle ! » Les mots ont un sens, et, en l’occurrence, le terme « tutelle » est fort et précis : une mise sous tutelle, c’est le dessaisissement de l’exécutif local, élu au suffrage universel direct, au profit d’un fonctionnaire d’État, en l’espèce le préfet ; elle intervient lorsqu’il est constaté, dans l’exécution des comptes, un déficit important au sein de la section de fonctionnement.

Nous disposons depuis quelques semaines des premières données définitives pour l’exercice budgétaire 2015. Alors que M. Baroin allait jusqu’à estimer que 10 % des maires français pourraient être dessaisis, à la fin de 2015, de leurs prérogatives, le nombre de collectivités connaissant des difficultés financières est en réalité stable par rapport aux années passées, de l’ordre de quelques dizaines.

Concrètement, les chambres régionales des comptes ont été saisies, en 2015, de quarante-six cas de comptes administratifs déséquilibrés. Par ailleurs, et si l’on raisonne uniquement sur les communes connaissant des difficultés financières – situation totalement différente de la tutelle –, là encore, le nombre de communes inscrites dans le réseau d’alerte de l’administration est stable par rapport à une situation normale : 1 854 communes en 2013, 1 800 communes aujourd’hui. Il s’agit d’une situation habituelle, qui n’a strictement rien à voir avec la faillite annoncée.

M. François Baroin. Alors, ça va mieux ? (Sourires sur les travées du groupe Les Républicains.)

M. Claude Raynal. Il s’agit de chiffres précis, nous n’en sommes plus au stade des estimations : nous sommes très loin du tableau dramatique dressé par certains.

Venons-en maintenant au détail de la situation financière en 2015, dernier exercice pour lequel nous disposons de données arrêtées. Cette année constituait, après la baisse entamée en 2014, la première année de baisse des dotations au rythme de 2,1 milliards d’euros par an pour le bloc communal, dont 1,45 milliard d’euros pour les seules communes.

Lorsque l’on analyse les chiffres de 2015, on constate, d’un point de vue macroéconomique, que la situation financière des communes est restée stable.

Du côté des recettes, les recettes fiscales ont progressé de plus de 3 % en 2015, du fait du dynamisme naturel de certaines taxes, comme la CVAE, mais également de la revalorisation forfaitaire des bases fiscales. Des communes ont aussi voté des hausses d’impôt. Mais comment ne pas s’étonner que ce choix ait d’abord relevé de nouvelles équipes municipales qui se créaient, en fait et avant tout, de nouvelles marges de manœuvre ? Au total, la ressource supplémentaire s’est élevée à près de 1,5 milliard d’euros, soit l’équivalent de la baisse des dotations.

Toutes recettes de fonctionnement confondues, la progression a même été de 1,2 milliard d’euros de plus qu’en 2014, malgré la baisse de la DGF. À ce titre, parler d’effondrement des recettes communales demande donc, a minima, d’être nuancé.

M. François Baroin. Alors, ça va mieux ? (Rires sur les travées du groupe Les Républicains. – Exclamations sur certaines travées du groupe socialiste et républicain.)

M. Claude Raynal. Du côté des dépenses courantes, les élus locaux ont pris leur part dans l’effort de la Nation. La progression a été considérablement freinée ; elle est inférieure à 1 % en 2015, très proche de l’inflation, ce qui est inédit. La progression des dépenses de personnel a été notamment divisée par plus de deux. Redresser les comptes de la Nation qui avaient été si dégradés pendant près de dix ans était un défi considérable. En 2015, les élus locaux auront effectivement pris courageusement toute leur part dans ce combat ; il faut leur en rendre hommage.

Dans un budget de collectivité, le niveau d’épargne brute, nous le savons tous, doit faire l’objet de toutes les attentions : en 2015, globalement, ce ratio progresse de nouveau, de plus de 4 % !

J’en profite pour faire remarquer que certaines études qui ont été citées tout à l’heure forcent souvent le trait. Que n’avons-nous lu et entendu concernant, par exemple, les effets de la baisse des dotations sur l’autofinancement des communes et intercommunalités : celui-ci aurait dû très rapidement s’effondrer ! Le problème de ces analyses, nous le savons, c’est qu’elles « fonctionnent » généralement toutes à politique inchangée, choix politiques constants, en prolongeant les tendances, de manière linéaire. Or les élus locaux prouvent tous les jours leurs capacités d’adaptation.

M. Francis Delattre. Heureusement !

M. Claude Raynal. Les temps ont changé, l’argent public sera plus rare ; il est donc inutile de raisonner sur la base des volumes financiers passés. Les communes ont su réexaminer intelligemment leurs dépenses publiques, la qualité de leurs services, la part de ceux-ci devant relever d’une tarification plutôt que de l’impôt. C’est ce travail de précision qui, au final, a permis pour une large part cette progression d’épargne brute en 2015.

La situation financière que je viens de rappeler brièvement, fondée sur des données objectives, doit contribuer à battre en brèche – sur ce point, je vous rejoins, monsieur Baroin – le sempiternel procès en légitimité auquel doivent faire face les acteurs locaux en matière de gestion et de finances.

En revanche, je le reconnais, la question de l’investissement local se pose.

M. François Baroin. Alors, tout ne va pas mieux ?...

M. Claude Raynal. En 2015, hors remboursement de la dette, les dépenses d’investissement des communes ont de nouveau fortement diminué, de plus de 10 %, soit une baisse proche de celle qu’elles ont déjà connue en 2014.

Oui, la Cour des comptes l’a souligné à l’automne dernier, le cycle électoral n’explique qu’« en partie » cette baisse, qui est vraisemblablement supérieure à celle qui est due au renouvellement municipal.

Les réformes territoriales ambitieuses soutenues depuis deux ans constituent également une partie de l’explication, avec un report de l’investissement ; elles doivent maintenant être digérées par les collectivités – pensons, par exemple, à la nouvelle carte intercommunale.

La baisse des dotations constitue sans doute une autre part de l’explication. Le groupe socialiste et républicain du Sénat l’a souligné lors des précédents débats budgétaires : sans remettre en cause ni le montant global ni surtout l’objectif de la contribution, à savoir la nécessité que l’ensemble des acteurs publics apportent leur part au désendettement de la France, le rythme de diminution des dotations est, sans doute, trop rapide. Prévu sur trois ans, entre 2015 et 2017, il s’agit d’un effort inédit et relativement brutal.

M. François Baroin. Alors, ça va mieux ? (Rires sur les travées du groupe Les Républicains.)

M. Claude Raynal. Nous avions souhaité, et proposé au Sénat dès l’automne 2014, un étalement de l’effort sur quatre ans,…

M. Francis Delattre. Vous avez vite retiré cette proposition !

M. Claude Raynal. … considérant que cette durée était plus pertinente au regard des particularismes des budgets locaux, notamment marqués par une inertie forte sur la section de fonctionnement.

Sur ce point, nous n’avons pas changé d’avis. (Exclamations sur les mêmes travées.) En 2017, une nouvelle diminution des ressources d’un montant équivalent à ceux de 2015 et de 2016 nécessiterait, pour un grand nombre de collectivités, des ajustements fiscaux plus importants.

En effet, si l’on n’y prend pas garde, nos collectivités pourraient alors se retrouver dans un scénario à l’italienne : soumises dans les années récentes à une diminution des ressources de même ordre que celle que nous connaissons, les collectivités italiennes ont vu leur niveau d’investissement chuter parallèlement de 40 %.

M. François Baroin. Il n’y a plus de maire à Rome !

M. Claude Raynal. Toutefois, conscients du risque, le Gouvernement et sa majorité parlementaire ont pris en parallèle de nombreuses mesures depuis deux ans pour soutenir l’investissement local. En particulier, un fonds de soutien à l’investissement a été créé, d’un montant de 1 milliard d’euros, dont 500 millions d’euros en faveur des territoires ruraux, avec la consigne, donnée aux préfets en début d’année, d’engager la totalité de ce fonds d’ici à la fin de cette année. Ce fonds de soutien a également été accompagné de plusieurs autres mesures, comme les remboursements au titre du Fonds de compensation pour la TVA, le FCTVA.

Au total, ce sont plusieurs centaines de millions d’euros supplémentaires par an dont les collectivités bénéficieront, sans parler des augmentations de la dotation d’équipement des territoires ruraux, la DETR, de la création d’un fonds de 100 millions d’euros pour les maires bâtisseurs. L’ensemble de ces dispositions vont dans le sens du soutien à l’investissement local.

Ce panel de mesures va de pair avec la volonté de ce gouvernement, à travers la politique de péréquation, de réduire les inégalités territoriales, et de permettre, par là même, aux territoires faiblement dotés de continuer à pouvoir investir. Ainsi, cette année, le Fonds national des ressources intercommunales et communales, le FPIC, a été prévu pour 1 milliard d’euros, les dotations destinées aux territoires urbains et ruraux défavorisés, la DSU et la DSR, ont augmenté, ce qui a permis à nombre d’entre eux de compenser, pour une large part, la baisse des dotations.

Nous devons aujourd’hui tracer de nouvelles voies pour les finances publiques locales, comme cela a été signalé. Le paradigme financier a changé. Nous ne renouerons sans doute pas avec les niveaux de croissance que nous avons connus durant les trente glorieuses. Il faudra que nous nous adaptions à cette croissance très limitée dans les années à venir.

Ceux qui nous convoquent aujourd’hui sont totalement muets sur ce sujet. Fait inquiétant, rien n’est dit sur la part prise par les collectivités locales dans leur programme d’économie annoncé de 100 milliards d’euros.

Nous ne regarderons pas ce qui se passe chez nos voisins européens, puisque Charles Guené et moi-même avions rédigé un rapport sur ce sujet.

Comme nous l’avons indiqué, cette affaire n’est pas seulement franco-française. Au-delà des collectivités françaises, c’est l’ensemble du système européen qui est concerné.

Je n’évoquerai que très brièvement la réforme de la DGF. Depuis la publication du rapport rédigé par Christine Pires-Beaune et Jean Germain, nous visons le même objectif en matière de réforme de la DGF, à savoir déterminer des critères plus lisibles, plus justes, et donc plus efficaces en termes de répartition des deniers publics. Ce travail est en cours.

Des propositions concrètes permettront d’améliorer le dispositif présenté qui posait un certain nombre de difficultés. Il ne nous échappe pas pour autant qu’une réforme de la DGF est difficilement compatible avec la poursuite du prélèvement et une nouvelle augmentation du FPIC. Quoi qu’il en soit, les éléments constitutifs de cette nouvelle DGF seront sur la table.

M. le président. Mon cher collègue, veuillez-vous conclure !

M. Claude Raynal. Je terminerai en abordant la question des finances des communes.

Nous pouvons légitimement nous interroger, d’une part, sur la capacité de certaines d’entre elles d’absorber une nouvelle contribution au redressement des finances publiques, et, d’autre part, sur le niveau de ladite contribution.

M. le président. Il vous faut maintenant conclure, monsieur Raynal !

M. Claude Raynal. Il faut surtout mettre en lumière et saluer les efforts du Gouvernement en matière de solidarité territoriale, de soutien à l’investissement et d’incitation aux regroupements communaux. (Applaudissements sur les travées du groupe socialiste et républicain.)

M. Francis Delattre. Il est en service commandé !

M. le président. La parole est à M. André Gattolin.

M. André Gattolin. Monsieur le président, madame la secrétaire d’État, mes chers collègues, même si ce débat est proposé par les membres du groupe Les Républicains, force est de constater qu’il renvoie à un mouvement de contestation général, mené par des élus locaux de gauche comme de droite,…

M. François Grosdidier. Et même des écologistes !

M. André Gattolin. … face à la poursuite de la baisse de la dotation globale de fonctionnement.

Alors que le Gouvernement en appelle à la responsabilité des collectivités, il ne semble pas avoir l’audace d’aller au bout de sa démarche.

En effet, si les collectivités doivent être traitées en acteurs responsables, pourquoi ne pas les avoir associées à la préparation du programme de stabilité qui les concerne substantiellement ? Surtout, pourquoi ne pas leur confier enfin une réelle autonomie financière, pour simplement leur donner les moyens d’une politique qui leur soit propre ?

Quand l’État capte à son profit la moindre recette fiscale et diminue ensuite unilatéralement les dotations, il s’agit moins de responsabilisation que d’une forme d’assujettissement… Chacun, dans cet hémicycle, a en tête les difficultés budgétaires, parfois graves, de telle ou telle collectivité – plusieurs exemples ont déjà été évoqués.

Toutefois, les conséquences de cette politique ne sont pas seulement locales. Selon une étude réalisée par l’Assemblée des communautés de France et la Caisse des dépôts et consignations, l’investissement public a baissé de 9,6 % entre 2012 et 2015. Or les collectivités sont le premier investisseur public. Le bloc communal assure à lui seul près de la moitié de l’investissement public civil ! En l’asséchant, le Gouvernement prive le pays d’un effet d’entraînement avéré sur l’investissement privé et sur l’économie dans son ensemble. Il incite également à recourir aux partenariats public-privé que Jean-Pierre Sueur et Hugues Portelli avaient très justement qualifiés de « bombes à retardement » dans un rapport de 2014.

Au problème du montant des dotations, s’ajoute celui de la répartition, car la baisse de dotations s’applique indifféremment. Elle ne fait l’objet d’aucune péréquation pour « répartir l’effort en fonction de la richesse », comme l’avaient noté Philippe Dallier, Charles Guené et Jacques Mézard, dans leur rapport sur l’évolution des finances locales à l’horizon 2017.

La DGF, dont le montant par habitant varie aujourd’hui de un à quatre, souffre d’un vrai manque de justice et de lisibilité politique.

Lors de l’examen du projet de loi NOTRe, le groupe écologiste avait ainsi déposé un amendement visant à fixer une fourchette maximale d’écarts de richesse entre collectivités, prenant en compte différents critères, non nécessairement monétaires.

De même, alors que les collectivités locales sont des acteurs centraux de l’adaptation aux changements climatiques, rien, dans les dotations, a fortiori dans le contexte de baisse que nous connaissons, ne vient soutenir ce nécessaire effort. À quand une dotation dédiée aux communes et intercommunalités s’engageant dans des plans ambitieux de transition énergétique ?

Pour finir, je ne peux passer sous silence les affres qu’a entraînées, dans mon département des Hauts-de-Seine, l’instauration du fonds national de péréquation des ressources intercommunales et communales, plus communément appelé « FPIC ».

Pour ce qui concerne le territoire Paris Ouest-La Défense, qui regroupe aujourd’hui onze communes et auquel 17,6 millions d’euros doivent être reversés au titre du PFIC, les villes de Neuilly-sur-Seine et Levallois-Perret refusent de participer, laissant leur charge aux autres membres du territoire ayant fait partie d’une ancienne agglomération comme Nanterre, Suresnes et Rueil-Malmaison. De ce fait, Nanterre, qui est la ville de ce territoire concentrant la population aux plus faibles revenus, verra en 2016 son budget amputé de 9,5 millions d’euros au titre du FPIC, en complément d’une DGF à la baisse de 4,4 millions d’euros.

En conclusion, le groupe écologiste s’oppose clairement aux baisses de ressources financières qui frappent aujourd’hui aveuglément nos communes et nos intercommunalités.

Si nous rejoignons, à cet égard, les initiateurs de ce débat, nos analyses divergent cependant assez rapidement. En effet, bien que la question vous ait déjà été posée plus de cent fois, chers collègues de la majorité sénatoriale, nous n’avons toujours pas compris comment les 100 à 150 milliards d’euros d’économies budgétaires nouvelles que vous appelez de vos vœux pourront épargner davantage qu’aujourd’hui les finances de nos collectivités. (Applaudissements sur certaines travées du RDSE et du groupe socialiste et républicain.)

M. Alain Bertrand. Très bonne question !

M. le président. La parole est à M. Francis Delattre.

M. Francis Delattre. Monsieur le président, madame la secrétaire d’État, mes chers collègues, je vous recommande un ouvrage, les « 60 engagements » du candidat Hollande de 2012, trop méconnu. L’engagement 54 disposait : « Un pacte de confiance et de solidarité sera conclu entre l’État et les collectivités locales garantissant le niveau des dotations à leur niveau actuel. »

Deux ans plus tard, M. Valls arrive ; il annonce immédiatement une participation des collectivités territoriales à l’effort de redressement des comptes publics de 11 milliards d’euros et oublie toute pratique contractuelle. Même sous le gouvernement Jospin, une contractualisation, une discussion permettait de dégager un accord de mandature.

Tout cela est accompagné d’une campagne médiatique présentant les collectivités comme dépensières, laissant s’envoler leurs budgets, en particulier sociaux. En réalité, après avoir fait les poches des entreprises et des Français, il était urgent de faire celles des collectivités territoriales. Après le choc fiscal, le choc des reniements !

Aujourd’hui, la baisse drastique des dotations affecte fortement les budgets et conduit de nombreuses villes – mes chers collègues, j’en suis, pour ma part, à mon sixième mandat – soit à augmenter la fiscalité, soit à réduire considérablement leurs investissements, voire parfois à supprimer des services entiers.

Selon l’AMF, comme l’a rappelé brillamment son président, une nouvelle ponction de 3,7 milliards d’euros nous conduira à 28 milliards d’euros cumulés de 2014 à 2017, prélevés sur nos ressources. Qui peut ignorer les effets néfastes, parfois tragiques, de ce phénomène sur l’économie des territoires et sur l’emploi de demain ? L’emploi local, lui, n’est pas délocalisable.

Même les magistrats de la Cour des comptes, souvent critiques, reconnaissent que la hausse de la masse salariale, reprochée si souvent aux élus, a été provoquée pour moitié par des mesures décidées à Paris.

Mes chers collègues, qui décide en effet la politique salariale de la fonction publique territoriale ? Qui annonce régulièrement des plans crèches ambitieux aux journaux télévisés ? Qui les réalise avec les normes drastiques qui nous sont imposées ? Qui organise la désertification des commissariats en banlieue ? Enfin, qui paye pour sauvegarder une sécurité à laquelle tout Français a droit, en mettant en place des polices municipales ?

Le poste « crèches » et le poste « sécurité » représentent 80°% des emplois créés ces cinq dernières années dans les collectivités territoriales.

Qui est responsable ? Qui ne l’est pas ?

Un léger espoir était apparu lorsque le groupe de travail sur la DGF – tous ceux d’entre vous qui en étaient membres se souviennent parfaitement de cet épisode – a rencontré pour la première fois M. le ministre chargé des collectivités territoriales. M. Baylet, benoîtement, nous a dit : « Je ne vois pas le Président de la République venir au congrès sans quelques annonces favorables aux communes ». Moment de grâce ! Le ministre semblait connaître les difficultés des élus à établir leurs budgets.

Mais dès le lendemain, le ministère du budget a démenti cette déclaration. Il rappelait les chiffres de l’exécution budgétaire dont il est le seul maître et précisait : « La situation des collectivités n’est pas si mauvaise », soulignant que leur capacité d’autofinancement « enflait ». Ce terme a toute son importance !

MM. Sapin et Eckert ont donc déduit instantanément que les collectivités pouvaient de nouveau subir le choc de la baisse de 3,5 milliards d’euros supplémentaires de dotations en 2017 ! Ces déclarations sont à la hauteur de leurs performances dans le pilotage des finances publiques du pays. Pour se justifier, ils ont précisé que les dépenses de fonctionnement des collectivités augmentaient malgré la baisse des prix de l’énergie et des dotations. C’est peut-être vrai, mais entamer les possibilités d’investissement, dont tout le monde a expliqué l’intérêt pour l’économie de nos territoires, entraînerait un choc extrêmement important en contradiction avec le constat opéré par le ministre chargé des collectivités territoriales lui-même. Ce serait inquiétant !

M. le président. Veuillez conclure, mon cher collègue !

M. Francis Delattre. Aujourd’hui, comme l’a indiqué Mme Rabault, l’État capte 1 000 milliards d’euros pour en donner 20 milliards aux collectivités territoriales.

M. le président. Votre temps de parole est épuisé, monsieur Delattre !

M. Francis Delattre. Mes chers collègues, au vu des services rendus à la population, le moment venu, nos concitoyens sauront apprécier la réalité des responsabilités des uns et des autres… (Applaudissements sur les travées du groupe Les Républicains et sur certaines travées de l’UDI-UC.)

M. le président. La parole est à M. Bernard Delcros.

M. Bernard Delcros. Monsieur le président, madame la secrétaire d’État, mes chers collègues, le couple commune-intercommunalité joue effectivement un rôle majeur dans la vie quotidienne des territoires et dans l’activité économique de notre pays.

Nous devons conforter ces deux échelons de collectivités. Ceux-ci ne sont pas redondants ; au contraire, ils sont parfaitement cohérents, complémentaires et efficaces concrètement sur le terrain, garants du lien de proximité avec les habitants. Avec plus de 30 milliards d’euros d’investissement en 2015, et malgré une baisse de 22 % en deux ans, ils assurent plus de 60 % de l’investissement public local, jouant ainsi un rôle primordial dans le soutien à l’emploi et le maintien du tissu industriel, artisanal et commercial au sein de tous les territoires de France.

Toutefois, pour remplir pleinement ses missions, le bloc communal doit disposer des moyens nécessaires. Pour cela, nous devons agir sur quatre leviers.

Premièrement, après trois années consécutives de baisse de la DGF pour le nécessaire redressement des comptes publics de la Nation – 9 milliards d’euros, dont 5 milliards pour le bloc communal –, il me paraît indispensable que l’année 2017 soit marquée par une pause.

Deuxièmement, dans un cadre financier global que nous savons contraint, la répartition des dotations de l’État entre les collectivités doit mieux tenir compte de la richesse et des charges des territoires. Il s’agit d’une simple mesure d’équité. C’est tout l’enjeu de la réforme engagée de la DGF ; nous devons la conduire à son terme et la réussir.

Troisièmement, le principe de l’autonomie fiscale des collectivités locales doit enfin être respecté. C’est l’un des fondements mêmes de la décentralisation. Or il est régulièrement bafoué par une succession d’exonérations et de réformes fiscales non compensées par des recettes dynamiques et qui constituent, au fil du temps, des pertes de ressources extrêmement importantes pour les collectivités.

Les élus ont besoin de visibilité sur leurs recettes fiscales, il faut leur en laisser la maîtrise.

De la même façon, il est urgent de marquer une pause dans les transferts de charges.

Quatrièmement, plusieurs dispositifs de soutien à l’investissement local mis en place par l’État – DETR, Fonds national d’aménagement et de développement du territoire, ou FNADT, fonds d’aide à l’investissement local, entre autres – ont une réelle incidence. Ils doivent être confortés, mais contractualisés avec les territoires pour passer d’une logique de guichet à une logique de projet.

Enfin, je veux évoquer l’avenir de la ruralité. En effet, la question de la situation financière du bloc communal, dans un contexte général de diminution des dépenses de l’État, soulève immédiatement celle des moyens accordés à la ruralité.

Madame la secrétaire d’État, mes chers collègues, je le dis avec sérénité, mais aussi avec force et détermination, la ruralité ne doit pas être perçue comme un problème pour notre pays : c’est une chance !

Dans une France dont la population croît chaque année d’environ 300 000 habitants, agir aujourd’hui pour bâtir demain une ruralité vivante, habitée, productrice de richesses agricoles, environnementales, une ruralité connectée au monde, donner aujourd’hui à la ruralité les moyens de réussir son adaptation à la société du XXIe siècle, ce n’est pas de l’assistanat. C’est au contraire faire preuve d’anticipation, de lucidité, de responsabilité collective pour préparer l’équilibre et la cohésion sociale de la société française dans laquelle vivront nos enfants.

Il est temps que l’aménagement du territoire prenne toute sa place au cœur de notre politique nationale. (Applaudissements sur les travées de l'UDI-UC et du RDSE.)

M. le président. La parole est à M. François Grosdidier.

M. François Grosdidier. Monsieur le président, madame la secrétaire d’État, mes chers collègues, avec plus de 2 000 milliards d’euros de dette publique, soit l’équivalent du PIB, la France doit redresser ses comptes. Nous sommes tous d’accord sur ce point. Il faut cesser de dépenser plus qu’on ne prélève. Mais comment s’est creusée cette dette ?

L’État emprunte pour payer ses fonctionnaires et représente près de 80 % de la dette publique. La sécurité sociale emprunte pour rembourser les soins et représente plus de 10 % de la dette. Les collectivités n’empruntent que pour investir. Elles représentent moins de 10 % de la dette publique et 70 % de l’investissement public.

Injustement, le Gouvernement a décidé de faire porter sur ces dernières l’essentiel de l’effort du redressement.

L’État ne réduit pas son budget. L’État recrute. Il baisse même l’impôt sur le revenu. Depuis quelques semaines, il ouvre les robinets. Parallèlement, il réduit de 30 % les dotations et oblige les collectivités à augmenter les impôts locaux.

Le président Mitterrand avait été à l’initiative des transferts de compétences. Le président Hollande a inventé le transfert de l’impôt, en espérant le transfert de l’impopularité. (Oh ! sur les travées du groupe socialiste et républicain.)

Proportionnellement, il enlève davantage aux départements qu’aux régions, davantage encore aux intercommunalités, et plus encore aux communes.

Or plus les collectivités sont petites, moins elles ont de « gras » et de réserves de productivité. Plus la collectivité est petite, plus elle dépense avec parcimonie, parce qu’elle a appris à faire plus avec moins, et parce que chaque dépense est beaucoup plus visible.

Vous voulez croire que gérer les lycées depuis les très grandes régions coûtera moins cher. C’est l’inverse !

M. François Grosdidier. Vous voulez croire que les compétences obligatoires transférées aux intercommunalités et la mutualisation systématique dégageront nécessairement des économies d’échelle. C’est l’inverse, quand on allonge les circuits de décision et d’exécution !

La mutualisation peut fournir des économies dans les services supports, mais à moyen et long termes, jamais à court terme, alors que la réduction des dotations, c’est maintenant.

Il n’y a aucun dogme en la matière, ni du small ni du big is beautiful. Il faut choisir l’échelon pertinent pour chaque compétence, conformément au principe de subsidiarité.

De surcroît, les communes subissent le contrecoup de la baisse des dotations des autres collectivités. Régions et départements ont dû répercuter sur elles les réductions qu’elles ont elles-mêmes subies ! Par la voix de Mme Lebranchu, le Gouvernement le leur avait d’ailleurs recommandé, en leur suggérant de se concentrer sur leurs propres compétences pour absorber la baisse de leurs dotations…

Les intercommunalités, quant à elles, sont parfois poussées à réduire ou à supprimer les dotations de solidarité et les fonds de concours.

C’est donc la double peine pour les communes, et même la triple peine si l’on considère l’augmentation des dépenses obligatoires : dépenses sociales ; rythmes scolaires ; accessibilité ; crédits de la Caisse nationale de retraites des agents des collectivités locales, la CNRACL, et de l’Institution de retraite complémentaire des agents non titulaires de l’État et des collectivités publiques, l’IRCANTEC ; dépenses liées aux catégories C, etc.

La situation est intenable !

Elle avait pourtant été parfaitement prévue par le rapport d’information consacré à l’évolution des finances locales à l’horizon 2017, présenté par nos collègues Dallier, Guené et Mézard, au nom de la délégation sénatoriale aux collectivités territoriales.

Ce document concluait à l’impasse financière. C’était en novembre 2014. Le Gouvernement a contesté ce diagnostic, qui s’est, hélas, révélé exact. Or le Gouvernement est resté tout aussi sourd à tous les cris d’alarme lancés par l’Association des maires de France.

L’autofinancement se rapproche de zéro. En raison de l’inertie des dépenses de fonctionnement et des hausses imposées par l’État, la seule variable d’ajustement est l’investissement, avec un effet récessionniste catastrophique pour la croissance et l’emploi.

Comment sortir de cette situation ?

Madame la secrétaire d’État, nous ne vous demandons même pas de tenir l’engagement électoral de M. Hollande, ce qui consisterait à revenir au niveau des dotations de 2011.

Nous ne vous demandons pas non plus de revenir sur vos réformes qui renchérissent les coûts de fonctionnement, alors que les précédentes, comme celle du conseiller territorial, auraient dégagé des économies. En effet, faire et défaire, c’est encore et toujours gaspiller. De plus, les collectivités territoriales comme les entreprises ont avant tout besoin de stabilité.

M. le président. Veuillez conclure, monsieur Grosdidier.

M. François Grosdidier. Le moins que nous pouvons vous demander, c’est un moratoire sur la baisse des dotations et sur les nouvelles dépenses obligatoires : liberté restituée aux communes sur les rythmes scolaires, à défaut d’une compensation intégrale ; arrêt de toute charge supplémentaire non compensée ; étalement dans le temps des agendas d’accessibilité programmée ; pour ces normes comme pour les autres, adoption des principes de proportionnalité et d’adaptation au contexte local ; assouplissement des règles de la fonction publique territoriale qui ne doivent plus être calquées sur celles de l’État, pour rendre juridiquement envisageables les adaptations fonctionnellement possibles dans les services publics locaux.

Le Sénat représente les collectivités territoriales. Voilà le moins que nous puissions demander au Gouvernement pour desserrer le garrot qui les étrangle ! (Applaudissements sur plusieurs travées du groupe Les Républicains.)

M. le président. La parole est à M. Daniel Chasseing.

M. Daniel Chasseing. Monsieur le président, madame la secrétaire d’État, mes chers collègues, avec la baisse des dotations, les collectivités voient leurs marges de manœuvre réduites, ce qui compromet fortement leur avenir.

Je l’indique à mon tour : la baisse programmée est de 28 milliards d’euros sur quatre ans, soit la moitié du pacte de responsabilité et de solidarité. Le résultat est sans appel : les communes sont prises en tenaille entre la hausse de leurs charges contraintes et la diminution de leurs dotations, sans aucune marge de manœuvre possible.

Toutes les communes souffrent, notamment celles des campagnes profondes. Je peux citer le cas de la localité dont je suis issu, dans la région Aquitaine-Limousin-Poitou-Charentes. C’est une commune de 7 000 hectares, qui compte 120 kilomètres de routes – l’horreur ! –, 1 300 habitants et un arboretum de 30 hectares.

Malgré toutes les charges qui pèsent sur elle, cette commune subit une réduction globale de ses dotations de l’ordre de 30 000 euros. La dotation de solidarité rurale, la DSR, et la dotation nationale de péréquation, la DNP, ne parviennent pas à couvrir les 65 000 euros demandés au titre de la dotation globale de fonctionnement.

Comment gérer tous ces impératifs ? Peut-être en rétablissant les corvées de routes qui existaient sous l’Ancien Régime ? La Nuit du 4 août les a tout de même abolies…

Plus sérieusement, si cette baisse des dotations n’est pas endiguée, les maires ne pourront plus assumer leurs missions. On leur demande d’en faire toujours plus avec moins de moyens !

Quelques exemples l’illustrent. L’internet est un enjeu capital. Il s’agit là d’un outil indispensable en milieu rural. (M. Michel Vergoz opine.) Mais le coût qu’il représente est, à hauteur de 25 %, à la charge des collectivités. Le tourisme exige de lourds investissements, pour l’hébergement comme pour les bases sport nature. Les zones artisanales et les ateliers-relais sont essentiels, de même que les maisons de santé, lesquelles sont pour 40 % à la charge des collectivités. S’y ajoutent la gestion du patrimoine, le maintien des services au public, l’aide aux associations, l’entretien des routes et l’enseignement périscolaire, qui coûte entre 100 à 150 euros par élève, malgré les aides.

D’un côté, on demande aux maires d’assumer la réforme des rythmes scolaires, avec des activités attractives bien sûr, et, de l’autre, on leur coupe les moyens de le faire.

Mme Michèle André. Ils pourront agir !

M. Daniel Chasseing. Dans le même temps, les conseils départementaux sont étranglés par l’allocation personnalisée d’autonomie, l’APA, la prestation de compensation du handicap, la PCH, et le revenu de solidarité active, le RSA.

J’entends, comme d’autres, les critiques formulées à l’égard des communes, qui, selon les hiérarques de la technocratie parisienne, dépenseraient trop et mal.

Faut-il donc fermer les médiathèques, les centres équestres et les clubs sportifs, supprimer les subventions aux associations et accuser ainsi la désertification du monde rural ?

Certes, quand il n’y aura plus personne dans nos territoires, on n’y dépensera plus rien, sauf pour entretenir le paysage, ce qui coûtera peut-être plus cher !

En outre, François Baroin l’a rappelé, si la baisse des dotations se poursuit, les capacités d’autofinancement des communes vont s’effondrer. Ces dernières n’auront plus pour solution que d’augmenter brutalement la fiscalité ou de réduire tout aussi brutalement les investissements.

Monsieur Raynal, sans autofinancement, on ne pourra pas assurer d’investissement, à moins d’emprunter, ce qui n’est pas toujours possible.

Les spécialistes nous l’assurent : ces investissements vont chuter de 30 % d’ici à 2017. En 2015, ils ont déjà reculé de 9 %. Ce repli va encore aggraver le chômage, surtout dans un monde rural ou hyper-rural encore fragilisé par la crise agricole.

Les communes et communautés de communes doivent participer à l’effort national, certes, mais à un taux moindre, comme prévu par le contre-budget du Sénat en 2016. Il est urgent de stopper la baisse des dotations.

Francis Delattre a rappelé l’engagement 54 du Président de la République : je n’y reviendrai pas.

Dans certains territoires, notamment dans les zones rurales hypo-denses, il est également nécessaire de déployer rapidement des aides spécifiques, sur le modèle des zones de revitalisation rurale, les ZRR, ou encore des zones franches, pour permettre, par l’emploi, le maintien de la vie. Après les paroles de Vesoul, nous attendons des actes.

Le Gouvernement doit comprendre que le temps presse pour éviter la désertification de certains territoires. C’est ma conviction profonde et elle est, je le sais, éprouvée par nombre de collègues siégeant sur ces travées, bien au-delà des clivages politiques habituels ! (Applaudissements sur plusieurs travées du groupe Les Républicains.)

M. le président. La parole est à Mme la secrétaire d'État.

Mme Estelle Grelier, secrétaire d'État auprès du ministre de l'aménagement du territoire, de la ruralité et des collectivités territoriales, chargée des collectivités territoriales. Mesdames, messieurs les sénateurs, tout d’abord, je vous remercie d’avoir pris l’initiative de ce débat argumenté relatif à la situation financière du bloc communal.

Avant de répondre à quelques-unes de vos nombreuses interrogations, je tiens à faire le point sur la situation financière des communes en 2015.

Un certain nombre d’orateurs l’ont rappelé, l’année 2015 a été marquée par un ralentissement sensible des dépenses de fonctionnement des communes. Ces charges ont progressé de 0,85 % en 2015 contre 1,82 % en 2014. J’ajoute que l’augmentation de la masse salariale a été contenue à 1,4 % en 2015 contre 4 % en 2014, ce malgré les contraintes d’application du glissement vieillesse-technicité, le GVT, phénomène que les élus municipaux connaissent bien.

Dans le même temps, les recettes de fonctionnement des communes ont augmenté de 1,3 %. Malgré la baisse des dotations, elles affichent donc une hausse de plus de 1 milliard d’euros, grâce à la progression de la fiscalité. Je reviendrai sur ce point.

Dans ces conditions, avec des recettes qui augmentent plus rapidement que les dépenses, l’épargne brute des communes a progressé pour atteindre 14,1 % des recettes réelles de fonctionnement par rapport à 2014. Par conséquent, il n’y a pas eu d’effet de ciseaux !

En revanche, les dépenses d’équipement des communes ont connu une nouvelle baisse, marquée, de l’ordre de 2,8 milliards d’euros. Ce recul atteint 6,4 milliards d’euros entre 2013 et 2015. Je reviendrai également sur ce point.

Monsieur Baroin, j’ai entendu – comment ne pas l’entendre ? – votre vive interpellation quant aux conséquences de la contribution des collectivités territoriales au redressement des comptes publics.

Avec d’autres orateurs, vous rappelez que les collectivités locales n’ont pas contesté le principe de leur contribution au redressement des finances publiques aux côtés de l’État. Chacun en est bien conscient dans cet hémicycle, nous ne pouvons pas, collectivement, continuer à vivre à crédit.

Ainsi, les collectivités territoriales ont contribué, auprès de l’État, à redresser les comptes publics.

La dette publique a crû de 600 milliards d’euros entre 2007 et 2012. Au cours de cette période, elle a bondi de 60 % à 90°% du PIB. Une telle progression n’était pas soutenable. Elle participait de la dégradation de notre compétitivité économique, qui a, elle aussi, connu une évolution négative sans précédent entre 2002 et 2012.

C’est pourquoi le Gouvernement a pris des mesures de renforcement de notre compétitivité économique, lesquelles – j’insiste sur ce point – ont été financées non par de nouvelles dettes, mais par des économies.

Financer des baisses d’impôt par le déficit, comme on l’a fait par le passé, par exemple en 2007 avec la réduction des droits de succession, c’est un procédé aussi inefficace qu’irresponsable compte tenu du niveau de dette atteint.

Monsieur le président de l’Association des maires de France, en tant qu’ancien ministre du budget, vous le savez, et vous le répétez d’ailleurs souvent : les chiffres ne souffrent pas d’imprécision.

Or, dans une démonstration rapide et contestable, vous cumulez les divers effets de la baisse de la DGF. Mais, dès lors, pourquoi ne pas calculer de la même manière, par parallélisme des formes, les moyens financiers alloués par l’État au cours des quatre années considérées ? Cette contribution serait ainsi évaluée à 320 milliards d’euros.

M. François Baroin. Vous y croyez vraiment ?

Mme Estelle Grelier, secrétaire d'État. Par ailleurs, l’État transfert chaque année 70 milliards d’euros aux collectivités territoriales. D’où vient cet argent ? Le Gouvernement est comptable de l’utilisation des deniers publics. Il assume cette responsabilité, qui appelle la contribution de tous.

M. Vincent Delahaye. Et la TVA ?

M. François Grosdidier. Les dotations ne sont pas des subventions !

Mme Estelle Grelier, secrétaire d'État. En outre, si la dépense publique et la croissance étaient si étroitement corrélées, on pourrait s’interroger sur la faiblesse qu’a subie la croissance entre 2002 et 2012, en dépit d’un plan de relance financé à crédit…

J’entends l’alerte que vous lancez quant au risque pesant sur l’investissement local. Le Gouvernement a pris des mesures à cet égard. Je vais les développer.

M. François Grosdidier. Vous recrutez à crédit !

Mme Hermeline Malherbe. La précédente majorité a creusé la dette !

Mme Estelle Grelier, secrétaire d'État. Mais je connais le sens de l’humour dont peut faire preuve la Haute Assemblée, et je ne peux m’empêcher de m’interroger sur la créativité qui serait nécessaire pour absorber un plan d’économies supplémentaire de 100 milliards d’euros…

M. François Baroin. Et voilà, de la morale !

M. François Grosdidier. L’État devrait s’y mettre !

Mme Estelle Grelier, secrétaire d'État. Vous évoquez également la répartition de l’effort de redressement entre les trois niveaux de collectivités territoriales, répartition que vous jugez inéquitable, car pesant majoritairement sur le bloc communal.

Sur ce point, je formule ce rappel : c’est par une délibération du Comité des finances locales que cette répartition a été décidée. Je précise que cette dernière est assez objective, puisqu’elle est fonction du poids de chaque niveau de collectivités territoriales dans les recettes totales.

M. Jean Louis Masson a évoqué des cadeaux qu’il faudrait accorder aux communes. En tant que secrétaire d’État chargée des collectivités territoriales, je crois à la décentralisation, à la capacité, pour les communes, d’être proactives dans un monde en mouvement.

Au demeurant, ces collectivités ont donné la preuve de cette capacité : elles ont fourni les efforts demandés. Elles se sont interrogées sur leur organisation, ont mis en commun leurs services et leurs investissements. Je le répète, elles présentent une véritable maîtrise des charges de fonctionnement.

Cet engagement aux côtés de l’État porte ses fruits, puisque, en 2015, le déficit budgétaire s’est établi à 70,5 milliards d’euros, soit son niveau le plus bas depuis 2008. Il a ainsi été ramené à 3,5 % du PIB et aura été divisé par deux depuis le pic de la crise financière, en 2009.

Plusieurs orateurs l’ont signalé : les collectivités territoriales ont agi en accroissant sensiblement moins la pression fiscale qu’en 2009, année également post-électorale, ce à l’inverse des prévisions émises par de nombreux experts. Ce constat démontre, une nouvelle fois, le sens des responsabilités dont font preuve les élus locaux et leur appréciation de la soutenabilité et de l’acceptabilité du financement par le contribuable local.

Je le dis à l’intention de M. Cédric Perrin : sur ce point comme sur d’autres, il faut être précis, car diverses contrevérités circulent.

D’après les données établies par l’administration fiscale pour 2015, la taxe d’habitation a augmenté de 1,1 milliard d’euros, soit une progression de 5,4 %. Cette évolution s’explique aux quatre cinquièmes par la dynamique des bases fiscales issue de la revalorisation forfaitaire votée en loi de finances, et surtout de leur croissance naturelle. Ce raisonnement s’applique de la même manière à la taxe foncière ou à la cotisation foncière des entreprises, la CFE.

En outre, je relève que le dynamisme de la fiscalité excède la baisse des dotations, en tout cas pour ce qui concerne le bloc communal. Ce dernier dispose de ressources plus diversifiées et donc, sur les moyen et long termes, plus productives que les autres niveaux de collectivités.

J’en viens à la contribution au redressement des finances publiques. Le choix a été fait de la faire supporter par l’ensemble des collectivités territoriales. Aucune collectivité, à l’exception de Mayotte, n’est exonérée. Cette décision est certes difficile, mais elle est juste.

De plus, nous avons choisi d’accompagner ce travail d’un important effort de péréquation.

Mme Estelle Grelier, secrétaire d'État. On ne peut exiger que toutes les collectivités accomplissent des efforts dans les mêmes proportions. Il faut adapter ceux-ci en fonction des ressources et des charges, c’est-à-dire en fonction des capacités de chacun.

En 2015, et de nouveau en 2016, les collectivités les plus pauvres ont ainsi bénéficié d’une progression de plus de 500 millions d’euros du fonds de péréquation.

En 2015, 297 millions d’euros supplémentaires ont été accordés au titre de la dotation de solidarité rurale, la DSR, et de la dotation de solidarité urbaine, la DSU. L’effort demandé aux 10 000 communes bénéficiaires de la DSR a été réduit à 0,36 % de leurs recettes réelles de fonctionnement, ou RRF, alors que, en moyenne, cet effort représente 1,84 % de ces ressources. Pour les 250 communes éligibles à la DSU cible, cet effort a été ramené à 0,30 % des RRF.

À ces dispositions s’ajoute la progression du fonds de péréquation intercommunal et communal qui est de l’ordre de 220 millions d’euros en 2016. Ce rehaussement permet d’assurer une stabilité globale des dotations pour les 10 000 communes rurales et les 250 communes urbaines les plus pauvres.

Certaines de ces communes voient leurs dotations augmenter, particulièrement les localités très pauvres, comme Clichy-sous-Bois ou Villiers-le-Bel en Île-de-France, Mesnières-en-Bray en Seine-Maritime – je l’indique à l’intention de M. le président – ou La Chapelle-Saint-Luc, dans l’Aube.

Ces progressions sont financées par des prélèvements plus importants sur les communes les plus favorisées, par exemple Lacq ou Gravelines, qui n’ont plus de DGF, afin que les communes les plus pauvres puissent disposer de plus amples crédits.

À l’instar de MM. Philippe Dallier, Charles Guené et Jacques Mézard, dont Jean-Claude Requier a évoqué le rapport d’information, en particulier son troisième tome, j’estime que le système actuel s’essouffle.

M. François Grosdidier. Et comment finira la dernière saison ?

Mme Estelle Grelier, secrétaire d'État. M. Gattolin le souligne avec raison : il faut davantage de lisibilité, d’équité et de soutenabilité. Il faut réformer les finances locales dans leur ensemble en commençant par la DGF.

En effet, la dotation globale de fonctionnement prend insuffisamment en compte les ressources et les charges actuelles des collectivités territoriales. Cette situation est d’autant plus insupportable que les moyens financiers sont contraints, d’autant plus indispensable que les dotations aux collectivités connaissent des réductions. Il s’agit aujourd’hui non plus de répartir des dotations qui augmentent, mais de faire plus juste avec l’argent des Français.

M. François Grosdidier. Avec des dotations en baisse !

Mme Estelle Grelier, secrétaire d'État. Nous nous rejoignons sur le constat et les objectifs de la réforme : le rapport du regretté Jean Germain et de Christine Pires-Beaune a fait la démonstration de l’iniquité de la DGF. Nous avons besoin d’une DGF simplifiée, intégrant les charges spécifiques des territoires, et d’une péréquation encore plus efficace et mieux ciblée.

Monsieur Chasseing, vous avez fait référence à cet enjeu : la DGF doit corriger les inégalités territoriales et mieux prendre en compte les charges de territoires vastes et peu peuplés, comme celui dont vous êtes l’élu, et que vous avez décrit. Ainsi, dans le cadre de la réforme de la DGF, le critère de sous-densité retenu pour ce qui concerne la dotation de ruralité doit permettre de répondre à cette problématique.

Pour mémoire, je vous rappelle que les territoires ruraux bénéficient de diverses mesures décidées lors des comités interministériels aux ruralités.

Réformer la DGF, c’est également mieux prendre en compte les charges des intercommunalités, pour fixer des garanties financières non plus en fonction de la catégorie juridique de la communauté, mais selon son niveau réel d’intégration.

Sur ce point, je souhaite d’ailleurs rétablir les faits auxquels M. Francis Delattre s’est référé. Ce ne sont pas les petites communes et les petites intercommunalités qui ont financé, via la DGF, la création des grandes métropoles de Paris et de Marseille ! C’est bien l’État, par l’approvisionnement d’une enveloppe des concours financiers aux collectivités territoriales de l’ordre de 113 millions d’euros, accordée par la loi de finances pour 2016.

Les objectifs et les principes de la réforme de la DGF font donc l’objet d’un consensus. Toutefois, les interventions des uns et des autres l’ont souligné : de nombreux élus se sont alarmés de la soutenabilité de cette réforme, notamment dans le contexte de baisse des dotations que nous connaissons.

Mesdames, messieurs les sénateurs, avec vous, j’ai constaté qu’un certain nombre de mesures méritaient d’être examinées.

Ainsi, monsieur le président de l’Association des maires de France, il me semble indispensable d’apporter une réponse claire à la question des DGF négatives. (M. François Baroin acquiesce.) Il n’est pas acceptable que la réforme conduise à restituer de la DGF à des territoires dont les revenus sont tels que leur contribution au redressement a excédé leur dotation. Cela étant, je suis sûre que le Sénat émettra des propositions très intéressantes pour répondre à cette question.

En outre, on constate une difficulté à appréhender les charges de centralité : le critère de population est-il suffisant ? Cette question mérite d’être posée. Le facteur 5, aujourd’hui employé, pose problème, principalement dans les territoires polycentriques ou multipolaires.

Parallèlement, nous nous interrogeons tous quant à la lisibilité des mécanismes de garantie, la réforme pouvant exiger jusqu’à quarante-cinq ans avant de produire tous ses effets.

Pour ce qui concerne les parts figées qui financent aujourd’hui cette réforme, mais qui sont indispensables pour certains territoires – je pense notamment à certaines anciennes villes industrielles –, un subtil équilibre doit être trouvé.

Enfin, les évolutions de la carte intercommunale justifiaient d’attendre de connaître les nouveaux périmètres pour simuler les effets d’une réforme avant sa mise en œuvre.

L’ensemble de ces raisons a conduit le Parlement à adopter les principes de la réforme dans l’article 150 de la loi de finances pour 2016 et à reporter son application à 2017. Depuis, le travail a repris, dans un esprit de concertation, de transparence et d’écoute.

Vous le savez, le Parlement a constitué deux groupes de travail, l’un au Sénat, l’autre à l’Assemblée nationale.

À cet égard, je salue l’implication de M. Claude Raynal, qui, avec M. Charles Guené au sein de la Haute Assemblée, Mmes Christine Pires-Beaune et Véronique Louwagie à l’Assemblée nationale, s’efforce de rapprocher les points de vue et de formuler une proposition de « réforme de la réforme », pour résoudre les difficultés que nous avons tous identifiées.

C’est le rôle du Parlement, tout particulièrement du Sénat, qui représente l’ensemble des territoires de la République, de déployer cette vision globale du territoire, partant de rechercher une position d’équilibre sans céder aux corporatismes.

Les simulations transmises par le Gouvernement, ainsi que celles qui ont été présentées à l’appui du rapport de la délégation sénatoriale aux collectivités territoriales montrent que la réforme intégrée dans la dernière loi de finances, pour application au 1er janvier 2017, atteint globalement ses objectifs y compris à moyen terme.

À ce sujet, j’ouvre une courte parenthèse : Jean-Michel Baylet et moi-même avons transmis vendredi dernier les simulations pluriannuelles des effets de la réforme votée, au sein d’une part, des commissions des finances des deux chambres du Parlement, d’autre part, des associations d’élus. C’était là une demande extrêmement forte et légitime émanant, notamment, de la Haute Assemblée.

Mme Estelle Grelier, secrétaire d'État. Ainsi, le rapport de la délégation sénatoriale aux collectivités territoriales souligne que l’application de la réforme conduit, à l’horizon 2019, à une progression de la DGF dans 59 % des territoires regroupant 55 % de la population.

Ce rapport relève également « que la réforme proposée aboutit à une DGF plus simple, plus lisible, favorable aux centres-bourgs ruraux et renforçant la péréquation tout en supprimant certaines anomalies liées à des effets de seuil. »

Des améliorations restent à apporter : j’en ai évoqué un certain nombre. Mais, avec l’article 150 de la loi de finances pour 2016, nous disposons quoi qu’il en soit d’une base solide.

De son côté, le Comité des finances locales a souhaité reprendre le travail. Il s’est réuni ce matin même pour évoquer le dossier de la péréquation. Avec l’appui des services du ministère, ses membres examineront prochainement des simulations actualisées à l’échelle des nouveaux périmètres intercommunaux.

Sur la base de tous ces travaux, le Gouvernement rendra à l’été un rapport au Parlement, en s’appuyant sur des simulations actualisées à l’échelle des nouveaux périmètres.

Nombreux sont ceux qui, au cours de ce débat, ont rappelé le poids de l’investissement public local et son importance pour la vitalité du tissu économique de notre pays.

Madame Marie-France Beaufils, vous avez notamment relayé les craintes exprimées, à cet égard, par les acteurs du secteur du bâtiment et des travaux publics.

Il est vrai que, en 2015, l’investissement public local a baissé de 6,5 % au total, et de 9,6 % pour le bloc communal. Cette évolution est plus accentuée qu’au cours des années post-électorales passées, même si l’on observe toujours un infléchissement marqué au début des mandatures : les nouvelles équipes ont besoin d’un certain laps de temps avant de se mettre en place.

C’est un signal que le Gouvernement a entendu. Plusieurs mesures de soutien figuraient déjà dans la loi de finances pour 2015. Ainsi, le taux de remboursement du fonds de compensation pour la TVA, le FCTVA, a été rehaussé, et la dotation d’équipement des territoires ruraux, la DETR, a été augmentée de 200 millions d’euros supplémentaires.

Un travail approfondi a été engagé au printemps 2015 avec l’Association des maires de France. Il a donné lieu à des engagements du Président de la République et du Premier ministre.

Ces engagements ont été traduits dans la loi de finances pour 2016.

Le bénéfice du FCTVA a été étendu à certaines dépenses d’entretien des bâtiments locaux ainsi que des routes. (M. François Baroin acquiesce.)

Des mesures d’assouplissement comptables ont été prises, pour accroître les marges de manœuvre au titre des dépenses de fonctionnement. Il s’agit notamment d’allonger les durées d’amortissement des dépenses d’investissement du bloc local, mais aussi de restreindre l’obligation d’amortir les subventions d’équipement dans les budgets locaux.

M. François Grosdidier. Et les financements ?

Mme Estelle Grelier, secrétaire d'État. La Caisse des dépôts et consignations a mis à disposition une offre d’avance de FCTVA à taux zéro, qui a donné lieu à plus de 800 millions d’euros de crédit, lesquels ont déjà été évoqués.

Une enveloppe de 500 millions d’euros est actuellement allouée aux collectivités par les préfets de région au titre du fonds de soutien à l’investissement local, le FSIL. Il s’agit de subventionner de grandes priorités, par exemple des projets de rénovation thermique, de transition énergétique, de développement des énergies renouvelables ou de l’accueil de populations nouvelles, pour financer les équipements publics accompagnant les constructions de logements.

De telles mesures, favorables à la relance de l’investissement local, portent sur des projets d’avenir et répondent au souhait émis par M. André Gattolin : voir mieux financer la transition énergétique.

Mme Estelle Grelier, secrétaire d'État. De surcroît, un fonds de 500 millions d’euros a été spécifiquement dédié aux territoires ruraux et aux villes petites et moyennes via une nouvelle enveloppe exceptionnelle de DETR de 200 millions d’euros. Cette dotation atteint ainsi un total de 816 millions d’euros. En son sein, une enveloppe de 300 millions d’euros est spécialement consacrée à la revitalisation et au développement des centres-bourgs.

Monsieur Bernard Delcros, vous proposez que ces fonds fassent l’objet d’une contractualisation avec l’État. Une telle démarche pose d’évidentes questions de faisabilité, mais, à mes yeux, elle peut avoir du sens si elle repose sur des partenariats équilibrés.

Ces fonds seront très rapidement déployés sur le territoire pour débloquer les projets dont le lancement exige encore un « coup de pouce ». Jean-Michel Baylet et moi-même sommes très attentifs à ce sujet. Les préfets ont été missionnés par le Gouvernement, afin de sélectionner les projets au plus près du terrain.

Ces mesures du soutien sont pleinement fondées, à l’heure où les équipes municipales sont précisément en train de mettre sur les rails leurs projets pour le mandat.

La définition des nouveaux périmètres intercommunaux étant bien avancée, les conditions sont réunies pour une reprise de l’investissement local. À cet égard, et compte tenu des perspectives que je viens d’indiquer, il ne me semble donc pas tout à fait cohérent de reporter d’un an la mise en place des regroupements d’intercommunalités, faisant suite aux arbitrages effectués par les préfets dans le cadre des commissions départementales de la coopération intercommunale, les CDCI.

M. François Grosdidier. Il aurait fallu nous écouter plus tôt !

Mme Estelle Grelier, secrétaire d'État. Avant de conclure, je ne puis manquer de parler des normes.

Monsieur Grosdidier, vous avez évoqué les normes concernant les collectivités territoriales.

Le Gouvernement agit également pour réduire les charges pesant sur les collectivités, en s’attaquant à l’inflation normative. (Exclamations sur plusieurs travées du groupe Les Républicains.) La tâche est difficile, et il serait imprudent de crier victoire. Mais on ne peut pas nier que des progrès ont été accomplis, s’agissant tant du flux de normes nouvelles que du stock des normes existantes et leurs conditions d’application.

M. François Grosdidier. Nous ne vivons pas dans le même monde…

Mme Estelle Grelier, secrétaire d'État. Pour ce qui concerne le flux, l’année 2015 a permis d’aboutir à un réel infléchissement. Selon les chiffres du Conseil national d’évaluation des normes, le CNEN, les charges nettes nouvelles ont baissé de manière constante entre 2014 et 2015.

Pour ce qui concerne le stock de dispositions existantes, de nombreuses normes ont été supprimées via la loi portant nouvelle organisation territoriale de la République, ou loi NOTRe, grâce à la reprise d’un certain nombre de dispositions très pertinentes imaginées par Éric Doligé.

De nouvelles mesures de simplification normative ont été annoncées lors du comité interministériel aux ruralités qui s’est tenu à Vesoul le 14 septembre 2015. Un bilan sera effectué par le Gouvernement lors du prochain comité interministériel aux ruralités.

À cette occasion, de nouveaux chantiers de simplification destinés aux collectivités territoriales seront présentés. Je sais que la délégation sénatoriale aux collectivités territoriales a fourni un travail considérable à ce titre.

L’application des normes est un sujet auquel les élus sont particulièrement sensibles, surtout dans les petites communes, lesquelles ne disposent pas de moyens techniques importants.

Voilà pourquoi M. le Premier ministre a adressé, le 18 janvier dernier, une instruction aux préfets, prescrivant une interprétation facilitatrice des normes et un accompagnement des élus dans la mise en œuvre de ces dernières.

J’en viens à la revalorisation, en deux temps, du point d’indice des fonctionnaires.

Il s’agit là d’une mesure équilibrée et nécessaire.

M. François Grosdidier. Mais non financée ! (Mme Françoise Gatel rit.)

Mme Estelle Grelier, secrétaire d'État. Les fonctionnaires ont largement contribué au redressement des comptes publics : le gel du point d’indice, en vigueur depuis 2010, a permis une économie de 7 milliards d’euros.

À cet égard, contrairement à ce que certains suggèrent, le Gouvernement n’a pas attendu la dernière année du quinquennat pour agir sur ce front. Le dégel du point d’indice s’inscrit dans une politique globale engagée depuis 2012, laquelle a débuté avec l’application du protocole sur les parcours professionnels, les carrières et les rémunérations, le PPCR.

Monsieur Vincent Delahaye, sur ce point, je tiens à répondre à votre interrogation. Le PPCR a bien fait l’objet d’une étude d’impact, qui a été présentée au CNEN en toute transparence. Sous la présidence de M. Alain Lambert, dont les analyses budgétaires se distinguent par une rigueur bien connue, cette instance a longuement débattu de ce document. Au total, le CNEN a émis un avis favorable.

En conclusion, mesdames, messieurs les sénateurs, l’objet de mon intervention n’est pas de vous dire que tout va pour le mieux dans le meilleur des mondes, même si, incontestablement,…

M. François Baroin. Ça va mieux ! (Exclamations sur les travées du groupe Les Républicains.)

Mme Estelle Grelier, secrétaire d’État. … cela va mieux, vous m’ôtez les mots de la bouche, monsieur Baroin !

M. Guy-Dominique Kennel. Bien sûr, tout va bien !

Mme Estelle Grelier, secrétaire d’État. J’en appelle à la cohérence. On ne peut pas à la fois demander l’augmentation des dépenses publiques, des investissements et la maîtrise des déficits.

M. François Baroin. Eh ho, la gauche, ça va mieux ! (Sourires.)

Mme Estelle Grelier, secrétaire d’État. À partir du constat du niveau trop élevé de la dépense publique et des impôts, la majorité sénatoriale appelle à diminuer les efforts, ce qui ne manque pas de sel ! En partant du constat lucide de la situation des finances publiques, le Gouvernement, lui, agit avec responsabilité et équilibre.

Notre échange aujourd’hui aura été utile. Il aura servi, au moins, à définir le cadre des échanges qui se dérouleront durant le quatre-vingt-dix-neuvième congrès des maires. Le sénateur François Baroin, président de l’Association des maires de France, a eu l’honnêteté de préciser dans son propos liminaire que tel était bien son objectif.

Nous aurons donc l’occasion de nous y retrouver avec plaisir pour échanger avec les nombreux maires qui participent à ce moment important de la vie publique française.

M. François Grosdidier. Si le président se présente avec un discours comme le vôtre, il sera bien reçu !

Mme Estelle Grelier, secrétaire d’État. Ce sera l’occasion pour les membres du Gouvernement de les entendre de nouveau et de dresser le bilan de la réforme territoriale, laquelle a tracé le chemin d’un développement durable et solidaire de nos territoires. (Applaudissements sur les travées du groupe socialiste et républicain et du RDSE.)

M. le président. Mes chers collègues, nous en avons terminé avec le débat sur la situation financière des communes et des intercommunalités.

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Cadre législatif et réglementaire applicable aux essais cliniques

Débat organisé à la demande de la commission des affaires sociales

M. le président. L’ordre du jour appelle le débat sur le cadre législatif et réglementaire applicable aux essais cliniques, organisé à la demande de la commission des affaires sociales.

La parole est à M. le président de la commission des affaires sociales.

M. Alain Milon, président de la commission des affaires sociales. Monsieur le président, madame la secrétaire d’État, mes chers collègues, l’événement tragique survenu à Rennes au mois de janvier dernier a conduit la commission des affaires sociales à se pencher sur l’encadrement des essais cliniques dans notre pays.

Sans préjuger les conclusions auxquelles parviendra la procédure judiciaire en cours, nous avons mené pendant les deux derniers mois cinq cycles d’auditions qui nous ont permis d’entendre la plupart des parties prenantes.

Je tiens tout d’abord à saluer la mémoire de Guillaume Molinet, tragiquement décédé, et à rendre hommage à toutes celles et à tous ceux qui acceptent de participer à la recherche clinique.

Je rappelle que, en dehors du cas des enfants, tout à fait particulier au plan éthique, une personne qui accepte de recevoir un traitement expérimental n’a aucune garantie d’en tirer un bénéfice personnel en matière de santé. Tous ceux qui acceptent de participer aux essais cliniques le font pour que les connaissances scientifiques puissent être améliorées et pour que d’autres puissent bénéficier des progrès de la thérapeutique. C’est un altruisme qui nous rend humbles.

Il n’en demeure pas moins que le fait d’être indemnisé pour une participation à un essai clinique peut également constituer une motivation essentielle pour certains volontaires sains qui sont bien souvent des personnes recherchant un complément de revenu, les étudiants, par exemple.

Un cadre exigeant a été mis en place par le législateur pour essayer de concilier protection des volontaires, d’une part, et innovation médicale, de l’autre.

Permettez-moi quelques rappels historiques.

Le Sénat a joué un rôle moteur au travers de l’action de Claude Huriet et de Franck Sérusclat, qui ont créé les comités de protection des personnes participant à la recherche biomédicale en 1988. Dans ce domaine, la France a servi de modèle au plan européen.

La Haute Assemblée a ensuite insisté pour que ces comités de protection des personnes, les CPP, soient mis en mesure de s’adapter aux nouvelles missions que leur confie la loi relative aux recherches impliquant la personne humaine, dite « loi Jardé », ce, en toute indépendance. L’accord trouvé au Sénat entre des personnalités aussi diverses que Nicolas About, Marie-Thérèse Hermange et François Autain, ainsi que la conduite des négociations avec l’Assemblée nationale par le rapporteur Jean-Pierre Godefroy nous avaient laissés espérer que ce texte, adopté finalement sans opposition, avait atteint un point d’équilibre et serait rapidement mis en application. C’était il y a maintenant plus de quatre ans…

Les autorités sanitaires ont préféré attendre le résultat des négociations européennes pour déterminer si – et dans quelle mesure – la volonté du législateur national peut être mise en œuvre. Le souhait de ne pas bousculer les habitudes des comités, mais aussi celles des promoteurs de recherche, ne semble pas étranger à ce retard.

Dans ce contexte de relatif attentisme, la commission des affaires sociales a déploré chaque année depuis 2013 l’absence de parution des décrets relatifs aux modalités de saisine des CPP.

Sur l’initiative du Sénat, la loi pose le principe de la répartition aléatoire des protocoles entre les quarante CPP existants, par opposition au libre choix par le promoteur. Faute de décret, cette mesure est malheureusement restée lettre morte. Or, comme cela a été plusieurs fois rappelé au cours des travaux de la commission, la question de l’affectation aléatoire est centrale pour éviter que les CPP ne disposent que d’une indépendance factice. Ce risque est aggravé par l’environnement très concurrentiel dans lequel évoluent les CPP, dont beaucoup connaissent des difficultés financières.

Il semble, en outre, que les autorités sanitaires soient encore mal outillées pour évaluer les CPP, dont les modes de fonctionnement et les pratiques paraissent particulièrement hétérogènes. Il manque une méthodologie partagée.

Par ailleurs, plusieurs interrogations ont été soulevées quant aux obligations auxquelles doivent se soumettre les laboratoires. L’accès des CPP à l’ensemble des résultats des essais précliniques est encore limité, en raison du secret industriel. Or l’accès à ces données fait partie intégrante des conditions du consentement libre et éclairé des volontaires. À nos yeux, l’intérêt de la personne doit toujours primer sur les seuls intérêts de la science.

Cela peut conduire à imposer des contraintes légitimes aux volontaires eux-mêmes. La gratuité du don de son corps est un principe intangible. Or, selon des témoignages, des volontaires se rendent à l’étranger pour continuer à participer à des essais, une fois atteint le plafond d’indemnisation qui leur est imposé. C’est l’un des points sur lesquels une coordination à l’échelle européenne nous semble nécessaire.

Compte tenu de l’ensemble de ces considérations, nous avons trois séries d’interrogations.

La première d’entre elles commence par celle-ci : quand et comment la loi relative aux recherches sur la personne humaine sera-t-elle mise en application ? Le Gouvernement soutient-il la répartition aléatoire des protocoles de recherche entre CPP, quitte à ce qu’elle se fasse entre comités dont la compétence thématique est reconnue ? Je rappelle que la répartition aléatoire des protocoles offre, selon nous, la garantie de l’examen objectif de ceux-ci, sans lien avec le promoteur de la recherche, qu’il soit public ou privé.

Plus largement, madame la secrétaire d’État, comment entendez-vous garantir le fonctionnement et l’indépendance des CPP ? Leur charge de travail et les questions qu’ils doivent traiter rendent difficilement acceptable leur manque de moyens.

Comment envisagez-vous l’articulation entre l’intervention des CPP et celle de l’Agence nationale de sécurité du médicament et des produits de santé, l’ANSM, laquelle, en effet, accorde l’autorisation de commencer un essai dès lors que celui-ci a obtenu l’avis favorable d’un comité ? Comment, en particulier, garantir que les volontaires sont capables de donner leur consentement libre et éclairé par la mise à disposition de toutes les informations nécessaires à cette fin ? Quels sont les premiers éléments qui ressortent à ce sujet des différentes inspections que vous avez diligentées ?

J’ai évoqué les négociations conduites à l’échelon européen. La loi de modernisation de notre système de santé a donné habilitation au Gouvernement pour transposer le règlement européen en matière d’essais cliniques. Quand l’ordonnance paraîtra-t-elle ? Quel calendrier envisagez-vous pour sa ratification ? Le cadre européen vous paraît-il, surtout, suffisamment protecteur des personnes ?

Notre seconde série de questions porte sur la mise en œuvre de la législation existante. Je l’ai dit, une procédure judiciaire est en cours, et vous avez vous-même demandé, madame la secrétaire d’État, plusieurs rapports d’inspection. Un certain nombre d’entre nous ont toutefois été étonnés, voire choqués, par la publicité sur internet pour recruter des volontaires sains dans les essais de phase 1. La loi en ce domaine est-elle vraiment respectée ? Peut-on présenter la participation à un essai comme une activité sans risque et rémunératrice ? Je rappelle que le site du CPP Rennes 2 renvoyait, au moment des faits, à celui de Biotrial, lequel diffusait une telle publicité.

Enfin, il nous a été maintes fois rappelé au cours de nos auditions que les essais cliniques et le développement de nouvelles molécules font l’objet d’une concurrence internationale qui accepte mal les contraintes et les délais. Estimez-vous, madame la secrétaire d’État, que la recherche clinique en France est mise en péril par le cadre dont nous souhaitons la mise en œuvre pour les essais ?

Pourriez-vous nous indiquer les axes de développement de la recherche clinique dans notre pays ?

Cette recherche exige non seulement de trouver un équilibre entre l’innovation et le risque, entre la santé de ceux qui y participent et celle du plus grand nombre, mais aussi d’aider les chercheurs à mettre en œuvre leurs travaux et, pour cela, de rendre les démarches aussi simples que possible.

Cela n’est pas aisé, mais vous comprendrez notre frustration en constatant que, quatre ans après son vote, un texte qui avait nécessité trois ans de débats n’est toujours pas entré en application ! (Applaudissements sur les travées du groupe Les Républicains, de l’UDI-UC et du RDSE.)

M. le président. La parole est à M. Michel Amiel.

M. Michel Amiel. Monsieur le président, madame la secrétaire d’État, mes chers collègues, Jean Bernard le disait, « l’expérimentation est moralement nécessaire, et nécessairement immorale. »

Alors que, comme vient de le dire le président Milon, l’accident de Rennes nous a rappelé les risques liés à de tels essais et alors même que nous nous apprêtons à mettre en œuvre un nouveau règlement européen portant sur le sujet, nous nous réunissons aujourd’hui pour débattre du cadre législatif et réglementaire applicable aux essais cliniques.

Les avancées de la bioéthique doivent nous guider dans la réflexion sur ces règles.

Les essais cliniques constituent une étape essentielle dans la mise au point de médicaments nouveaux et sûrs, mais aussi dans l’amélioration des traitements médicaux. Cette innovation ne peut advenir que grâce à l’intervention de volontaires humains, qui seront recrutés pour évaluer la sécurité et l’efficacité de ces nouveaux traitements.

Les essais cliniques proprement dits interviennent après la phase préclinique – observation de la molécule, essais sur cellule in vitro, administration à l’animal, etc. – et se déroulent en quatre phases. La phase 1 est celle de l’évaluation sur personnes saines de la pharmacocinétique de la molécule ; la phase 2 consiste à tester la sécurité du médicament sur les patients, et à observer les éventuels signes d’efficacité ; la phase 3 élargit le nombre de patients, afin de déterminer de manière précise le rapport entre le risque et le bénéfice ; enfin, la phase 4 permet le suivi à long terme d’un traitement déjà autorisé et mis sur le marché.

Lorsque l’on évoque les essais, viennent d’abord à l’esprit les laboratoires pharmaceutiques. Mais, ces dernières années, dans l’Union européenne, 40 % des essais cliniques ont été effectués par ce que l’on appelle communément les « promoteurs non commerciaux » : universitaires, fondations, hôpitaux ou réseaux de recherche. Il faut donc rappeler l’importance de la recherche de manière générale, insister sur sa dimension fondamentale, et poser la question d’une éventuelle unification – ou au moins d’une coordination – sous l’égide du ministère de la recherche, respectant les mêmes protocoles dans le traitement des données personnelles.

La loi Jardé, qui n’a été promulguée qu’au mois de mars 2012, a permis la définition du rôle et des pouvoirs des comités de protection des personnes. L’autre apport principal de cette loi est la distinction entre trois catégories de recherches, selon le niveau de risque encouru par la personne qui s’y prête : les recherches interventionnelles, avec risque supérieur au risque minime ; les recherches qui ne comportent qu’un risque minime et ne portent pas sur un médicament ; enfin, les recherches non interventionnelles.

Toutefois, l’adoption définitive de cette loi a été suivie, trois mois plus tard, de l’annonce d’une refonte du droit européen, avec la mise en place d’un nouveau règlement consacré aux essais cliniques qui commencera à s’appliquer à la fin du mois de mai. Ce texte instaure notamment une procédure d’autorisation simplifiée grâce à un portail européen unique et présente l’avantage d’unifier les règles au sein de l’Union européenne.

Il fait suite à la directive de 2001 relative aux essais cliniques, dont les divergences de transposition ont, selon l’aveu même de la Commission européenne, « rendu le cadre réglementaire défavorable à la recherche clinique », en raison des coûts élevés qu’elle induit et, surtout, de l’absence d’harmonisation des règles applicables, laquelle complique la réalisation d’essais cliniques multinationaux.

La loi de modernisation de notre système de santé contient des dispositions sur les essais cliniques. Son chapitre IV, intitulé Développer la recherche et l’innovation en santé au service des usagers, leur est consacré.

Il ne faudrait cependant pas oublier son article 126, qui dispose que « dans un délai de six mois à compter de la promulgation […] le Gouvernement est autorisé à prendre par ordonnances les mesures relevant du domaine de la loi qui ont pour objet d’adapter la législation relative aux recherches biomédicales, […] d’adapter cette législation aux fins de coordonner l’intervention des comités de protection des personnes ». Comme l’ensemble de mes collègues, madame la secrétaire d’État, je serai très vigilant sur ce point.

Le thème principal de notre débat est bien la protection de la personne. La convention d’Oviedo de 1997, seul instrument juridique contraignant international pour la protection des droits de l’homme dans le domaine biomédical, que M. Leonetti a ratifiée au nom de la France, le rappelle : « l’intérêt et le bien de l’être humain doivent prévaloir sur le seul intérêt de la société ou de la science. »

Il nous faudra, mes chers collègues, madame la secrétaire d’État, veiller à ce que la course à l’innovation via des essais cliniques respecte ces personnes bien portantes ou malades qui sont dites « volontaires ».

Je tiens à m’assurer de la qualité de l’information, de l’accompagnement de ces personnes, mais aussi de la préservation des principes fondamentaux, tels que l’indisponibilité du corps humain, ainsi que la séparation entre thérapeutique et recherche qui s’impose au médecin face à son patient.

Il nous faut rester vigilants quant au maintien du débat public sur la science et aux réflexions éthiques qui doivent y être attachées.

François Rabelais le rappelait, science sans conscience n’est que ruine de l’âme. (Applaudissements sur les travées du RDSE et de l’UDI-UC. – Mme Patricia Schillinger applaudit également.)

M. le président. La parole est à Mme Corinne Imbert.

Mme Corinne Imbert. Monsieur le président, madame la secrétaire d’État, mes chers collègues, ce débat sur les essais thérapeutiques au sein de la Haute Assemblée, après le drame du 17 janvier dernier, est utile, tant pour appréhender les carences en matière d’encadrement des essais cliniques et de sécurité des patients volontaires, que pour échanger sur une éventuelle amélioration des outils législatifs existants.

Mon intervention n’a d’autre finalité que d’évoquer des pistes de réflexion concernant l’indépendance des experts, les incitations pour les patients volontaires, le protocole des essais et l’état de la législation française.

À la suite du drame de Rennes, un groupe d’experts a été nommé par l’Agence nationale de sécurité du médicament et des produits de santé, au sein d’un comité scientifique temporaire. Les membres dudit comité ont conclu en dédouanant l’ANSM, tout en publiant six recommandations.

Néanmoins, la composition du groupe a été critiquée, et son indépendance mise en doute par des observateurs nationaux et européens, dans la mesure où, sur les douze membres du comité présidé par le professeur Bernard Bégaud, sept avaient déjà entretenu des liens avec l’ANSM.

Cela pose donc un premier problème, qui devra être éclairci par l’enquête judiciaire : une collusion d’intérêts potentielle.

Faisons toutefois preuve de prudence face à ces informations en appréciant le critère d’indépendance. Les véritables experts étant peu nombreux en France, il n’est pas incohérent a priori de retrouver ces mêmes personnes, au cours de leurs parcours professionnels, au sein des institutions publiques, des hôpitaux ou des industries, alors même qu’il faut pouvoir préserver l’objectivité et garantir la neutralité de l’expertise au moment où elle se déroule.

Par ailleurs, on note que si plusieurs médecins composent régulièrement ces comités d’experts, peu de pharmaciens y sont appelés. Cela peut être dommageable, alors même qu’il s’agit d’essais de médicaments. L’expertise pharmaceutique pourrait être mise plus efficacement au service de l’expertise médicale.

Ce débat permet également de nous interroger sur le mécanisme des compensations financières des essais cliniques, ainsi que le président Milon vient de l’évoquer. Aujourd’hui, un volontaire peut en effet percevoir jusqu’à 4 500 euros par an, non imposables, en contrepartie de la participation à un programme d’essai thérapeutique. Cette incitation financière est compréhensible, mais devrait selon moi faire l’objet d’un meilleur encadrement. On ne participe pas à un essai clinique comme on joue à la loterie !

Néanmoins, si nous revenons sur cette indemnité, d’autres pays transfrontaliers continueront à ouvrir grand leur porte à ces patients volontaires. Les plafonds financiers sont en effet beaucoup plus importants chez nos voisins européens. Cela n’est pas acceptable.

Le véritable courage politique serait donc de travailler demain à l’harmonisation de cette compensation, si elle doit exister. Cela ne fait malheureusement pas partie des dispositions prévues par le règlement européen adopté en 2014, et qui entrera en application à la fin du mois.

Quant au cadre législatif en vigueur, la France était précurseur en matière de réglementation sur les essais cliniques à la fin des années quatre-vingt, avec la loi relative à la protection des personnes qui se prêtent à des recherches biomédicales, dite « Huriet-Sérusclat », mais il est désormais nécessaire non seulement de mettre en conformité notre législation nationale avec le règlement européen, mais aussi de poursuivre l’effort de simplification, alors même que les décrets d’application de la loi Jardé de 2012 ne sont toujours pas publiés.

Même si cela n’est pas directement le sujet de ce débat, je souhaite faire le lien avec l’expérimentation animale. Le législateur se trouve aujourd’hui face à une équation complexe à résoudre : comment concilier la volonté permanente de mieux soigner, de développer des traitements sécurisés, de mieux comprendre les maladies – des progrès médicaux seraient ainsi possibles – tout en encadrant davantage l’expérimentation animale et en limitant le risque au moment de la phase des essais pour l’homme ?

Évaluer la pertinence des doses choisies et analyser l’ensemble des informations issues des études précliniques réalisées chez les animaux avant de passer à l’homme sont des étapes clés.

En guise de propositions, je suggère deux pistes.

La première est relative aux strates de sécurité concernant le protocole d’essais. À ce jour, des chercheurs travaillent sur de nouvelles techniques scientifiques in vitro et in silico, afin de remplacer la recherche sur les animaux. La réglementation sur la recherche animale se durcit à l’échelon tant européen que national.

Néanmoins, ces nouvelles techniques doivent rester complémentaires et non devenir à terme un outil de substitution, de manière à ajouter un verrou de sécurité supplémentaire avant le passage à l’essai chez l’homme.

Si nous valorisons uniquement les essais sur des cellules souches ou via la bio-informatique en supprimant tout essai animal, il deviendra impossible d’anticiper l’ensemble des incidences sur l’organisme avant la phase de test humain. Le risque pourrait alors être plus important pour les volontaires.

La seconde proposition est liée à une modification du protocole d’alerte en cas d’incident lors de la phase d’essai sur l’homme. Dans l’affaire de Rennes, les essais se sont poursuivis le lendemain de l’hospitalisation d’un patient test. Or le dispositif « événement indésirable grave » prévoit l’obligation pour le laboratoire de signaler à l’autorité tout cas suspect lié aux essais. Cela a d’ailleurs été rappelé dans une circulaire du ministère des affaires sociales et de la santé datée du 9 mars dernier.

Il serait important que les services hospitaliers, lors de l’accueil d’un patient qui suit un programme d’essai clinique, puissent faire remonter, via une procédure d’urgence spécifique, la situation dudit patient à l’ANSM, permettant ainsi un deuxième niveau d’alerte, afin que les essais soient immédiatement interrompus.

Les essais cliniques sont indispensables à l’évolution de la médecine et des traitements pharmaceutiques. Cependant, les événements récents nous rappellent que leur encadrement n’exclut malheureusement pas les accidents. La décision de passage d’une cohorte de patients à l’autre doit être indépendante, et non prise sous la pression des laboratoires. Tout ne doit pas être automatisé dans ces procédures.

Pour sécuriser davantage les essais thérapeutiques, il faut relever le défi de combiner technologie, progrès de la médecine et sécurité. Car la sécurité de la personne doit primer ! (Applaudissements.)

M. le président. La parole est à M. Olivier Cigolotti.

M. Olivier Cigolotti. Monsieur le président, madame la secrétaire d’État, mes chers collègues, les essais cliniques sont nécessaires afin d’aboutir à des médicaments efficaces, dont le rapport entre bénéfice et risque est à l’avantage du patient volontaire.

En France, ces essais ont la réputation d’être parfaitement encadrés, mais des améliorations sont possibles et nécessaires.

Ils sont très contrôlés, ce à plusieurs niveaux : ils sont réglementés par la loi de 1988, dite « Huriet-Sérusclat », relative à la protection des personnes qui se prêtent à des recherches biomédicales ; par la directive européenne du 4 avril 2001, qui s’attache au rapprochement des dispositions législatives, réglementaires et administratives des États membres relatives à l’application des bonnes pratiques cliniques.

Les essais cliniques doivent respecter les principes éthiques édictés par la déclaration d’Helsinki, afin de permettre une protection sans cesse renforcée des personnes qui sont volontaires pour aider la progression de la recherche.

Enfin, les États doivent observer le règlement européen du 27 mai 2014 relatif aux essais cliniques de médicaments, lequel est encore en phase pilote, mais doit entrer en vigueur prochainement.

Le 15 janvier dernier, nous apprenions l’hospitalisation de six patients au CHU de Rennes à la suite d’un essai clinique ; le 17 janvier, malheureusement, l’un des volontaires décédait. Les experts se sont immédiatement interrogés sur le protocole du laboratoire portugais qui a été suivi par l’entreprise bretonne et validé par l’Agence nationale de sécurité du médicament et des produits de santé. Celui-ci semble en effet comporter certaines anomalies.

Le 18 janvier, l’ANSM a rédigé un rapport d’enquête sur l’essai clinique de Rennes, lequel semble accablant pour le promoteur de l’essai, mais aussi pour l’ANSM elle-même, qui l’a autorisé !

En effet, de nombreux signaux ont été occultés. Les lésions qui ont été observées en amont sur les animaux ont, semble-t-il, été minimisées et, malgré cette alerte, l’ANSM a conclu que la sécurité des patients était bien assurée.

Cela dit, la phase 1 des essais vise à évaluer la tolérance et l’absence d’effets indésirables d’un produit. Aussi, les spécialistes se demandent si le laboratoire n’a pas voulu gagner du temps pour passer directement à l’étape suivante. Selon les experts, les délais de sécurité n’ont pas été respectés dès le premier palier. Les volontaires étaient en effet traités par intervalles de vingt-quatre heures, un délai jugé trop court.

Pourquoi cet empressement ?

Superposer plusieurs schémas d’administration d’une molécule permet d’économiser jusqu’à un an d’expérimentation en phase 1. Cette pratique se développe au détriment de la sécurité des volontaires. Derrière cela se dissimule un business gigantesque !

En France, ils sont environ 20 000 à prêter leur corps à la science, en majorité des étudiants et des retraités, à faible pouvoir d’achat. Peu d’entre eux sont conscients de mettre leur santé en danger, même si, statistiquement, le nombre de décès survenus après un essai clinique reste faible et si les accidents similaires à celui qui s’est produit à Rennes sont rares.

Néanmoins, aucun Français ne devrait mettre sa vie en danger pour quelques centaines d’euros !

À ce jour, l’ANSM souhaite mettre en place de nouvelles mesures pour mieux sécuriser les essais cliniques. Aussi a-t-elle annoncé l’instauration de mesures de précaution pour les essais de phase 1. Madame la secrétaire d’État, je reprends ici les termes du professeur Christian Brentano, responsable du centre de recherche clinique de la Pitié-Salpêtrière, pour qui ces mesures sont « très formelles et théoriques. »

En effet, j’insiste sur le fait que, à ce jour, l’ANSM n’est pas à même d’indiquer le nombre précis d’effets indésirables graves liés chaque année à des essais cliniques de phase 1, celui-ci étant noyé dans le nombre global d’effets indésirables liés à la recherche. Remédier à cela me semble être une priorité !

Pour les experts, c’est le schéma d’augmentation des doses qui aurait dû être revu, non la fréquence des analyses.

Il s’agit d’une mesure nationale, alors qu’il faudrait négocier une démarche internationale, le risque étant de voir les promoteurs d’essais boycotter le territoire français au profit d’États moins regardants. C’est d’ailleurs déjà grandement le cas, ne nous le cachons pas, mes chers collègues !

L’Agence européenne du médicament travaille également à l’amélioration des protocoles d’essais cliniques et à une meilleure coordination des autorisations, en mettant en place un portail internet, une interface unique pour faire transiter les demandes d’autorisation d’essais.

Un tel mécanisme permettrait d’avoir un seul dossier pour chaque demande et une meilleure traçabilité des différentes phases – réflexion, élaboration du projet, autorisations à tous les niveaux –, ainsi qu’un meilleur suivi du déroulement des opérations, de la première étape à la phase finale, ce quels que soient le laboratoire demandeur et le pays.

Néanmoins, il existe des lacunes, notamment en raison d’une règle tacite selon laquelle, si aucune réponse n’est apportée par l’autorité compétente de l’Union européenne au cours des deux mois impartis aux États membres pour se prononcer sur la validité d’un essai clinique, le laboratoire demandeur peut considérer que sa demande est acceptée et que l’essai est autorisé. Le principe de précaution voudrait plutôt que, dans ce cas, l’essai soit considéré comme refusé.

Un autre problème réside dans le manque de respect, par les médecins et les chercheurs, des recommandations, et dans l’absence de contrôle de l’application systématique de celles-ci. La difficulté provient souvent de la tentation d’aller vite, en augmentant les doses de manière trop radicale, ou encore de la volonté de tester les médicaments sur des groupes de plus de trois patients.

Je tiens néanmoins à souligner les efforts de certaines associations pour mieux informer les patients du cadre juridique des essais cliniques et des processus de commercialisation des médicaments. C’est notamment le cas de l’Académie européenne de patients sur l’innovation thérapeutique, ou EUPATI, qui a mis en ligne une plateforme dédiée aux essais cliniques.

Cette plateforme est issue d’une collecte d’informations menée depuis 2014 et elle relaie plus de 3 000 publications. EUPATI informe le patient sur le processus de développement des médicaments en général. Cette association rassemble trente-trois organisations de patients, groupes universitaires et laboratoires issus de douze pays européens.

Il semble essentiel de proposer des évolutions des standards des essais cliniques de médicaments, afin d’éviter de tels drames et surtout d’améliorer l’information des volontaires sur les risques encourus. Aussi, madame la secrétaire d’État, comptez-vous proposer des évolutions concrètes en concertation avec l’Agence européenne pour atteindre ces objectifs ? (Applaudissements sur les travées de l’UDI-UC, du RDSE et du groupe Les Républicains. – M. le président de la commission des affaires sociales et Mme Catherine Génisson applaudissent également.)

M. le président. La parole est à Mme Laurence Cohen.

Mme Laurence Cohen. Monsieur le président, madame la secrétaire d’État, mes chers collègues, comme les orateurs précédents, je veux dire combien l’accident de Rennes a suscité, à juste titre, beaucoup d’émotion et pose la question de la législation encadrant les essais thérapeutiques.

Je veux souligner la rapidité de l’intervention de Mme la ministre de la santé qui a notamment demandé à la Commission européenne la mise en place urgente d’un comité d’experts internationaux pour renforcer la protection des volontaires sains dans les essais cliniques. Pourrions-nous avoir un point d’information sur la concrétisation de cette proposition, madame la secrétaire d’État ?

Je tiens également à saluer l’autosaisine de la commission des affaires sociales, qui a réalisé dans les semaines qui ont suivi plusieurs auditions des principaux acteurs de l’expertise sanitaire, ce qui a débouché sur un rapport d’information sur les liens d’intérêts existants en la matière.

Au-delà de l’établissement des responsabilités dans cette affaire, nous devons nous interroger sur les conclusions à tirer de cet accident, afin de nous prémunir contre de tels drames à l’avenir. Les réponses sont multiples et je concentrerai mon propos sur trois points.

En premier lieu, nous devons améliorer la sécurité des patients. Cet accident est la démonstration que les règles actuelles ne sont pas suffisantes pour protéger ceux-ci. Les agences, auxquelles l’on donne toujours plus de missions avec moins de moyens humains et financiers, sont-elles aujourd’hui en mesure d’exercer les contrôles nécessaires ? Les logiques de rentabilité et de profit des grands groupes pharmaceutiques sont-elles conciliables avec la sécurité des patients ?

Après l’affaire du Mediator et celle des adjuvants aluminiques dans les vaccins, l’accident de Rennes a renforcé la méfiance vis-à-vis des contrôles des médicaments de notre pays. Pour renouveler la confiance, il faut garantir la plus grande transparence des essais et des recherches cliniques sur les médicaments.

En deuxième lieu, nous devons améliorer la transparence des liens d’intérêts avec les laboratoires. Faut-il le rappeler ? Il existe un soupçon de conflit d’intérêts dès lors qu’un lien n’est pas déclaré publiquement. Or, face au désengagement financier de l’État, les chercheurs et les laboratoires sont de plus en plus obligés de se tourner vers les industriels pour financer leurs recherches.

Selon Joël Moret-Bailly, professeur de droit à l’université Jean-Monnet de Saint-Étienne, « si l’on dit à un chercheur, dont le temps est limité, que des financements existent sur un sujet, sa préoccupation première sera de pouvoir se financer afin de se concentrer, dans un second temps, sur les questions qui l’intéressent fondamentalement. La question des financements a donc un impact sur la recherche. »

L’existence de partenariats public-privé conditionne de plus en plus souvent le financement de la recherche. Dès lors, comment fournir un cadre permettant aux chercheurs de travailler en toute indépendance sur des questions intéressant le secteur privé ?

C’est pourquoi, en troisième lieu, nous devons lutter contre les conflits d’intérêts avec l’industrie, notamment contre les conflits financiers. À l’occasion des auditions réalisées par la commission des affaires sociales, M. Jean-Sébastien Borde, président du conseil d’administration du collectif Formindep et médecin néphrologue hospitalier, a révélé que « les études financées d’une manière ou d’une autre par l’industrie pharmaceutique ont quatre fois plus de chances d’être positives que les études indépendantes. »

La Cour des comptes, quant à elle, a souligné que 84 % des professionnels de santé ont perçu en 2014 un avantage de l’industrie pour un montant de 102 euros en moyenne, mais pouvant s’élever jusqu’à 74 000 euros pour les dix praticiens percevant le plus d’avantages. Elle a également relevé « des failles majeures » concernant les conflits d’intérêts en matière d’expertise sanitaire et de « fréquentes anomalies » dans la transparence des avantages consentis par les entreprises aux praticiens.

La Cour préconise de prendre des mesures pour approfondir le dispositif de transparence et pour renforcer le pilotage du secteur par l’administration centrale et les agences, ce que nous soutenons. Néanmoins, la solution ne passe-t-elle pas aussi par la création d’un établissement public capable de mener une politique industrielle et d’avoir ses propres laboratoires ?

En effet, même si les mesures de réglementation préconisées par la Cour des comptes sont appliquées, le cœur du problème – le contrôle démocratique de la recherche en matière sanitaire – n’est pas évoqué. Or, dans un secteur où une entreprise comme Sanofi pèse 37 milliards d’euros de chiffre d’affaires, il est impératif d’établir des contrepoids publics réels, car nous devons éviter que ces décideurs ne contrôlent toute la chaîne de valeurs : recherche, développement, production, distribution et vente de médicaments.

Ces entreprises exploitent actuellement, pour réaliser leurs bénéfices, le défaut d’ambition, les manquements et les carences de financement public des unités de la recherche médicale, du Centre national de la recherche scientifique, le CNRS, de l’Institut national de la santé et de la recherche médicale, l’INSERM, et des unités de recherche des hôpitaux.

Qu’est-ce qui empêche le Gouvernement, madame la secrétaire d’État, notamment le ministère de la santé, de créer les conditions d’une appropriation sociale de la recherche par la société, par exemple en organisant, au sein des conseils d’administration des entreprises concernées, un pouvoir de décision des représentants du personnel, des usagers, des élus et de l’État sur les orientations, les investissements et leur contrôle ?

Il s’agit, au fond, de se donner les moyens d’une appropriation sociale de la recherche, jusqu’à la production et à la distribution du médicament, afin d’éviter toute privatisation des connaissances.

Selon le généticien Axel Kahn, « une fois que l’on a produit la connaissance et que celle-ci devient technique et pouvoir, c’est la société qui détermine son application. Le scientifique a un triple rôle : découvreur de nouvelles connaissances ; vigie qui détermine les problèmes que peut poser une connaissance ; citoyen qui, comme un autre, peut dire si on utilise telle technique. »

Le développement d’un pôle public de la recherche, de la production et de la distribution du médicament permettrait de mieux répondre aux besoins de santé publique nationale et mondiale en mettant notamment un coup d’arrêt à l’abandon par les trusts pharmaceutiques des produits dits « non rentables financièrement ». La puissance publique doit d’autant plus reprendre l’initiative et le contrôle sur cet enjeu stratégique que c’est la solidarité qui finance le médicament par l’intermédiaire du remboursement de la sécurité sociale.

La rupture avec les conflits d’intérêts passe par un changement de politique en matière de santé qui doit promouvoir la coopération et la complémentarité au service de l’amélioration thérapeutique et de l’accès aux médicaments pour tous, plutôt qu’une concurrence mortifère. (Applaudissements sur les travées du groupe CRC.)

M. le président. La parole est à Mme Catherine Génisson.

Mme Catherine Génisson. Monsieur le président, madame la secrétaire d’État, mes chers collègues, nous sommes aujourd’hui réunis pour un débat organisé sur l’initiative de la commission des affaires sociales, portant sur le cadre législatif et réglementaire applicable aux essais cliniques. Je remercie le président de la commission, M. Alain Milon, de cette initiative, qui fait suite à de nombreuses auditions menées par la commission.

Nos travaux interviennent dans un contexte particulier, cela a été rappelé par tous les orateurs précédents, la tragédie survenue à Rennes au mois de janvier dernier, avec le décès d’un participant aux essais cliniques du laboratoire Bial et l’hospitalisation de cinq volontaires. À ce sujet, nous devons évoquer la loi du 5 mars 2012 relative aux recherches impliquant la personne humaine, dite « loi Jardé », adoptée par l’Assemblée nationale et le Sénat en mars 2012 ; je veux en cet instant rendre hommage à notre collègue Jean-Pierre Godefroy, rapporteur du texte pour le Sénat (Marques d’assentiment sur diverses travées, ainsi qu’au banc des commissions.), ainsi qu’à tous ceux qui, à la Haute Assemblée, ont œuvré pour l’amélioration de ces dispositions.

Cette loi de 2012, votée à l’unanimité dans les deux chambres, prend la suite de la législation de 1988 – cela a été rappelé – et vise les trois niveaux de recherche : la recherche interventionnelle lourde, la recherche interventionnelle avec risque minime et la recherche observationnelle. À ces trois niveaux de recherche sont associés trois niveaux de consentement des volontaires participant aux essais : consentement écrit circonstancié, consentement libre et éclairé, simple information.

La loi est ainsi parvenue – nous l’avons tous reconnu lors de l’audition de M. Jardé – à un équilibre entre nécessité absolue de protection du volontaire et nécessité du développement de la recherche.

Je souhaite maintenant évoquer les comités de protection des personnes, les CPP, au nombre de quarante en France, composés de scientifiques et d’usagers – les usagers, les contrôleurs, sont donc bien représentés – et dont les missions sont de contrôler les protocoles d’essais cliniques lorsqu’ils portent sur l’être humain. Les CPP donnent un avis sur la mise en œuvre de l’essai et l’Agence nationale de sécurité du médicament accorde l’autorisation de commencer l’essai.

La loi précitée, sur l’initiative du rapporteur Jean-Pierre Godefroy, prévoit la mise en place d’une répartition aléatoire des demandes d’autorisation d’essais cliniques entre les comités de protection des personnes. Cette disposition unique au monde a été adoptée pour éviter les risques de complaisance dans le traitement des dossiers. En effet, il nous faut constater que certains CPP instruisent plus de cent demandes d’autorisation par an quand d’autres n’en instruisent que trente. Quelles que soient les causes de ces disparités, celles-ci soulèvent des questions.

Actuellement, plus de quatre ans après le vote de la loi, cette répartition aléatoire n’est pas encore entrée en vigueur. En effet, l’Union européenne a voulu s’inspirer de la législation française adoptée en 2012 pour établir son règlement ; aussi, l’Agence nationale de sécurité du médicament a jugé inopportun de prendre les décrets d’application, pour attendre le système juridique européen.

On peut s’interroger sur la pertinence de ce choix, même s’il semble souhaitable d’être d’emblée en adéquation avec l’Europe. Vous le comprendrez, madame la secrétaire d’État, nous attendons tous les décrets d’application, d’autant que l’élaboration du nouveau règlement européen a été votée le 4 avril 2014.

Le Gouvernement a été habilité par le Parlement à mettre en application ce nouveau règlement par l’article 53 de la loi du 26 janvier 2016 de modernisation de notre système de santé. Les décrets doivent donc être pris dans les prochaines semaines ; pouvez-vous, madame la secrétaire d’État, nous en préciser l’échéancier ?

La répartition aléatoire des dossiers entre les CPP nécessite l’existence d’une commission nationale d’harmonisation, qui sera prévue, semble-t-il, dans les futurs décrets ; le confirmez-vous ?

La répartition aléatoire provoque en effet des inquiétudes chez certains industriels. Si un promoteur peut refuser, en argumentant sa décision, une première affectation à un CPP, il est dans l’obligation d’accepter la seconde. Par ailleurs, les industriels du médicament insistent sur les différences de compétences entre CPP, ce qui peut être un obstacle pour certaines spécialités, comme l’oncologie ou la pédiatrie.

La solution pourrait être la mise en place d’une affectation des dossiers fléchée selon les compétences des CPP, ce que l’on pourrait appeler un « tirage au sort stratifié », mais la répartition aléatoire doit demeurer un impératif absolu.

Des inquiétudes concernant le fonctionnement de ces comités ont été longuement exprimées ; évoluant dans un univers concurrentiel, les CPP peuvent rencontrer des difficultés financières et, dès lors, multiplier les protocoles sans prendre toutes les précautions nécessaires. Plus grave, il nous a été rapporté lors de nos auditions que certains font de la publicité pour des centres de recherche, ce qui constitue une dérive inacceptable.

Les CPP regrettent également l’absence de moyens effectifs pour assurer le suivi de l’essai, une fois l’avis positif délivré. Il s’agit d’un sujet important à mes yeux et il faut le traiter. Rappelons-le, il est de la responsabilité des agences régionales de santé d’enregistrer les CPP et d’en agréer la composition.

Ce constat n’occulte pas pour autant l’existence obligatoire des essais cliniques, nous l’avons tous dit. Cela dit, nos choix politiques doivent toujours avoir comme fil conducteur l’exigence éthique.

Le législateur, par le biais de la loi de 1988, a veillé à interdire la professionnalisation du don du corps en introduisant un plafond annuel d’indemnisation pour les volontaires participant aux essais cliniques, s’élevant à 4 500 euros. Toutefois, faute d’une harmonisation européenne, une fois ce plafond atteint, certains volontaires poursuivent les essais en Belgique ou en Suisse.

Il est donc urgent que l’Europe harmonise sa législation en la matière. Les volontaires participent aux essais cliniques en raison, bien souvent, d’une situation sociale précaire. La reconnaissance pécuniaire semble incontournable, malgré tous les risques que cela pose du point de vue social et psychologique pour lesdits volontaires.

Autre point très important : si les liens d’intérêts entre experts et laboratoires sont de bon aloi quand les professionnels sont amenés à travailler ensemble en vue du progrès médical, le débat sur les liens d’intérêts et les conflits d’intérêts doit encore être approfondi.

Les industriels du médicament que nous avons auditionnés ont insisté sur l’enjeu primordial que constituent les délais d’obtention des autorisations d’essais cliniques dans le cadre de la compétition internationale – nous ne pouvons ignorer cet aspect –, dans le respect absolu des critères de sécurité.

Une fois ces différents constats posés, il convient de s’interroger sur le tragique événement qui est survenu à Rennes et sur les pistes de réflexion et d’actions que nous devons soutenir.

Je veux souligner, madame la secrétaire d’État, à la suite de ma collègue Laurence Cohen, que, dès avant la remise du rapport à la mi-avril des experts mandatés par l’Agence nationale de sécurité du médicament, vous avez proposé à la Commission européenne la mise en place rapide d’un comité d’experts pour renforcer la protection des volontaires sains au sein des essais cliniques.

Les experts du comité scientifique spécialisé temporaire institué par l’ANSM ont clairement mis en cause la molécule testée et ont identifié deux raisons de cet accident « inédit et stupéfiant », selon leurs termes : tout d’abord, le choix de doses trop fortes – 50 milligrammes par jour pendant dix jours, ce qui correspond à dix fois le seuil d’efficacité à 100 % de la molécule ; ensuite, un mode de progression des doses trop brutal en fin de progression, alors que le bon sens eût plaidé pour l’inverse.

De plus, les essais du groupe prenant 50 milligrammes par jour ont débuté alors que les analyses du groupe recevant 20 milligrammes n’avaient pas encore été conduites. Enfin, la brochure du laboratoire Bial comportait des erreurs, des imprécisions, des inversions de chiffres, ou encore des traductions erronées de documents.

Face à cette méthodologie terriblement approximative et manquant pour le moins d’exigence scientifique et éthique, soyons très attentifs aux six recommandations des experts, à porter à l’échelon européen et international. Elles sont un peu techniques, mais je souhaite les rappeler.

Premièrement, les médicaments doivent être développés avec l’objectif final d’une utilité au plan tant thérapeutique que de santé publique et sur le fondement d’études suffisamment complètes et prédictives de la réalité d’une future efficacité thérapeutique.

Deuxièmement, pour les volontaires testant des médicaments à tropisme du système nerveux central en phase 1 – c’était le cas lors des essais cliniques de Rennes –, il est nécessaire de pratiquer des entretiens cliniques, avec des évaluations neuropsychologiques et des tests cognitifs.

Troisièmement, les doses à administrer aux volontaires en phase 1 doivent être réajustées en fonction des données recueillies chez les volontaires ayant déjà été exposés au cours de l’essai.

Quatrièmement, la sécurité maximale pour les volontaires doit s’imposer avant toute considération d’ordre pratique, économique ou réglementaire. Un travail doit s’engager à l’échelle internationale pour redéfinir les options méthodologiques : conciliation d’une durée d’études acceptable et d’un niveau de sécurité optimisé.

M. le président. Veuillez conclure, ma chère collègue.

Mme Catherine Génisson. Cinquièmement, les stratégies d’escalade de dose en première administration à l’homme en phase 1 doivent faire intervenir des considérations fondées sur le bon sens clinique et pharmacologique.

Enfin, sixièmement, nonobstant les dispositions existant sur la propriété industrielle, on doit ouvrir un débat à l’échelon européen et international sur l’accès aux données des essais de première administration à l’homme et de phase 1, en cours ou antérieurs, en vue d’améliorer la protection des personnes se prêtant à des recherches biomédicales.

Veuillez m’excuser d’être si technique, mais cela me semble fondamental.

Je sais, madame la secrétaire d’État, que vous et la ministre de la santé serez très attentives à faire en sorte que ces propositions soient appliquées tant sur le plan national que sur les plans européen et international. (Applaudissements sur les travées du groupe socialiste et républicain et du RDSE. – M. Marc Laménie applaudit également.)

M. le président. La parole est à M. Jean Desessard. (Bravo ! et exclamations amusées sur diverses travées.)

M. Jean Desessard. Monsieur le président, madame la secrétaire d’État, mes chers collègues, je remercie la commission des affaires sociales d’avoir demandé l’organisation d’un débat sur le sujet de la réglementation des essais cliniques, après le drame de Rennes qui a soulevé de nombreuses questions et suscité beaucoup d’inquiétude.

Lors de l’examen de la loi relative aux recherches impliquant la personne humaine, dite « loi Jardé », adoptée au mois de mars 2012, nous avions eu de longs débats sur ce sujet dans l’hémicycle. Pourtant, quatre ans après, force est de constater que ces débats n’ont pas été suivis d’effets, puisque les décrets d’application de la loi n’ont toujours pas été pris, malgré les demandes régulières de la commission des affaires sociales.

M. Alain Milon, président de la commission. Tout à fait !

M. Jean Desessard. Je n’oserai pas clamer « Eh oh, le Gouvernement ! », mais la question pourrait toutefois se poser… (Sourires.)

Entre-temps, un règlement européen a été adopté sur ce sujet. Certains diront que la loi française a été une source d’inspiration pour la législation européenne ; en tout cas, la loi Jardé représente une importante avancée pour la sécurité des patients et doit maintenant être pleinement mise en œuvre.

La recherche du moindre risque pour le plus grand bénéfice thérapeutique doit être le principe directeur des essais cliniques, tout le monde le reconnaît et cela a été souligné à plusieurs reprises. Or, trop souvent, des médicaments sont mis sur le marché sans présenter d’avantage majeur par rapport aux médicaments existants, voire en étant moins efficaces !

De nombreux médicaments dont le service médical rendu est insuffisant sont retirés chaque année des listes des médicaments remboursables par la sécurité sociale ou utilisables à l’hôpital, mais pourquoi ont-ils été au départ mis sur le marché ? Pourquoi prend-on le risque de faire des essais cliniques pour des médicaments moins efficaces que ceux qui sont déjà à disposition ?

Selon la revue Prescrire, qui cote tous les ans les nouvelles spécialités et les nouvelles indications, en 2015, quarante-trois médicaments n’apportaient rien de nouveau et quinze ont même été considérés comme plus dangereux qu’utiles, du fait d’une faible efficacité ou d’une efficacité non démontrée, alors que leurs effets indésirables connus ou soupçonnés sont graves.

La balance bénéfice-risque est trop souvent déséquilibrée et la multiplication des procédures accélérées d’autorisation de mise sur le marché, ou AMM, peut poser des problèmes de pharmacovigilance. S’il est indispensable de pouvoir répondre à des épidémies soudaines en réalisant des essais pour mettre sur le marché des médicaments rapidement, et si l’innovation thérapeutique doit pouvoir bénéficier aux malades le plus vite possible, cela ne doit pas se faire au détriment des règles de précaution et de sécurité.

De nombreux chercheurs déplorent depuis des années que de nombreux médicaments soient autorisés dans l’Union européenne ou aux États-Unis, alors que les essais cliniques ont été insuffisants, voire inadaptés, particulièrement en cas de procédure accélérée d’AMM.

Plusieurs défauts majeurs sont pointés du doigt, notamment l’absence d’essais aveugles, c’est-à-dire d’essais comparatifs du nouveau médicament avec un médicament de référence ou un placebo, sans que le patient ou les investigateurs sachent lequel est reçu par le testeur. En outre, les essais comparatifs sont le plus souvent réalisés avec un placebo et non avec le médicament de référence, ce qui rend difficile l’évaluation d’un progrès thérapeutique en matière d’efficacité ou d’effets secondaires indésirables.

La concurrence internationale entre les firmes pharmaceutiques ne doit pas se faire au détriment de la sécurité des personnes participant aux essais cliniques, en multipliant le plus vite possible les médicaments sans intérêt de santé publique.

À ce sujet, nous avons été alertés de l’arrivée d’un nouveau processus de mise sur le marché accélérée nommé « AMM fractionnée ». Il vise à raccourcir le processus de mise sur le marché en diminuant les exigences en matière de preuves d’efficacité et de sécurité, puisque les évaluations seraient postérieures à l’AMM.

Si ce procédé existe déjà dans certains cas, lorsque de nouveaux traitements pourraient aider des patients atteints de maladies graves, il n’y a aucune raison qu’il soit généralisé, surtout quand des traitements pour les mêmes pathologies existent déjà. Ce serait pourtant le projet de l’Agence européenne du médicament, et c’est inquiétant. Que pouvez-vous nous dire à ce sujet, madame la secrétaire d’État ?

Enfin, pour ce qui concerne les bonnes nouvelles, la législation européenne a récemment rendu obligatoire la publication des essais cliniques des laboratoires, même lorsque ceux-ci sont négatifs. Cette décision va dans le sens d’une plus grande transparence, et nous nous en réjouissons, même si le chemin est encore long.

Des progrès sont en effet encore possibles, et les résultats de l’enquête sur l’événement malheureux de Rennes nous donneront probablement des pistes pour améliorer le dispositif existant. Espérons que l’exigence de transparence soit, là aussi, au rendez-vous.

Si nous voulons que l’action publique soit efficace dans le domaine du médicament, encore faut-il que le travail des parlementaires n’attende pas sagement au fond d’un tiroir et que les lois votées par le Parlement soient mises en application rapidement. Nous avons bien compris qu’il fallait attendre, pour être en conformité avec le nouveau règlement européen, mais, dès aujourd’hui, madame la secrétaire d’État, pouvez-vous nous dire quand la loi Jardé sera entièrement appliquée ? (Applaudissements sur les travées du RDSE et de l’UDI-UC. – Mme Patricia Schillinger applaudit également.)

M. le président. La parole est à M. Philippe Mouiller.

M. Philippe Mouiller. Monsieur le président, madame la secrétaire d’État, mes chers collègues, le débat organisé aujourd’hui sur les essais cliniques fait suite à la survenance d’un événement exceptionnel, à savoir le décès, le 17 janvier dernier à Rennes, d’une personne saine s’étant portée volontaire pour participer à un essai clinique – nous avons une pensée pour elle. Précisons-le : cet événement a un caractère tout à fait exceptionnel.

La commission des affaires sociales du Sénat s’est fort heureusement saisie de cette question et a organisé des auditions au cours des dernières semaines sur les garanties légales de sécurité pour les volontaires. Je souhaite évoquer tout particulièrement les dispositions de notre législation concernant la protection des personnes volontaires qui se prêtent à des essais cliniques. En ce domaine se posent des questions médicales, juridiques et surtout éthiques.

Pour avancer, la recherche a besoin que des personnes saines acceptent de tester des médicaments avant que ces derniers ne fassent l’objet d’une autorisation de mise sur le marché. La législation en ce domaine doit assurer un équilibre entre la protection de ces personnes et la nécessité du développement de la recherche.

Toutefois, le code de la santé publique dispose : « L’intérêt des personnes qui se prêtent à une recherche biomédicale prime toujours les seuls intérêts de la science et de la société. » Ce principe est le gage de la continuité de ces essais, dans la mesure où les personnes qui y participent ont la certitude que leur intérêt prévaudra par rapport à tout autre. Notre législation doit veiller à préserver cette confiance ; nous y sommes attachés et resterons extrêmement vigilants à ce principe.

Aussi, paradoxalement, ce n’est qu’en 1988, sur proposition de nos anciens collègues Huriet et Sérusclat, que la France s’est dotée d’une législation spécifique en matière d’expérimentation de médicaments sur l’être humain. Adoptée le 5 mars 2012, la loi dite « Jardé » a complété la loi Huriet-Sérusclat, notamment sur la question du choix aléatoire des comités de protection des personnes, les CPP.

Toutefois, les décrets d’application n’ont toujours pas été publiés. Nous étions dans l’attente d’une modification de la réglementation à l’échelon européen, afin que notre droit ne contrevienne pas à celle-ci. Adopté le 16 avril 2014 et publié au mois de mai de la même année, le règlement européen sur les essais cliniques de médicaments à usage humain ne sera pas applicable avant le 28 mai prochain, autant dire demain.

À compter de cette date, rien ne s’opposera à la publication de ces décrets d’application. Madame la secrétaire d’État, pouvez-vous nous donner des précisions à ce sujet ?

Après le drame de Rennes, le Gouvernement a saisi l’Inspection générale des affaires sociales, l’IGAS, afin qu’une enquête soit diligentée. Un premier point d’étape de cette enquête a été présenté le 4 février dernier, dans l’attente du rapport final, qui devait être rendu public fin mars.

S’il a été relevé que les conditions dans lesquelles l’essai a été autorisé ne contreviennent pas à la réglementation, l’IGAS a identifié trois manquements majeurs à propos de la conduite de l’étude. Parmi les dysfonctionnements constatés, je retiens principalement les manquements ayant trait à l’information et à la communication notamment auprès des structures et des autres volontaires.

En effet, il semble que l’accident n’ait pas été déclaré dans les délais à l’Agence nationale de sécurité du médicament ni divulgué aux autres volontaires de l’expérimentation. Pourtant, la gravité de l’événement survenu constituait un fait nouveau susceptible de compromettre la sécurité des volontaires et devait donc être déclarée immédiatement.

Ainsi, il semble que les principes selon lesquels le consentement de la personne doit être libre et éclairé et l’exercice d’un droit de retrait doit être possible à tout moment n’aient pas été correctement appliqués.

Madame la secrétaire d’État, le Gouvernement a déclaré le 4 février dernier vouloir saisir le commissaire européen chargé de la santé et responsable de la réforme du règlement européen sur les essais cliniques, et proposer la mise en place d’un comité d’experts internationaux. Pourriez-vous nous informer des démarches qui ont été entreprises en ce sens ? Quelles sont les évolutions ?

Un autre point que je souhaite aborder concerne la vision que les pouvoirs publics ont sur le nombre d’essais cliniques que pratiquent simultanément les volontaires. Rappelons que ceux-ci ne peuvent participer à plusieurs études en même temps, que ce soit en France ou à l’étranger, notamment dans les pays limitrophes tels que la Suisse.

Le fichier des volontaires n’étant que national, comment peut-on s’assurer que la personne n’a pas participé à un autre essai dans l’année ou simultanément ? Aucune disposition législative ne permet de vérifier ces éléments.

Le cadre législatif et réglementaire français semble toutefois répondre à l’équilibre recherché entre les contraintes pesant sur les chercheurs et la nécessaire protection des personnes se portant volontaires.

Toutefois, des modifications et des précisions doivent être apportées à notre législation, afin d’améliorer la sécurisation des volontaires.

Ainsi, les décrets d’application de la loi Jardé doivent être publiés dès que possible, et des dispositions visant à renforcer les outils de communication et à favoriser la transparence en termes d’information doivent être prises. (Applaudissements sur les travées du groupe Les Républicains, de l'UDI-UC, du RDSE et du groupe écologiste.)

M. le président. La parole est à Mme Patricia Schillinger.

Mme Patricia Schillinger. Monsieur le président, madame la secrétaire d'État, mes chers collègues, ce débat prend place dans un contexte particulier, puisqu’il intervient dans le prolongement de l’accident survenu à Rennes.

Cet événement nous pousse à examiner le cadre législatif et réglementaire qui entoure les essais cliniques. Il s’agit de s’assurer que ce cadre garantit aux personnes participant à ce type d’essai une protection suffisante.

Cette protection est d’autant plus importante durant les essais dits « de phase 1 » que ceux-ci constituent, après les études en laboratoire sur certains animaux, la première expérimentation d’un produit sur l’homme. C’est donc une phase à très haut risque. Mais c’est aussi une étape cruciale dans le développement de la recherche, et se jouent là d’importants enjeux industriels.

Dès lors, il s’agit d’assurer un équilibre entre sécurité des participants, développement et compétitivité de la recherche.

Le cadre européen occupe un rôle important dans la poursuite de cet équilibre. En France, c’est la loi Huriet-Sérusclat de 1988 qui a régi la recherche biomédicale, mais le besoin s’est rapidement fait sentir d’harmoniser le fonctionnement de celle-ci à l’échelle européenne. C’est une directive européenne du 4 avril 2001 qui tente cette harmonisation.

Très vite, le législateur français a rejoint le constat de l’industrie pharmaceutique : les contraintes trop lourdes imposées par cette directive et la transposition trop disparate de celle-ci avaient une incidence négative sur la recherche. Ainsi, entre 2007 et 2011, le nombre d’essais cliniques avait chuté de 25 %, tandis que les délais de démarrage avaient augmenté de 90 %.

Avec la loi Jardé, en 2012, la France, avant le législateur européen, a essayé de fixer un cadre juridique clair aux chercheurs, adapté aux évolutions de la recherche, tout en garantissant la sécurité des essais cliniques.

Alors que le cadre normatif était essentiellement tourné vers la recherche lourde sur le médicament, le principal apport de cette loi fut de définir trois niveaux de recherche – interventionnelle lourde, interventionnelle avec risque minime et observationnelle –, avec, pour chacun d’entre eux, un niveau de consentement correspondant.

Ces dispositions novatrices sont aujourd’hui en suspens, faute de décret d’application. En effet, l’Europe ne pouvant être en reste face à ce texte novateur, mais aussi par souci de compétitivité de la recherche européenne, il a été décidé de procéder à une refonte du système au sein d’un règlement.

Contrairement à la directive, qui laisse aux États membres une marge d’adaptation lors de la transposition, le choix du règlement améliore la sécurité juridique des promoteurs, qui peuvent se référer directement à ce texte.

L’application de la loi Jardé a, en conséquence, été suspendue à l’entrée en application de ce règlement, adopté en 2014, dont la transposition dans notre droit interne nécessite une intervention législative, qui se fera par ordonnance.

Mais quelles sont les avancées de ce nouveau cadre européen ?

En matière de transparence, l’accident de Londres survenu en 2006 dans le cadre d’une phase 1 avait mis en lumière les risques liés au manque de transparence et à la non-publication des résultats de la recherche chez l’homme. En l’espèce, ce n’est qu’après cet accident que l’on a découvert que le produit testé avait déjà fait l’objet d’un essai de phase 1, lequel avait mal tourné. Ainsi, 30 % des recherches chez l’homme ne seraient pas publiées, pour des raisons tenant au secret industriel, ou encore à la volonté des promoteurs de préserver leur notoriété.

Dans ce contexte, ce règlement pourrait constituer une avancée majeure quant au renforcement de la transparence sur le déroulement et les résultats des essais cliniques.

Le règlement prévoit la création d’un registre public européen des essais, accessible librement aux chercheurs et, plus largement, au public.

Toujours en ce qui concerne la sécurité des personnes, je note que la stratégie d’escalade des doses retenues était notamment en cause dans l’incident de Rennes.

Or, s’il existe bien des standards ou des guides de bonnes pratiques en la matière, il faudrait sûrement se pencher sur une clarification, à l’échelon européen, de la méthodologie relative aux séquences d’administration chez les volontaires, à l’espacement entre l’administration des traitements et la prise en compte des données nouvelles recueillies chez l’homme. Si cela relève du bon sens clinique, force est de constater que celui-ci n’est pas toujours respecté.

Enfin, je soulèverai encore un point tenant à la qualité des candidats aux essais cliniques.

Notre législation évite de faire de cette activité une profession. En effet, un plafond fixe à 4 500 euros le montant total des indemnités pouvant résulter d’une telle activité. Toutefois, dans un environnement européanisé, il est facile, pour dépasser ce plafond, de franchir une frontière. Aussi serait-il judicieux de fixer un plafond européen.

Ce souhait se heurte à la liberté relative aux données personnelles, puisque cette mesure implique la tenue d’un registre des personnes qui se soumettent, en Europe, à des essais cliniques. Toutefois, la question mérite d’être posée. (Applaudissements sur les travées du groupe socialiste et républicain, du groupe écologiste et du RDSE.)

M. le président. La parole est à M. Jean-François Rapin.

M. Jean-François Rapin. Monsieur le président, madame la secrétaire d'État, mes chers collègues, il me revient d’être le dernier intervenant. Beaucoup de choses intéressantes ont déjà été dites d’un point de vue hautement technique et législatif. J’avais préparé un discours de huit pages, mais j’ai recadré mon propos, qui sera beaucoup plus simple.

On l’a très bien compris, l’exercice est difficile ; il n’est pas aisé du tout, car il est couvert par l’ombre d’un événement survenu il y a quelque mois et qui a suscité tristesse et gravité.

À cet égard, permettez-moi de vous lire quelques lignes de l’Académie nationale de médecine qui pourraient être la conclusion de mon propos.

L’Académie nationale de médecine a exprimé « ses sentiments de compassion à tous ceux qui ont à souffrir des conséquences de cette étude, volontaires et leurs proches ». Elle a, en outre, rappelé que « ces accidents n’ont pas d’équivalent connu » et que « la législation sur la protection des personnes qui se prêtent à des recherches biomédicales en France est très exigeante depuis 1988 ». Elle a relevé que « les essais cliniques ont permis jusqu’à aujourd’hui de sélectionner les candidats “médicament” en toute sécurité ». Elle a ajouté que le drame de Rennes interpelle « tous ceux qui proposent, valident et réalisent ces essais cliniques ».

Nous évoluons dans une société où il est perpétuellement demandé aux décideurs de ne pas faire d’erreurs, d’avancer vite, de sécuriser au maximum toutes leurs actions, mais nous savons tous que le risque zéro n’existe pas.

Le domaine dont nous discutons ce soir est bien sûr concerné par toutes ces caractéristiques. Et, pourtant, il est crucial de l’encadrer pleinement, tout en permettant d’avancer sans tarder.

Prendre du retard sur des perspectives qui peuvent sauver des vies ou améliorer la qualité de vie serait incompris de nos concitoyens, mais ces derniers ne comprendraient pas plus que nous puissions mettre des vies en danger, considérant que tel est le prix d’une recherche thérapeutique qui se doit d’avancer.

Permettez-moi de faire un petit rappel historique.

De 1928 à la Seconde Guerre mondiale, Alexander Fleming, puis deux chimistes découvrent et mettent en essai clinique la pénicilline.

Je résume en quelques mots l’essai clinique, qui pourrait constituer une phase : on injecte à quatre souris des doses considérables de streptocoque. Deux d’entre elles, traitées par un produit dont on n’avait pas la maîtrise, sont sauvées. Puis, on passe à la phase d’essai clinique, à l’échelle humaine : avant la guerre, on injecte à un jeune homme souffrant d’un abcès suppuratif des doses de pénicilline, sans connaître la quantité requise : il est sauvé. Enfin – et ce pourrait être la phase 4 –, un essai à grande échelle est conduit pendant la guerre : de nombreux soldats qui souffraient d’infections majeures sont sauvés.

Quelle différence entre hier et aujourd'hui ? Bien sûr, plus de quatre-vingts ans ont passé entre cette découverte et toutes les trouvailles en matière de recherche qui se sont ensuivies et ont permis de sauver des vies. La grande différence par rapport à cette période épique des découvertes médicales et thérapeutiques, c’est la sécurisation des essais.

Sauver des vies ne peut se faire à n’importe quel prix. Et c’est pour cette raison que le cadre législatif progressif relatif aux essais a su s’adapter, à mon sens, à la croissance exponentielle des lancements de recherche dans tous les domaines, qu’ils soient courants, en cardiologie ou en endocrinologie, spécifiques – je citerai la cancérologie –, ou conjoncturels – j’évoquerai l’infectiologie, en particulier la virologie pour tout ce qui concerne les recherches liées aux infections par le virus HIV.

Pour terminer, j’aborderai notre relation à l’Europe, dont vous avez tous parlé, mes chers collègues.

Cette relation est simple : c’est l’Europe qui a finalement le dernier mot, avec des variations dans ses choix durant ces vingt dernières années.

Ainsi, en 2001, les restrictions fortes qu’elle a instaurées ont ralenti la recherche. Ces derniers temps, un nouveau projet a été mis en place, sur lequel la France s’est exprimée et qui devrait faire l’objet de décrets.

Pour conclure, permettez-moi de vous dire : avançons en mettant un pas devant l’autre, en sachant que, parfois, nous trébucherons encore. Mais, comme souvent, nous nous relèverons ! Pas forcément en légiférant de nouveau, mais simplement en appliquant les lois en vigueur. Le principal est de préserver conviction et éthique. (Applaudissements sur les travées du groupe Les Républicains, du RDSE, du groupe écologiste et du groupe socialiste et républicain.)

M. le président. La parole est à Mme la secrétaire d'État.

Mme Ségolène Neuville, secrétaire d'État auprès de la ministre des affaires sociales et de la santé, chargée des personnes handicapées et de la lutte contre l'exclusion. Monsieur le président, mesdames, messieurs les sénateurs, je vous prie tout d’abord d’excuser l’absence de Marisol Touraine, ministre des affaires sociales et de la santé, qui ne peut être présente ce soir du fait des contraintes de son agenda.

Permettez-moi de revenir dans le détail sur l’événement tragique survenu à Rennes.

Le 10 janvier dernier s’est produit un accident dans le cadre d’un essai clinique de phase 1, réalisé par la société Biotrial, à Rennes. Cet événement d’une exceptionnelle gravité, et sans précédent, a entraîné le décès d’un homme et l’hospitalisation de cinq autres volontaires.

Dès que la ministre a eu connaissance de cet accident, elle s’est rendue sur place pour rencontrer les victimes et leurs familles. Je souhaite, à mon tour, faire part de la solidarité du Gouvernement à l’égard des proches et de la famille de Guillaume Molinet, décédé le 17 janvier dernier, ainsi qu’à l’ensemble des patients hospitalisés à la suite de cet accident.

Le 15 janvier, la ministre a saisi l’Inspection générale des affaires sociales, afin que soient analysées les causes de l’accident. Le rapport définitif de l’IGAS doit être remis au cours du présent mois.

Le 4 février, une note d’étape a été rendue publique par l’IGAS sans que soient identifiées les causes directes de l’accident. Bien que certains manquements aient été constatés, l’IGAS n’a pas considéré qu’ils justifiaient la suspension, à titre conservatoire, de l’autorisation de conduire des essais accordée au laboratoire Biotrial.

Le 1er mars, Marisol Touraine a adressé une circulaire aux directeurs généraux des agences régionales de santé, leur demandant de rappeler à l’ensemble des promoteurs et titulaires d’autorisations de lieux de recherche leurs obligations en matière de prise de décisions immédiates et de respect des délais de notification des effets et événements indésirables au cours des essais cliniques.

La circulaire prévoit que tout événement indésirable grave doit être déclaré sans délai, contre sept jours actuellement ; elle va donc plus loin que la réglementation actuelle.

S’agissant des essais sur volontaire sain, la ministre a demandé que tout effet indésirable grave conduisant à une hospitalisation soit considéré comme un « fait nouveau », au sens du code de la santé publique, et déclaré sans délai à l’ANSM, l’Agence nationale de sécurité du médicament et des produits de santé, et aux comités de protection des personnes, ainsi que je viens de le mentionner. Un tel événement doit conduire à la suspension immédiate de l’essai. Cette disposition va plus loin, je le répète, que la réglementation française et la réglementation européenne en vigueur.

La ministre a également saisi le commissaire européen et ses homologues européens de ce sujet, et proposé la mise en place d’un comité d’experts internationaux pour renforcer la protection des volontaires sains au cours des essais cliniques. Je veux dire à ceux d’entre vous qui m’ont interrogée sur l’état d’avancement de ces travaux que le commissaire européen attend d’avoir le rapport définitif de l’IGAS pour se prononcer.

J’ajoute que, actuellement, la réglementation européenne ne fait pas de différence entre les types d’essais cliniques, qu’il s’agisse des essais de phase 1, 2, 3 ou 4. En clair, cela signifie que la réglementation est la même pour les essais sur volontaires sains, qui, hormis les prélèvements cliniques bien sûr, n’ont a priori aucune raison d’être hospitalisés en cours d’essai de façon impromptue, en cas d’événement indésirable grave. C’est le règlement européen tel qu’il s’appliquera dans tous les États membres. C’est cette imperfection qu’a relevée Marisol Touraine et qui l’a conduite à demander la constitution d’un comité d’experts internationaux, en vue de renforcer la protection des volontaires sains. En effet, la situation n’est pas exactement identique pour un volontaire sain ou un volontaire suivi pour une maladie chronique.

Les 16 février et 31 mars, le comité scientifique spécialisé temporaire, le CSST, mis en place par l’ANSM et qui s’est également réuni, a confirmé que le mécanisme à l’origine de l’accident de Rennes avait dépassé la seule inhibition d’un neuromédiateur du système endocannabinoïde, dont je vous fais grâce du nom précis, et impliquait très vraisemblablement la molécule BIA 10-2474 elle-même.

Les études menées chez l’animal ont été de nouveau examinées en détail, mais n’ont pas apporté d’éléments nouveaux, notamment sur le plan de la toxicité. Ces conclusions sont cependant toujours provisoires, certains éléments essentiels n’ayant pas encore été communiqués, en particulier les dosages sanguins réalisés pendant l’essai.

Par ailleurs, sans attendre une éventuelle mise à jour des recommandations européennes, l’ANSM a élaboré un plan d’action visant à améliorer la sécurité des essais cliniques. Celui-ci a été mis en œuvre à la fin du mois de mars et regroupe différentes mesures concernant les processus internes d’instruction des autorisations, mais aussi l’analyse des données en cours de déroulement de l’essai par les promoteurs et les processus d’information de l’Agence en cas d’incident.

Enfin, je vous rappelle que d’autres investigations réalisées par le pôle de santé publique du parquet de Paris sont en cours.

Cet accident tragique nous a mis devant l’obligation de nous interroger une nouvelle fois sur le cadre législatif et réglementaire des essais cliniques, ainsi que vous l’avez tous souligné, mesdames, messieurs les sénateurs.

Le président Alain Milon a rappelé l’histoire de l’encadrement des essais cliniques. Je n’y reviendrai donc pas, mais je souhaite saluer ceux qui ont permis de faire avancer notre législation en la matière ; je pense bien sûr à Olivier Jardé, mais aussi à Jean-Pierre Godefroy, qui fut le rapporteur du Sénat et dont le travail a permis aux deux assemblées de parvenir à un compromis.

J’ai entendu vos critiques concernant la non-parution des décrets d’application de la loi Jardé, et je souhaite vous répondre précisément sur ce point.

Comme Olivier Jardé l’a lui-même rappelé devant la commission des affaires sociales le 2 mars dernier, le ministère de la santé a élaboré les projets de décret dès le mois d’avril 2012. Durant l’été 2012, ces projets ont été soumis à la relecture d’un groupe de travail, constitué à la demande de Marisol Touraine. À partir d’octobre et jusqu’à la fin de l’année 2012, ce projet a été soumis à la concertation.

Au début de l’année 2013, des travaux européens sur le règlement européen relatif aux essais cliniques ont été annoncés. Le ministère de la santé a participé à toutes les réunions à Bruxelles sur ce sujet. Au cours de cette même année, nous nous sommes interrogés sur l’opportunité de publier les très nombreux textes d’application, sachant que la loi devrait nécessairement être modifiée rapidement avec l’entrée en vigueur du règlement européen.

Un très large consensus s’est dégagé pour ne pas publier les textes. Modifier à deux reprises en trois ans la législation sur les essais cliniques aurait fait courir un risque majeur à la recherche française.

C’était également le point de vue d’Olivier Jardé, qui l’a exprimé de manière précise devant votre commission, et celui de François Lemaire, ancien chargé de mission au cabinet de Roselyne Bachelot qui, toujours devant votre commission, a souligné le caractère déraisonnable de ce calendrier.

Je souhaite rappeler en cet instant les propos qu’a tenus François Lemaire sur l’absence de lien entre la loi Jardé, qui est avant tout une loi de simplification du cadre des essais cliniques, et l’accident de Rennes : « La loi Jardé n’est pas en cause en cette affaire, puisqu’elle n’a pas touché à ce qui concerne le médicament, domaine qui relevait de la législation européenne. Elle porte essentiellement sur les recherches observationnelles, les collections biologiques […] Elle n’a pas touché au noyau dur du médicament et de la sécurité. On ne peut donc pas dire que si on l’avait appliquée avant, l’accident de Rennes n’aurait pas eu lieu ».

Je crois que cette mise au point était nécessaire pour mettre fin à certains doutes ou certaines inquiétudes que j’ai cru percevoir au cours de certaines interventions.

Les travaux préparatoires au projet de loi de modernisation de notre système de santé commencés au début de l’année 2014 ont offert un véhicule législatif adéquat pour adapter la loi Jardé au règlement européen. Au terme des débats parlementaires, l’article 216 de la loi promulguée le 26 janvier dernier a autorisé le Gouvernement à prendre par ordonnance les mesures visant cette adaptation.

Le projet d’ordonnance renvoie ainsi toutes les dispositions sur les essais cliniques de médicaments au règlement européen, puisque c’est ce règlement européen qui fixe les règles relatives à la vigilance en la matière. Par conséquent, ces règles ne pourront être modifiées par décret que si elles sont plus protectrices que celles qui sont prévues par le règlement.

Mesdames, messieurs les sénateurs, vous m’avez demandé où en était le projet d’ordonnance : il est en cours d’examen par le Conseil d’État. L’ordonnance devrait être publiée au mois de juin prochain et le projet de loi de ratification devrait être déposé au Parlement dans la foulée. Par ailleurs, un projet de décret pris en application de l’ordonnance est en cours d’élaboration. Ce dernier devrait être transmis au Conseil d’État avant l’été pour une publication à l’automne.

À l’issue des consultations sur le projet d’ordonnance, trois sujets délicats ont été identifiés.

Tout d’abord, il est vrai qu’il existe une forte opposition au tirage au sort des comités de protection des personnes. Pour autant, le Gouvernement n’entend pas renoncer à cette réforme. Il faut réfléchir précisément aux modalités de ce tirage au sort. L’idée d’un tirage au sort « intelligent » parmi des CPP particulièrement compétents dans certains domaines est à l’étude et pourrait être précisée dans le décret d’application.

Ensuite, la répartition des compétences entre les CPP et l’ANSM a également fait l’objet de débats. Le projet d’ordonnance prévoit ainsi de confier à l’Agence l’évaluation de la méthodologie des essais cliniques.

Enfin, il est prévu de créer un secrétariat unique pour l’ensemble des CPP qui permettrait d’accroître la rapidité des échanges entre comités et ANSM.

J’entends désormais répondre aux interrogations sur le fonctionnement des CPP et sur les relations des comités avec l’ANSM.

Le premier point porte sur le fonctionnement des comités : il existe aujourd’hui trente-neuf comités de protection des personnes répartis sur l’ensemble du territoire métropolitain. Cette multiplicité est un facteur d’hétérogénéité, qui se manifeste d’abord par une grande variabilité de l’activité des CPP, laquelle s’explique sans doute par la plus ou moins grande proximité des centres hospitalo-universitaires de grande taille. En l’absence de véritable coordination, chaque CPP développe sa propre jurisprudence sur les questions éthiques.

Cette hétérogénéité concerne également la gestion administrative et financière des CPP, puisque les budgets des comités se situaient entre 50 000 euros et 230 000 euros en 2015. Si la réglementation a prévu la mise à disposition de moyens en personnels, matériels et locaux, toutes les conventions ne valorisent pas de la même façon les prestations réellement servies aux comités.

Cette difficulté a conduit les pouvoirs publics à prévoir la mise en place dans la loi Jardé d’une commission nationale des recherches impliquant la personne humaine qui est chargée de la coordination, de l’harmonisation et de l’évaluation des comités. Celle-ci sera installée dès que le décret d’application de l’ordonnance sera publié, étant entendu, je l’espère, que l’ordonnance sera ratifiée dès cet été, ce qui dépend évidemment du Parlement, et que le décret pourra être publié à l’automne prochain.

Par ailleurs, la loi a prévu la mise en œuvre d’un système d’attribution aléatoire des dossiers de recherches aux CPP pour renforcer leur indépendance. En effet, ce système de tirage au sort écarte tout soupçon de liens d’intérêts entre l’établissement de santé public, siège du CPP, et le CPP lui-même.

Comme je l’ai indiqué tout à l’heure, si les conditions pratiques de cette attribution aléatoire sont encore en discussion, le dispositif aura pour conséquence de lisser l’activité des trente-neuf CPP – ce n’est pas du tout le cas pour l’instant –, de telle sorte que tous les comités traitent à peu près le même nombre de dossiers. Cela permettra également d’harmoniser le financement des comités et de simplifier leur gestion budgétaire. À ce sujet, je précise que le ministère de la santé continuera à maintenir son effort, comme il l’a toujours fait, pour répondre aux situations financières les plus délicates.

Le second point concerne le règlement européen relatif aux essais cliniques des médicaments qui nous contraint à revoir les relations entre l’ANSM et les comités. En effet, la mise en place d’un portail européen unique de dépôt des demandes de recherches sur le médicament, ainsi que l’obligation faite à chaque État de rendre une décision unique sur le projet de recherches qui lui est soumis impliquent de repenser l’articulation entre l’ANSM et les CPP.

Tout d’abord, le portail numérique européen suppose que l’ANSM actualise son système d’information et, parallèlement, que les CPP disposent d’un système d’information en interface avec l’ANSM.

Si j’entre autant dans le détail, mesdames, messieurs les sénateurs, c’est parce que vous m’avez posé des questions précises, notamment sur les raisons pour lesquelles tel ou tel dispositif n’avait pas déjà été mis en œuvre. Je tiens donc à expliquer les modalités très concrètes de mise en place de chacun de ces éléments.

M. Jean Desessard. Merci, madame la secrétaire d’État !

Mme Ségolène Neuville, secrétaire d'État. Une discussion doit ensuite s’engager avec la conférence nationale des comités de protection des personnes sur l’opportunité de mettre en place un secrétariat unique des CPP. Cette organisation n’est envisageable qu’à moyen terme, car l’ANSM et les CPP doivent au préalable préparer l’installation du portail européen, dont je viens de parler, et un système d’information concernant la totalité du fonctionnement des CPP doit également être défini.

Je veux en outre répondre aux questions relatives à l’éthique

Tout d’abord, il y a la question du consentement. Dans le cadre des essais cliniques, l’investigateur des essais a l’obligation de recueillir le consentement éclairé et signé de la personne volontaire. Le promoteur a également l’obligation de s’assurer que l’investigateur respecte ses obligations. Enfin, l’ANSM peut mener des audits en cours d’étude pour vérifier le strict respect de la réglementation et, en cas de manquement, déclencher les procédures juridiques et administratives.

À la suite de l’accident de Rennes, Marisol Touraine a immédiatement rappelé la nécessité de recueillir de nouveau le consentement éclairé et signé des volontaires sains pour poursuivre une étude, dès lors que serait survenu un fait nouveau, au sens du code de la santé publique. Lorsqu’un tel fait survient, il faut non seulement le déclarer immédiatement, mais également suspendre l’essai plutôt que de faire comme si de rien n’était, ainsi que refaire signer un consentement à la personne volontaire.

Ensuite se pose la question de la publicité, peu évoquée par les différents intervenants.

La publicité pour appel à participation à un essai clinique est parfois utilisée, non seulement par les industriels, mais aussi par des institutions académiques telles que l’INSERM. Je veux être claire : cette publicité ne peut en aucun cas porter sur le produit de santé expérimental.

Évidemment, le recrutement ne peut être automatique et suit une procédure réglementaire très stricte. Dans le cas de l’étude conduite par Biotrial, la publicité pour la recherche était conforme à la réglementation. Dès lors qu’une publicité pour promouvoir la participation à la recherche revêt un caractère non éthique, le recours au jury de déontologie publicitaire de l’Autorité de régulation professionnelle de la publicité permet de vérifier l’adéquation de la publicité, ou au contraire sa non-adéquation, avec le respect des règles.

Je terminerai mon intervention en répondant au président Alain Milon sur le développement de la recherche clinique en France

Oui, monsieur le président, nous pensons que le développement de la recherche clinique et la sécurité des essais cliniques sont des objectifs conciliables.

Le Conseil stratégique des industries de santé, qui réunissait le Gouvernement et les partenaires industriels le 11 avril dernier, a cité le développement de la recherche clinique parmi ses axes stratégiques pour 2016.

La France dispose déjà d’atouts considérables en matière de recherche. Les six instituts hospitalo-universitaires présents sur notre territoire ont ainsi conduit près de 1 500 essais thérapeutiques de 2012 à 2014.

Néanmoins, des pistes d’amélioration existent. Aujourd’hui, la contribution française aux essais thérapeutiques n’est pas égale dans tous les domaines. Si notre pays fait partie des leaders dans le domaine de l’oncologie, autrement dit de la cancérologie, ou dans celui des maladies rares, les indicateurs sont moins bons dans d’autres domaines, comme celui du diabète notamment.

C’est la raison pour laquelle la France a grandement contribué à l’élaboration du règlement européen relatif aux essais sur les médicaments et participe activement à l’élaboration du règlement européen sur les dispositifs médicaux. Le règlement a notamment permis d’avancer sur les délais d’instruction technico-administrative des protocoles. Dorénavant, ces délais sont réduits à soixante jours au maximum, ce qui constitue une avancée importante.

Aujourd’hui, l’enjeu est de continuer à garantir aux patients des conditions strictes de sécurité, tout en améliorant les délais. Alors, comment faire ?

Tout d’abord, il faut simplifier les procédures. C’est pourquoi Marisol Touraine a mis en place la convention unique. Depuis le mois de janvier 2015, 255 des 262 conventions de recherche l’ont utilisée. Cela montre une adhésion massive à ce nouveau dispositif, qui a permis de réduire de moitié les délais de signature des conventions, de 117 jours en moyenne à 53 jours. La France est ainsi passée du trentième rang en ce qui concerne le délai de contrat pour les essais cliniques à promotion industrielle à la fin de l’année 2014 au sixième rang au début de cette année.

Ensuite, nous devons multiplier les partenariats entre la recherche publique et la recherche privée pour encourager les financements en faveur de la recherche. À cet égard, nous nous réjouissons de la multiplication des créations de fonds d’investissement privés pour développer de tels partenariats.

Récemment encore, la nouvelle fondation d’une entreprise pharmaceutique pour la recherche en immuno-oncologie a ainsi lancé son premier appel à projets à destination de structures de recherche publique dans un domaine qui ne concerne pas, bien sûr, les médicaments fabriqués par ladite entreprise pharmaceutique. De la même façon, Marisol Touraine a récemment parrainé la signature d’un partenariat entre une autre fondation privée et l’INSERM. Ces initiatives vont dans le bon sens.

Mesdames, messieurs les sénateurs, l’ambition du Gouvernement est double : assurer à nos concitoyens une sécurité totale en ce qui concerne les médicaments innovants et leur participation aux essais cliniques et, dans le même temps, permettre à la France d’être un leader de l’innovation dans le domaine de la santé. Ces deux objectifs sont conciliables et s’inscrivent dans une même démarche d’excellence, de responsabilité et d’éthique ! (Applaudissements sur les travées du groupe socialiste et républicain, du groupe écologiste et du RDSE. – M. le président de la commission des affaires sociales applaudit également.)

M. le président. Nous en avons terminé avec le débat sur le cadre législatif et réglementaire applicable aux essais cliniques.

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Ordre du jour

M. le président. Voici quel sera l’ordre du jour de la prochaine séance publique, précédemment fixée au mercredi 4 mai 2016, à quatorze heures trente :

Débat sur les conclusions du rapport de la délégation aux droits des femmes et à l’égalité des chances entre les hommes et les femmes sur les femmes et les mineur-e-s victimes de la traite des êtres humains.

Débat sur le rôle et l’action des collectivités territoriales dans la politique du tourisme.

Débat sur la stratégie nationale de l’enseignement supérieur.

Personne ne demande la parole ?…

La séance est levée.

(La séance est levée à vingt et une heures cinq.)

Direction des comptes rendus

GISÈLE GODARD