Service des commissions
Chambres régionales des comptes et élus locaux : Un dialogue indispensable au service de la démocratie locale
Le contrôle financier exercé par les chambres régionales des comptes constitue une exigence démocratique et le corollaire indispensable de la décentralisation. Il représente également un indéniable facteur de transparence de la gestion publique locale. Cependant les élus locaux, en particulier les maires, sont confrontés à la complexité croissante de la gestion locale qui a contribué à dissuader nombre d’entre eux de se représenter aux dernières élections municipales. En outre, il existe un réel malaise face aux conditions d’exercice du contrôle financier, dont témoigne une enquête conduite par l’Association des maires de France en 1997.
Beaucoup d’élus locaux reprochent notamment la médiatisation des observations provisoires et parfois inexactes des chambres régionales des comptes sur la gestion de leur collectivité, l’absence d’articulation entre le contrôle de légalité et le contrôle financier qui constitue un facteur d’insécurité juridique, le défaut de hiérarchisation des observations sur la gestion locale, l’accent mis sur les seuls aspects négatifs de cette gestion et le risque d’une dérive vers le contrôle de l’opportunité des choix politiques effectués par la collectivité locale.
Conformément à la vocation constitutionnelle du Sénat, représentant des collectivités territoriales, la commission des finances, présidée par M. Christian Poncelet (RPR, Vosges), et la commission des lois, présidée par M. Jacques Larché (RI, Seine-et-Marne) ont décidé de constituer, en avril 1997, un groupe de travail commun.
Placé sous la présidence de M. Jean-Paul AMOUDRY (UC, Haute-Savoie), ce groupe de travail, dont le rapporteur est M. Jacques OUDIN (RPR, Vendée) s’est assigné pour mission d’analyser les causes du malaise ressenti par de nombreux élus locaux en dressant un bilan de l’exercice du contrôle financier par les chambres régionales des comptes. Il a, en outre, recherché les voies et moyens d’une normalisation des relations entre les élus locaux et ces juridictions financières ainsi que d’une modernisation des modalités d’exercice de ce contrôle.
Le rapport du groupe de travail constitue un rapport d’étape en vue d’une modernisation effective du contrôle financier. Il est destiné à nourrir la réflexion sur une question essentielle pour le bon fonctionnement de la décentralisation. Il doit permettre d’approfondir le dialogue engagé tout au long des auditions du groupe de travail. Il pourrait, le cas échéant, déboucher sur la présentation d'une proposition de loi.
LES PRINCIPALES PROPOSITIONS DU GROUPE DE TRAVAIL
I. L’esprit des propositions
L’impact médiatique du pouvoir d’informer, reconnu aux chambres régionales par la loi du 15 janvier 1990, impose que la mise en œuvre de ce contrôle s’effectue dans le respect des principes généraux du droit et, en particulier, l’objectivité de l’instruction, le respect des droits de la défense et le droit d’exercer un recours contre les lettres d’observations définitives.
Les propositions du groupe de travail ont pour finalité de contribuer à créer les conditions d’un dialogue indispensable entre les chambres régionales des comptes et les élus locaux, au service de la démocratie locale.
II. Les propositions
Une rénovation des conditions de l’examen de la gestion des collectivités locales est, en premier lieu, nécessaire. Elle suppose :
1. L’édiction d’un « code du bon usage du contrôle » et une définition légale de l’objet de l’examen de la gestion.
La Cour des comptes doit continuer à favoriser l’émergence d’une « doctrine » commune aux juridictions financières pour la mise en œuvre du contrôle financier, afin d’aboutir à une harmonisation des pratiques des chambres. La situation actuelle est, en effet, à l’origine d’inégalités de traitement entre les collectivités locales. Il n’existe à l’heure actuelle aucune possibilité de recours juridictionnel qui permettrait de corriger cette mise en cause du principe d’égalité.
Le groupe de travail propose une définition de l'objet de l'examen de la gestion qui pourrait être consacrée par la loi. Cette définition permettrait de préciser que les lettres d’observations doivent faire obligatoirement référence aux textes qui auraient été méconnus. Elle soulignerait que l’examen de l’économie, de l'efficacité et de l'efficience des moyens mis en oeuvre par rapport aux objectifs poursuivis ne doit pas aboutir à ce que les choix effectués, qui relèvent des seuls élus responsables devant le suffrage universel, puissent être eux-mêmes critiqués.
Cette définition prévoit également que les lettres d’observations définitives sont tenues de prendre explicitement en compte les résultats de la procédure contradictoire. En outre, ces observations devraient être resituées dans la gestion globale de la collectivité et s’accompagner de recommandations concrètes.
2. Le renforcement des garanties dont bénéficie le contrôlé, qui passe par une protection de la confidentialité des documents préparatoires ; la consécration légale de la pratique actuelle des juridictions financières consistant à observer, à l’approche des élections locales, une période de neutralité (de six mois) au cours de laquelle l’envoi des lettres d’observations définitives est suspendu ; et un renforcement du principe du contradictoire par la systématisation de la collégialité et du contre-rapport, et la prise en compte des réponses de l'ordonnateur dans les lettres d'observations définitives.
L’institution d’une procédure de recours devant le juge administratif contre les lettres d’observations définitives permettrait de corriger une anomalie inacceptable dans un Etat de droit. Il est, en effet, choquant qu’un acte administratif ayant un impact considérable sur la vie des collectivités locales échappe à toute forme de contrôle juridictionnel.
3. La modernisation du fonctionnement des chambres régionales des comptes, qui implique :
- une confirmation de la "frontière" fixée en 1988 entre le régime de l'apurement administratif, qui relève des comptables publics, et le jugement des comptes, effectué par les chambres ;
- une réflexion sur une plus grande homogénéité des chambres qui conduirait à un éventuel regroupement des « petites chambres » ;
- un rapprochement du statut des magistrats des chambres régionales des comptes de celui des magistrats des tribunaux administratifs.
4. L’adaptation du régime des sanctions de la gestion de fait à leur véritable objet qui est de rétablir la règle fondamentale et intangible de la séparation des ordonnateurs et des comptables. A cette fin, la sanction automatique résultant de la démission d’office de l’ordonnateur reconnu comptable de fait devrait être remplacée par une procédure de suspension des fonctions d’ordonnateur jusqu’à l’apurement de la situation de gestion de fait.
Cette nouvelle sanction garantirait le rétablissement dans un bref délai de la règle de séparation des ordonnateurs et des comptables, les sanctions de caractère électoral restant, bien entendu pleinement applicables pour les gestions de fait dont le caractère frauduleux conduit à la mise en œuvre d’une procédure pénale.
5.- Le renforcement de la sécurité juridique des actes des collectivités locales, qui suppose :
a. Une clarification de certains aspects de la législation (interventions économiques, fonction publique territoriale, par exemple) ;
b. Une amélioration du contrôle de légalité qui doit continuer à être exercé par les préfectures, mais dans un cadre rénové. A cette fin, la complémentarité entre le contrôle de légalité et le contrôle financier pourrait être améliorée (des magistrats financiers détachés à cet effet pourraient apporter une assistance technique dans le cadre d’un « pôle de compétences » rattaché au préfet) ;
c. Un renforcement des procédures de contrôle interne des collectivités locales, qui pourrait justifier une réactivation des agences départementales créées en 1982 pour les plus petites collectivités et déboucher sur la mise en place d’une mission de conseil et d’audit propre aux collectivités locales.