Mission "Economie" - Compte de concours financiers "Prêts et avances à des particuliers ou à des organismes privés"

MM. Christian BOURQUIN et André FERRAND, rapporteurs spéciaux

CHAPITRE II PRÉSENTATION DES PROGRAMMES

I. LE PROGRAMME 134 « DÉVELOPPEMENT DES ENTREPRISES ET DE L'EMPLOI »

Le programme 134 poursuit deux finalités principales : d'une part, la mise en place d'un environnement favorable à la croissance et à la compétitivité des entreprises et, d'autre part, la garantie de la protection et de la sécurité des citoyens et des consommateurs .

A. UN RECUL DE 7,3 % DES CRÉDITS DE PAIEMENT

Les crédits du programme 134 « Développement des entreprises et de l'emploi » sont répartis entre douze actions dont les objets, comme l'importance budgétaire, sont très divers : le développement des PME, du commerce, de l'artisanat, des services et des professions libérales, mais aussi le développement des télécommunications, les actions en faveur des entreprises industrielles, les relations économiques internationales, la régulation des marchés et de la concurrence, ou encore la protection des consommateurs.

Le programme « Développement des entreprises et de l'emploi » regroupe pour l'exercice 2012 un milliard d'euros d'AE et 1,012 milliard d'euros de CP , soit 51 % de l'ensemble des crédits de paiement de la mission. Par rapport aux moyens votés en loi de finances pour 2010, la dotation pour 2011 diminue de 7,3 %. Les dotations se répartissent de la façon suivante :

Evolution et répartition par action des crédits demandés pour 2012

Source : projet annuel de performances « Economie » annexé au projet de loi de finances pour 2012

La contraction des dépenses en 2012 porte plus particulièrement sur les actions « Moyens des politiques du tourisme et actions en faveur des PME, du commerce, de l'artisanat et des professions libérales » et « Action en faveur des entreprises industrielles » ainsi que nous l'avons vu plus haut.

B. LES PRINCIPALES ÉVOLUTIONS

1. La réduction des crédits du FISAC

Le FISAC a été créé par l'article 4 de la loi n° 89-1008 du 31 décembre 1989 (modifiée par la loi de modernisation de l'économie du 4 août 2008) pour répondre aux menaces pesant sur l'existence de l'offre commerciale et artisanale de proximité dans des zones rurales ou urbaines fragilisées par les évolutions économiques et sociales. Ces risques sont notamment liés à la désertification de certains espaces ruraux, au développement de la grande distribution, en particulier à la périphérie des villes et dans les zones urbaines sensibles (ZUS).

Les décisions d'attribution des aides sont prises par le ministère chargé du commerce, sur la base des projets instruits par les directions régionales des entreprises, de la concurrence, de la consommation, du travail et de l'emploi (DIRECCTE). La gestion comptable est déléguée à la Caisse nationale du régime social des indépendants (RSI).

Depuis l'exercice 2009, où les crédits consommés par le FISAC se sont élevé à 67,9 millions d'euros, la dotation du Fonds n'a cessé d'être réduite.

Celle pour 2010 était fixée à 78 millions d'euros en autorisations d'engagement et à 64 millions d'euros en crédits de paiement (CP). La consommation des crédits s'est arrêtée à 64,32 millions d'euros ;

Les crédits proposés par le Gouvernement en PLF 2011 s'établissaient à 43 millions d'euros en AE et CP, soit une réduction de 33 % de sa dotation. A l'initiative du Sénat, cette dotation a été abondée de 21millions d'euros afin de maintenir le niveau de crédits de 2010, soit 64 millions d'euros. En exécution pour 2011, le montant des engagements au titre du FISAC s'élevait à 50,12 millions d'euros au 30 juin 2011. Ces engagements se répartissent de la manière suivante :

- 18,37 millions d'euros pour les opérations urbaines (128 opérations) ;

- 20,24 millions d'euros pour les opérations réalisées en milieu rural (476 opérations), dont 11,08 millions d'euros pour les opérations rurales individuelles (394 opérations), 1,97 million d'euros pour les opérations d'aménagement dans les communes rurales (41 opérations) et 7,19 millions d'euros pour les opérations collectives de modernisation en milieu rural (41 opérations) ;

- 0,51 million d'euros pour les études (51 études) ;

- 5 millions d'euros pour les actions de développement économique en faveur des entreprises artisanales, menées par les Chambres de métiers et de l'artisanat ;

- 4,5 millions d'euros pour le financement des opérations que conduit l'établissement public national d'aménagement et de restructuration des espaces commerciaux et artisanaux (EPARECA) ^{19 ( * )} ;

- et 1,5 million d'euros pour l'appui aux pôles d'innovation de l'artisanat en ce qui concerne leur fonctionnement courant.

Le projet de loi de finances pour 2012 prévoit de doter le FISAC de 40,9 millions d'euros, soit une réduction de 36 % par rapport au niveau de l'année précédente, justifiée par le Gouvernement par la réduction impérative des déficits publics. L'utilisation des dotations FISAC devrait obéir à un impératif d'efficacité en finançant en priorité les actions innovantes et non répétitives.

A ce stade de la discussion budgétaire, l'Assemblée nationale a adopté un amendement de Bernard Gérard, Laure de la Raudière et Hervé Novelli tendant à abonder de 1,842 million d'euros la subvention de l'EPARECA qui est prélevée sur la dotation de l'Etat allouée au FISAC, la portant ainsi de 6 millions d'euros à 7,842 millions d'euros.

En tout état de cause, ce transfert de crédit ne saurait être suffisant pour couvrir l'étendue des besoins. Il n'apparaît pas approprié de réduire en période de crise la dotation d'un fonds qui permet aux zones rurales et urbaines fragilisées de soutenir un commerce et un artisanat local .

Dans ces conditions plusieurs questions peuvent se poser. Quel est le devenir du FISAC dans ce contexte de restriction budgétaire durable et quel financement alternatif pourrait prendre le relais de la défaillance de l'Etat ?

A titre de piste de réflexion qui ne doit pas être considérée comme une recommandation de vos rapporteurs spéciaux, il faut signaler que depuis l'adoption de la loi n° 2010-853 du 23 juillet 2010 relative aux réseaux consulaires, au commerce, à l'artisanat et aux services, la mission de soutien au commerce et à l'artisanat dans les territoires relève de la compétence des réseaux consulaires ^{20 ( * )} . Or les chambres de commerce et d'industrie perçoivent annuellement près de 1,2 milliard d'euros de taxe affectée et les chambres de métiers et de l'artisanat, environ 177 millions d'euros. La question d'un recentrage de ces ressources en direction des zones les plus fragiles pourrait donc être mise à l'étude dans le cadre des futures conventions d'objectifs et de moyens que les deux réseaux devront conclure avec l'Etat , avant 2013.

2. L'activité de « Garantie » d'OSEO ne nécessite pas de crédits supplémentaires pour 2012

Les crédits de la branche « Garanties financières aux entreprises » s'élèvent pour 2012 à 5,9 millions d'euros en AE et CP contre 22,9 millions en 2011.

Cette branche retrace les interventions de l'État au titre de la bonification accordée à des prêts octroyés aux petites et moyennes entreprises en application de conventions passées par l'État avec des organismes prêteurs, principalement la caisse française de développement industriel, selon un régime qui n'est plus renouvelé depuis plusieurs années. Comme seuls des crédits anciens doivent être couverts, les dotations allouées pour ces interventions sont de 900 000 euros, comme en LFI 2011.

Cette branche retrace également l'enveloppe accordée au fonds de garantie DOM, qui s'élève à 5 millions d'euros. L'objectif de ce fonds dédié aux entreprises ultramarines est de faciliter l'accès aux crédits des TPE-PME d'outre-mer en garantissant les prêts accordés par les banques à ces entreprises à hauteur de 70 % maximum. Le fonds accompagne les entreprises en phase de création, de développement, de restructuration financière ou de transmission. Il est abondé par l'État et les régions sur fonds propres et via le FEDER. En 2010, un total de 90 millions d'euros de garanties ont ainsi été accordées. Cette dotation n'était pas au préalable individualisée, mais comprise dans les dotations Oséo.

Concernant l'activité « garantie » du groupe Oséo, un audit réalisé dans le cadre de la révision générale des politiques publiques a mis en évidence que le groupe dispose de ressources propres suffisantes issues de dotations passées pour maintenir son niveau d'activité sans qu'il soit nécessaire en 2012 de procéder à une dotation complémentaire .

Pour mémoire, le groupe Oséo avait par ailleurs été bénéficiaire de crédits issus du programme d'investissement d'avenir. Les dotations à ce titre ont permis d'augmenter les fonds propres du groupe, d'assurer le refinancement nécessaire pour accorder de nouveaux prêts aux PME (contrats de développement participatifs, prêts verts) et de financer des projets d'avenir (projets R&D structurants des pôles de compétitivité, aide à la réindustrialisation, renforcement de la compétitivité des PMI et des filières industrielles stratégiques). Les moyens alloués à Oséo au titre de l'emprunt national en 2010 continuent à être distribués pour partie en 2012 dans le cadre des conventions signées avec l'État.

3. Le risque de fragilisation des centres techniques industriels (CTI)

Pour l'exercice 2012, la dotation budgétaire des CTI est ramenée de 28 millions d'euros à 26 millions, soit une réduction de 7 % supérieure à l'objectif de réduction de 2,5 % des dépenses d'intervention.

Par ailleurs l'article 16 ter adopté à l'Assemblée nationale à l'initiative du Gouvernement prévoit, en première partie du projet de loi de finances, un écrêtement des taxes affectées aux CTI, qui les perçoivent, aux fins de reversement de l'excédent au budget général.

Ce « rabot » complète sur le plan fiscal la réduction des dotations budgétaires. En effet, pour mener à bien leurs missions d'intérêt général, les CTI et les CPDE bénéficient soit de dotations budgétaires, soit de taxes fiscales affectées (TFA), soit plus rarement des deux.

Si la mesure est imposée pour un motif d'économie, les professionnels redoutent qu'à l'heure où la priorité est à la défense de la compétitivité de l'industrie, cette réduction de la ressource des CTI vienne freiner l'innovation .

Le système de financement des ces centres est certainement perfectible et mériterait une réforme afin qu'il soit moins tributaire des arbitrages budgétaires. L'introduction en 2003 d'un prélèvement de taxes affectées sur le chiffre d'affaires des entreprises situées dans les périmètres de compétences de chaque CTI constituait un premier pas vers l'émancipation de la tutelle de l'Etat. A terme, ne faudrait-il pas que les entreprises en question cotisent ou adhèrent librement à leur centre de rattachement ? En effet, leur mode de financement obéit à une logique de redevance pour service rendu.

En tout état de cause, la réduction budgétaire proposée et l'écrêtement des taxes affectées ne semblent pas emprunter la voie de la simplification.

4. L'achèvement de la « dévolution » à UBIFRANCE des missions d'accompagnement commercial des entreprises à l'export

Dotée de 120,8 millions d'euros pour 2012, en augmentation par rapport à 2011 (119,9 millions d'euros), l'action « Développement international et compétitivité des territoires » a pour objet de financer les charges de service public d'UBIFRANCE (79,4 millions d'euros au lieu de 77,9 millions) et de l'Agence française pour les investissements internationaux (AFII) qui recevra 14,9 millions d'euros au lieu de 15,3 millions.

La progression du budget d'UBIFRANCE correspond à la finalisation des transferts budgétaires liés à la quatrième, et dernière, vague de dévolution des équipes commerciales des missions économiques à l'établissement public UBIFRANCE. Le champ d'intervention de l'opérateur aura été étendu à 56 pays (28 en 2009, 16 en 2010, 2 en 2011 et 10 en 2012). D'ici la fin 2012, UBIFRANCE sera ainsi l'interlocuteur des PME françaises partout dans le monde, tandis que la DG Trésor conservera, au sein des services économiques (nouvelle appellation des missions économiques pour le réseau régalien) les missions régaliennes de soutien aux entreprises, notamment via le suivi des situations économiques, la surveillance des conditions d'accès au marché et l'appui aux grands contrats.

5. Les actions de support aux administrations et organismes chargés de la régulation économique

Enfin, le programme 134 abrite les crédits dédiés aux administrations et organismes chargés de la régulation économique et de la protection des consommateurs :

- le Conseil général de l'industrie, de l'énergie et des technologies (CGIET) à hauteur de 19,47 millions d'euros au lieu de 19,52 millions (action n° 08 « Expertise, conseil et inspection ») ;

- l'Autorité de régulation des communications électroniques et des postes (ARCEP) est dotée de 23,3 millions d'euros au lieu de 23,1 millions (action n° 13 « Régulation des communications électroniques et des postes ») ;

- la Commission de régulation de l'énergie (CRE) reçoit 19,8 millions d'euros contre 19,6 millions (action n° 14 « Régulation et contrôle des marchés de l'énergie ») ;

- l'Autorité de la concurrence s'inscrit également en augmentation à 20,5 millions d'euros au lieu de 20,4 millions (action n° 15 « Mise en oeuvre du droit de la concurrence ») ;

- la direction générale de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes (DGCCRF) à hauteur de 67,5 millions d'euros au lieu de 69,7 millions au titre de l'action n° 16 « Régulation concurrentielle des marchés », 116,6 millions d'euros au lieu de 118, 4 euros au titre de l'action n° 17 « Protection économique du consommateur » dont 11,8 millions en sont redirigés vers l'Institut national de la consommation (INC) et le CREDOC (Centre de recherche pour l'étude et l'observation des conditions de vie) et, enfin, 41,3 millions d'euros au lieu de 41,8 millions au titre de l'action n° 18 « Sécurité du consommateur » ;

- la délégation générale à l'emploi et à la formation professionnelle pour un montant inchangé de 22,8 millions d'euros (action n° 19 « Moyens de la politique de l'emploi et de la formation professionnelle »).

---

* ¹⁸ Sont concernés par ce programme, outre François Baroin, ministre de l'économie, de l'industrie et de l'emploi, Eric Besson, ministre chargé de l'Industrie, Frédéric Lefebvre, secrétaire d'Etat chargé du commerce, de l'artisanat, des PME, du tourisme, des services et de la consommation, et Pierre Lellouche, secrétaire d'Etat chargée du commerce extérieur.

* ¹⁹ Les recettes de l'EPARECA proviennent de cinq sources différentes : la dotation de l'État (environ 20 % de l'ensemble), les subventions d'investissement (environ 30 %), le produit financier provenant de la cession de centres commerciaux préalablement réhabilités (25 %), la mobilisation d'emprunts (15 %) et des quittancements (10 %). Les projections effectuées par les dirigeants de l'EPARECA montrent que l'établissement aurait besoin d'une subvention d'environ 8 millions d'euros pour faire face à ses diverses obligations.

* ²⁰ L'article L. 710-1 du code de commerce prévoit que le réseau des CCI « contribue au développement économique des territoires, des entreprises et de leurs associations en remplissant en faveur des acteurs économiques, dans des conditions fixées par décret, des missions de service public, des missions d'intérêt général et, à son initiative, des missions d'intérêt collectif ».