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COMPTES RENDUS DE LA COMMISSION DES FINANCES


Mercredi 25 mars 2015

- Présidence de Mme Michèle André, présidente -

Prise en compte des nouveaux indicateurs de richesse dans la définition des politiques publiques- Examen du rapport et du texte de la commission

La réunion est ouverte à 9h10.

Au cours d'une première réunion tenue dans la matinée, la commission procède à l'examen du rapport de M. Antoine Lefèvre et à l'élaboration du texte de la commission sur la proposition de loi n° 269 (2014-2015) visant à la prise en compte des nouveaux indicateurs de richesse dans la définition des politiques publiques.

M. Antoine Lefèvre, rapporteur. - La commission des finances a été saisie de la proposition de loi visant à la prise en comptes des nouveaux indicateurs de richesse dans la définition des politiques publiques. Celle-ci a été adoptée par l'Assemblée nationale en première lecture le 29 janvier dernier, à l'initiative d'Eva Sas et de plusieurs de ses collègues du groupe écologiste. Cette proposition de loi fait suite à une proposition de loi organique portant modification de la loi organique relative à la programmation et à la gouvernance des finances publiques visant à la prise en compte de nouveaux indicateurs de richesse, également déposée par le groupe écologiste de l'Assemblée nationale. Toutefois, cette dernière initiative, après avoir été rejetée par la commission des lois, avait été retirée par ses auteurs, le recours à un texte de nature organique ayant été jugé peu opportun par nos collègues députés.

Quoi qu'il en soit, la proposition de loi dont nous sommes saisis vise à ce que le Gouvernement remette annuellement au Parlement, le premier mardi d'octobre, un rapport « présentant l'évolution, sur les années passées, de nouveaux indicateurs de richesse, tels que des indicateurs d'inégalités, de qualité de vie et de développement durable » ; de même, elle prévoit une évaluation des politiques publiques engagées et à venir sur la base de ces nouveaux indicateurs de richesse. Enfin, la proposition de loi dispose que « ce rapport peut faire l'objet d'un débat devant le Parlement ».

Force est de constater que la proposition de loi répond à une véritable préoccupation. En effet, elle tend à ce que soient pris en compte de nouveaux indicateurs de richesse venant compléter, sans le remplacer, le produit intérieur brut (PIB) dont les limites sont connues de tous. Le PIB constitue indéniablement une mesure utile de l'évolution des performances économiques, puisqu'elle n'est pas sans lien avec le bien-être des individus, dès lors qu'elle influe, par exemple, sur le niveau de chômage, et qu'elle permet aux autorités publiques d'adapter leurs politiques en conséquence ; pour autant, cet indicateur ne permet pas d'appréhender la « qualité » de la croissance, ou encore sa « soutenabilité ». En particulier, en application du principe d'« objectivation » des comptes, le PIB ne distingue pas les activités ayant une incidence positive et celles ayant un impact négatif sur le bien-être des individus ; à titre d'exemple, le trafic de stupéfiants est comptabilisé comme toute autre activité de nature commerciale.

Cette « limite » du PIB a été perçue dès l'origine, notamment par l'économiste Simon Kuznets, qui est considéré comme le père de la comptabilité nationale. Dans ces conditions, de nombreuses initiatives se sont succédées pour étendre ou compléter le PIB, dont je ne citerai que les principales : l'indice de développement humain (IDH), développé dans le cadre du Programme des Nations unies pour le développement (PNUD) au début des années 1990, la mesure du bien-être économique, conçue par William Nordhaus et James Tobin, au cours des années 1970, l'indicateur de santé sociale (ISS), ou encore l'empreinte écologique.

À quelques exceptions près, les indicateurs de richesse apparus dans la seconde moitié du XXe siècle n'ont connu qu'un succès limité, conservant une visibilité bien moindre que le PIB. Néanmoins, la crise économique et financière a remis à l'ordre du jour les interrogations sur la finalité de la croissance, relançant, par la même occasion, les réflexions relatives aux nouveaux indicateurs de richesse.

À cet égard, il convient de citer les initiatives prises par les organisations internationales et européennes. Ainsi, quelques mois avant la crise, soit en juin 2007, l'OCDE organisait un forum intitulé « Mesurer et favoriser le progrès des sociétés ». La déclaration d'Istanbul qui en a résulté a relevé « un consensus émergeant sur la nécessité de procéder à une mesure du progrès social dans chaque pays, allant au-delà des mesures économiques conventionnelles comme le PIB par tête » et appelé à ce que des mesures concrètes soient prises afin de favoriser le développement et la diffusion de mesures nouvelles du « progrès social ».

Continuant dans cette voie, l'OCDE a engagé, sur le fondement des travaux menés dans le cadre de la Commission sur la mesure de la performance économique et du progrès social, mise en place par le Président de la République Nicolas Sarkozy et conduite par Joseph Stiglitz, l'initiative « Vivre mieux ». Cette initiative a reposé sur la publication d'un rapport sur la mesure du bien-être et le lancement d'un outil interactif en ligne, qui permet à chacun de créer son propre indicateur du « mieux vivre » ; en outre, à intervalles réguliers, l'OCDE publie sous forme de rapports et sur Internet, pour chacun des pays membres, une évaluation des différentes dimensions retenues pour mesurer le bien-être des populations.

En 2009, la Commission européenne a, elle aussi, publié une communication ayant pour titre « Le PIB et au-delà. Mesurer le progrès dans un monde en mutation », dans laquelle elle identifie cinq actions à réaliser à court et moyen termes, tendant notamment à l'ajout d'indicateurs environnementaux et sociaux au PIB, à une précision accrue des rapports sur la distribution et les inégalités et au développement d'un tableau de bord européen du développement durable.

À ces initiatives internationales et européennes s'ajoutent les mesures prises au niveau national. À ce titre, je souhaiterais citer l'exemple britannique. L'institut de statistiques du Royaume-Uni a lancé, à la fin de l'année 2010, un « programme de mesure du bien-être national » qui a débuté par un vaste débat à l'échelle du pays, faisant appel à des experts et à des contributions citoyennes - 30 000 réponses ayant alors été récoltées par l'office statistique. Dans ce cadre, des indicateurs du bien-être ont été identifiés et font, depuis lors, l'objet d'une attention accrue dans les analyses de l'institut de statistiques.

La France est, sans aucun doute, l'un des pays où les travaux menés sur les nouveaux indicateurs de richesse ont été les plus nombreux au cours des années récentes. Ainsi, en 2005, le Conseil national de l'information statistique (CNIS) a mis en place un groupe de travail sur le niveau de vie et les inégalités sociales, dont les conclusions accordent une large place aux indicateurs sociaux. De même, saisi par le Premier ministre du projet de stratégie nationale de développement durable (SNDD) pour la période 2009-2013, le Conseil économique, social et environnemental (CESE) a rendu un avis en novembre 2009, présenté par Philippe Le Clézio, considérant que la diffusion régulière d'indicateurs de développement durable constituait la voie privilégiée de l'appropriation de cette stratégie.

Comme je l'indiquais précédemment, une Commission sur la mesure de la performance économique et du progrès social a été mise en place par le Président de la République Nicolas Sarkozy ; conduite par Joseph Stiglitz, Amartya Sen et Jean-Paul Fitoussi, celle-ci a rendu son rapport en septembre 2009. Ses conclusions ont eu une influence déterminante sur les travaux relatifs aux nouveaux indicateurs de richesse menés par les organisations internationales, mais aussi par l'Insee et le Commissariat général au développement durable.

S'inspirant aussi du rapport Stiglitz-Sen-Fitoussi, l'Association des régions de France (ARF) a créé en 2012 trois déclinaisons régionales d'indicateurs de richesse jusqu'alors réservés aux États - l'indice de développement humain (IDH), l'indicateur de santé sociale (ISS) et l'empreinte écologique -, de même que 22 indicateurs de contexte de développement durable.

En outre, dans son rapport « Quelle France dans dix ans ? Les chantiers de la décennie », rendu public en juin 2014, France Stratégie appelle à « associer au PIB un petit nombre d'indicateurs de la qualité de la croissance pouvant faire l'objet d'un suivi annuel ». En septembre 2014, France stratégie a publié une note d'analyse dans laquelle elle propose sept indicateurs susceptibles d'accompagner le PIB dans un tableau de bord de la qualité de la croissance française.

Plus récemment, sous l'égide du Conseil économique, social et environnemental (CESE), en collaboration avec France Stratégie, des travaux ont été engagés afin de développer un tableau de bord d'indicateurs venant compléter le PIB. Ces travaux sont encore en cours et devraient s'achever, après la consultation d'experts et de panels de citoyens, au mois de septembre de cette année.

Il apparaît donc que les nouveaux indicateurs de richesse ne manquent pas. Toutefois, ces derniers ont pour principal faiblesse de présenter une visibilité limitée et ne sont, par conséquent, pas en mesure de « modifier » la perception qu'ont les acteurs publics et les citoyens des politiques qui sont menées. Aussi, la finalité de la proposition de loi que nous examinons aujourd'hui est de renforcer la saillance de ces nouveaux indicateurs de richesse et de prévoir que ces derniers soient régulièrement actualisés et suivis.

Ces nouveaux indicateurs de richesse permettraient de compléter utilement le PIB, dont j'ai rappelé brièvement les lacunes. Néanmoins, dans sa version transmise au Sénat, il me semble que la proposition de loi présente des caractéristiques de nature à en limiter l'efficacité.

Tout d'abord, la transmission d'un rapport relatif aux nouveaux indicateurs de richesse au Parlement « le premier mardi d'octobre », soit concomitamment au dépôt du projet de loi de finances de l'année, conduit à associer étroitement l'examen de ce rapport aux débats budgétaires ; pourtant, en dépit de leur « visibilité », ces débats présentent un périmètre relativement étroit, alors même que la proposition de loi a pour ambition d'appréhender l'ensemble des politiques publiques et des réformes menées. En outre, une transmission si tardive du rapport limiterait la pleine prise en compte des nouveaux indicateurs de richesse dans l'élaboration des réformes qui seront, le cas échéant, proposées au cours de la session parlementaire concernée.

Dans ces conditions, je vous suggérerai d'avancer la date de remise du rapport au 1er juin de chaque année. De cette manière, celui-ci pourrait être utilisé à l'occasion du projet de loi de règlement du budget de l'exercice écoulé, du débat d'orientation des finances publiques (DOFP), de même que de la réception des recommandations de la Commission et du Conseil de l'Union européenne sur le programme de stabilité et le programme national de réforme français. Ces trois étapes exercent, en effet, une influence forte sur les lois financières et les réformes appelées à être examinées lors de la session parlementaire à venir.

Ensuite, tout en conservant « ouverte » la liste des nouveaux indicateurs de richesse qui pourront être retenus par le Gouvernement, je pense que la proposition de loi devrait être modifiée afin d'y faire figurer les domaines qui, de par leur importance au regard de la « qualité » et de la « soutenabilité » de la croissance économique, sont susceptibles de répondre à de réelles préoccupations des citoyens et, donc, de devenir des éléments essentiels du débat public. Par ailleurs, il me semble qu'il devrait être précisé que les indicateurs qui seront retenus devront nécessairement reposer sur des données objectives et quantifiables ; en effet, le recours à des indicateurs exclusivement subjectifs serait de nature à nuire à la légitimité et au caractère opérationnel de la mise en place de nouveaux indicateurs de richesse.

Afin de rester fidèle à l'objectif de la proposition de loi, consistant à la prise en compte de nouveaux indicateurs de richesse dans la définition des politiques publiques, je considère que le principe d'une évaluation rétrospective des principales réformes engagées sur la base des nouveaux indicateurs de richesse devrait être maintenu. À l'inverse, une évaluation à partir de ces indicateurs des réformes futures me paraît particulièrement difficile à mettre en oeuvre ; c'est pourquoi, je considère qu'il serait préférable de privilégier l'introduction de ces nouveaux indicateurs de richesse dans le cadre des études d'impact qui doivent accompagner les projets de loi, permettant une analyse plus « fine » des incidences des différents dispositifs législatifs proposés. À cet égard, le représentant de France Stratégie que j'ai entendu m'a indiqué que des travaux avaient été engagés sur ce point précis.

Enfin, le principe d'un débat devant le Parlement sur le rapport transmis me semble devoir être également préservé. Si une telle mention n'est pas utile dans le cadre de la présente proposition de loi, dès lors qu'il est loisible aux assemblées, en application de la Constitution et de leurs règlements, d'organiser des débats à tout moment, il n'en demeure pas moins qu'elle permet de souligner l'importance qui devrait être accordée à un tel rapport.

Pour clore mon propos, eu égard aux limites identifiées de la proposition de loi, j'ai suggéré des modifications qui figurent dans l'amendement qui vous a été distribué.

Toutefois, une modification de la proposition de loi conduirait à prolonger significativement la « navette », ce qui pourrait être regrettable dans la mesure où les objectifs de cette initiative sont partagés par tous. Par conséquent, faut-il ou non modifier cette proposition de loi ; je m'en remets à votre sagesse.

M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général. - Encore un rapport ! Je ne suis pas, à titre personnel, favorable à une proposition de loi dont l'unique objet est de prévoir la remise d'un rapport au Parlement. Pour autant, la question abordée est intéressante. Faut-il compléter le PIB d'autres indicateurs de richesse ? Pourquoi pas. Toutefois, j'émettrai deux réserves sur le dispositif qui nous est proposé. Tout d'abord, les indicateurs demandés par la proposition de loi ne permettent pas de faire des comparaisons internationales - au moins au niveau de l'Union européenne ou de l'OCDE -, ce qui serait néanmoins utile. Ensuite, il est absolument nécessaire que les indicateurs retenus reposent sur des données objectives et quantifiables, et non sur des données subjectives - tel est d'ailleurs le sens de l'amendement proposé par le rapporteur. Or, les « pistes » d'indicateurs suggérées par la proposition de loi interrogent ; comment quantifier la qualité de vie ? Dans ces conditions, je ne peux souscrire à la proposition de loi qui nous est soumise ; sa rédaction actuelle demeure trop vague et peu opérationnelle. Pour finir, j'estime que la date de remise du rapport prévue par la proposition de loi est trop tardive, en particulier en ce qui concerne la préparation de l'examen du projet de loi de finances de l'année.

M. Roger Karoutchi. - Je ne voterai ni la proposition de loi, ni l'amendement qui nous est suggéré. Un travail a été engagé sous la conduite de notre collègue Alain Richard et de moi-même afin de réformer et de clarifier le travail parlementaire. Dans ce cadre, un consensus s'est établi en faveur d'un renforcement du travail législatif - qui passe par un plus grand respect des frontières entre les domaines législatif et réglementaire. Le dispositif prévu par la proposition de loi relève, au mieux, du travail de l'Insee ou encore de l'Institut national d'études démographiques (Ined). Je propose, quant à moi, de faire comme le Bhoutan et de nous doter d'un indicateur de Bonheur national brut dont l'évolution serait commentée chaque année par le Gouvernement dans un rapport ! Je pense que tout cela n'a aucun sens... Il est important que le Parlement se concentre sur les tâches qui sont les siennes.

Comme l'a noté le rapporteur, il existe un risque que le rapport prévu par la proposition de loi comporte des indicateurs subjectifs, difficilement quantifiables. Au moins l'amendement proposé par celui-ci permettrait une amélioration du dispositif.

M. André Gattolin. - Je pense que l'exposé du rapporteur était de nature à convaincre Roger Karoutchi de l'importance des questions abordées par la proposition de loi - ce que soulignent, d'ailleurs, les travaux engagés à l'initiative du Président de la République Nicolas Sarkozy dans le cadre de la « Commission Stiglitz ». Il ne s'agit aucunement d'« inventer » de nouveaux indicateurs ! Il existe déjà, dans les annexes au projet de loi de finances de l'année, des indicateurs de développement durable reposant sur des données quantifiées. Toutefois, ces derniers ne sont ni présentés de manière synthétiques ni hiérarchisés. L'objectif est seulement de créer un document plus bref et ramassé que ceux qui existent aujourd'hui, comportant des indicateurs quantifiés mais dont la liste n'a pas été arrêtée, notamment afin de laisser prospérer l'initiative du Conseil économique, social et environnemental (CESE) et de France Stratégie, tendant à la mise en place d'un tableau de bord d'indicateurs complémentaires au PIB dont les limites sont connues de tous. La date de remise du rapport prévue par la proposition de loi, fixée au premier mardi d'octobre, vise, d'une part, à ne pas entrer en concurrence avec cette initiative et, d'autre part, à donner de la « visibilité » aux indicateurs qui seront retenus. Par ailleurs, il me semble que certaines données utiles à l'établissement de ces indicateurs, en particulier les statistiques relatives à l'éducation, seraient difficiles à produire et à analyser avant la date proposée. Il fait peu de doute que la rédaction de la proposition de loi est perfectible, notamment en raison du fait qu'elle résulte d'un compromis intervenu à l'Assemblée nationale ; toutefois, il ne s'agit pas de « faire la loi », mais seulement de prévoir la remise d'un rapport. En outre, le groupe écologiste de l'Assemblée nationale ne dispose que d'un seul « espace réservé » par an ; par conséquent, une modification de la proposition de loi au Sénat conduirait à ce que son adoption définitive soit reportée d'une année au moins. C'est pourquoi je pense qu'il est nécessaire que notre assemblée adopte la proposition de loi en l'état.

M. Michel Bouvard. - Faut-il un débat au Parlement sur le rapport prévu par la proposition de loi ? Il me semble que les temps de débats dans les assemblées doivent, avant tout, être consacrés à des sujets concrets. J'ai, quant à moi, contribué il y a quelques années à ce que la possibilité d'un débat en séance sur le rapport annuel de la Cour des comptes soit inscrite dans la loi organique relative aux lois de finances ; un tel débat me paraîtrait plus utile qu'une discussion sur de nouveaux indicateurs de richesse, qui présente une utilité opérationnelle moindre.

Si l'on souhaite développer de nouveaux indicateurs, encore faudrait-il s'interroger sur leur finalité. S'il s'agit de modifier les critères de distribution des fonds de cohésion européens, ou encore de modifier la répartition des contributions nationales au budget de l'Union européenne, l'initiative que nous examinons aujourd'hui intervient soit trop tard, par rapport au vote du cadre financier pluriannuel 2014-2020, soit trop tôt, par rapport au prochain cadre financier pluriannuel. S'il s'agit d'influer sur l'attribution des crédits dans le cadre le cadre des contrats de plan État-région (CPER) ou sur les dispositifs de péréquation, il est nécessaire que les informations figurant dans le rapport soient beaucoup plus précises que celles demandées par la proposition de loi.

Il est essentiel que la dimension opérationnelle des indicateurs dont nous nous dotons soit sans cesse examinée ; telle était la démarche retenue lors de l'élaboration de la loi organique relative aux lois de finances.

M. Marc Laménie. - Je me montre réservé quant à l'adoption d'une proposition de loi dont l'objet est, encore, de demander la remise d'un rapport au Parlement. Les rapports dont nous disposons sont déjà nombreux. Dès lors, je ne suis pas convaincu de la pertinence d'une telle initiative, alors même que la priorité est aujourd'hui donnée à la simplification. Malgré cela, je souligne l'intérêt de l'amendement proposé par le rapporteur.

M. Philippe Adnot. - Pas plus que Roger Karoutchi, je ne voterai la proposition de loi et l'amendement déposé par le rapporteur. Au lendemain d'un premier tour des élections départementales qui me semble révélateur des évolutions politiques de notre pays, il me paraît peu opportun de saisir le Parlement d'une question qui ne constitue en rien une préoccupation des citoyens. N'avons-nous rien appris ? Alors que le taux de chômage est élevé, que les difficultés économiques se multiplient, nous nous préoccuperions de nouveaux indicateurs de richesse ? Je pense que cette proposition de loi doit être écartée au plus vite.

M. Jacques Genest. - Selon moi, l'examen de cette proposition de loi constitue une perte de temps pour le Parlement. Les citoyens sont las de constater que leurs élus se préoccupent insuffisamment de leurs problèmes véritables. Le vote des électeurs représente indubitablement le meilleur indicateur qui soit ! Des rapports sont produits continuellement sans rien changer à la situation de notre pays. Aussi voterai-je contre cette proposition de loi et contre l'amendement du rapporteur.

Mme Michèle André, présidente. - Je rappelle, à toutes fins utiles, que la proposition de loi sera examinée en séance car la Conférence des présidents en a décidé ainsi.

M. Maurice Vincent. - Le rapport livré par Antoine Lefèvre était à la fois mesuré et détaillé. Il a dressé un état des lieux des débats relatifs aux nouveaux indicateurs de richesse exhaustif, tout en s'attachant à éviter les caricatures. Quels sont les apports de la proposition de loi que nous examinons ? Elle crée un temps de discussion, au moment de l'examen du budget, consacré à ces nouveaux indicateurs - dont je tiens à souligner que la liste n'a aucunement été arrêtée. Il s'agit, lors des débats budgétaires, de tenir compte d'indicateurs qui viennent seulement compléter le PIB sans le remettre en cause. Aussi, une telle proposition me paraît être des plus raisonnables.

Je note, d'ailleurs, un paradoxe ; alors que la recherche française montre une certaine avance dans le développement de nouveaux indicateurs de richesse, c'est essentiellement dans les autres pays que ces indicateurs sont mis en oeuvre.

Eu égard à l'utilité de la démarche suggérée par la proposition de loi, je considère que nous devrions l'adopter sans modification.

M. Alain Houpert. - Je souhaiterais partager avec vous une citation du général de Gaulle, datée du 25 septembre 1963 : « L'essentiel pour moi, ce n'est pas ce que peuvent penser le comité Gustave, le comité Théodule ou le comité Hippolyte, c'est ce que veut le pays. J'ai conscience de l'avoir discerné depuis vingt-cinq ans. Je suis résolu, puisque j'en ai encore la force, à continuer de le faire ». Il me semble qu'avec cette proposition de loi nous ne faisons guère mieux que créer un nouveau comité Théodule ! Le Gouvernement a-t-il encore, à ce jour, la capacité d'avancer, de réformer ? A-t-il pris la pleine mesure du message envoyé par les urnes dimanche dernier ?

Mme Marie-France Beaufils. - J'appuie la demande d'André Gattolin tendant à ce que la proposition de loi soit adoptée par notre commission sans modification. Je souhaiterais rappeler à mes collègues que je les ai souvent entendus se plaindre de l'insuffisance des informations et des données qui étaient mises à leur disposition. L'initiative qui nous est soumise, dès lors qu'elle prévoit d'inscrire dans un même rapport des éléments sur l'évolution de nouveaux indicateurs de richesse ainsi que des éléments d'évaluation des réformes engagées, institue un outil qui nous serait utile.

M. Antoine Lefèvre, rapporteur. - En réponse aux différentes interventions et, en particulier, à celles des membres de mon groupe, je tiens à souligner qu'en tant qu'élu de l'Aisne, je fais sans doute partie de ceux qui ont le plus clairement entendu la révolte qui s'est exprimée dimanche dernier. Pour autant, il me semble que la commission des finances est parfaitement légitime à discuter d'un sujet qui me paraît important, à savoir les nouveaux indicateurs de richesse.

En tout état de cause, l'examen de cette proposition de loi intervient dans le cadre des « espaces réservés » accordés aux groupes d'opposition et aux groupes minoritaires par le règlement de notre assemblée, qui sont donc en droit d'attendre que leurs initiatives soient traitées avec autant d'égards que les autres projets et propositions de loi.

Il est vrai que les documents et rapports qui nous sont transmis sont nombreux ; les Français attendent aujourd'hui que nous en fassions quelque chose et c'est la raison pour laquelle l'organisation d'un débat sur les nouveaux indicateurs de richesse me paraît de nature à inspirer le travail du législateur.

Eu égard aux contraintes inhérentes à l'inscription, à l'ordre du jour de l'Assemblée nationale, des textes à l'initiative des groupes d'opposition et aux groupes minoritaires, je retirerai mon amendement à la proposition de loi afin de ne pas retarder plus que de raison l'adoption définitive de celle-ci, tout en appelant notre commission à se prononcer favorablement sur ce texte.

M. Albéric de Montgolfier, rapporteur. - Dans ces conditions, je m'abstiendrai car j'aurais, à titre personnel, voté en faveur de l'amendement du rapporteur.

La proposition de loi est adoptée sans modification.

Audition de M. Philippe Mills, président-directeur général de la société de financement local (SFIL)

Puis la commission entend M. Philippe Mills, président-directeur général de la société de financement local (SFIL).

Mme Michèle André, présidente. - Nous avons le plaisir d'accueillir ce matin Philippe Mills, président-directeur général de la Société de financement local (SFIL).

Comme vous le savez, la SFIL est un démembrement de la société Dexia, cette dernière étant en procédure de résolution.

La SFIL a été créée par l'État conjointement avec la Caisse des dépôts et consignations et la Banque Postale. Elle a pour mission de poursuivre l'activité historique du Crédit local de France puis de Dexia, à savoir le financement des collectivités territoriales. Sa création a été un long processus faisant l'objet d'âpres négociations avec la direction générale de la concurrence de la Commission européenne.

Depuis votre nomination, en 2013, la commission des finances du Sénat n'avait pas encore eu l'occasion de vous entendre. Le financement des collectivités territoriales est bien évidemment un point d'attention majeur des sénateurs et c'est pourquoi nous suivons avec attention l'activité de votre société. Nous nous intéressons en particulier à l'évolution de la question des emprunts dits « toxiques », notamment depuis le vote, l'année dernière, de la loi de validation. Récemment, ce sujet est revenu au coeur de l'actualité avec la hausse du franc suisse.

Votre audition était donc attendue par beaucoup d'entre nous et je précise que notre collègue Maurice Vincent, rapporteur spécial du budget des participations financières de l'État, a engagé un contrôle budgétaire portant sur votre société.

M. Philippe Mills, président-directeur général de la société de financement local. - Après une description rapide des missions de la SFIL, je vous présenterai son bilan et ses perspectives d'évolution.

Je commencerais par la nature de la SFIL, que je ne qualifierais pas de démembrement de Dexia, car il s'agit d'une entité nouvelle, créé à la suite de la faillite de Dexia pour mettre en place une banque publique de développement, centrée jusqu'à ce jour sur le financement des collectivités territoriales et des hôpitaux publics. Je dis « jusqu'à ce jour » car le Président de la République a fait récemment une annonce et nous attendons une décision de la Commission européenne pour élargir nos missions au refinancement des grands contrats à l'export.

La SFIL est un animal hybride : c'est une banque, soumise à la réglementation bancaire. Nous faisons d'ailleurs partie des dix banques françaises et des 120 banques européennes soumises à la supervision de la Banque centrale européenne (BCE). Mais la SFIL est une banque particulière car intégralement publique et non cotée.

Notre activité est supervisée par la Commission européenne, qui a considéré que la création de la SFIL ne constituait pas d'une aide d'État.

La SFIL a été créée pour répondre aux conséquences de la faillite de Dexia, notamment pour le secteur public local et alors qu'aucune banque généraliste ne compensait, à l'époque, cette disparition.

L'objectif de la SFIL est donc de favoriser les financements à long terme pour les collectivités territoriales. Avec la Banque Postale (LBP), notre partenaire, nous pouvons proposer des prêts d'une maturité de quinze à vingt-cinq ans. Il s'agit d'une offre simple : des prêts à taux fixes, des prêts à taux variable indexés sur l'EURIBOR et des prêts avec ou sans phase de mobilisation.

La SFIL est détenue par trois actionnaires, la Caisse des dépôts et consignations, la Banque postale et l'État, ce dernier étant également l'actionnaire de référence, c'est-à-dire qu'il s'est engagé, vis-à-vis du régulateur bancaire, à apporter le soutien financier nécessaire pour assurer le respect, par la SFIL, de ses engagements financiers, pour la totalité du bilan et sans limitation de durée.

Le pivot de nos missions consiste à refinancer les prêts commercialisés par la Banque postale en émettant des obligations sécurisées. En fonction de la qualité de ce refinancement, nous pouvons éviter les contraintes des banques privées pour financer les collectivités territoriales et les hôpitaux publics.

La seconde mission de la SFIL est de fournir à la Banque postale tout l'appui nécessaire à cette activité de commercialisation : en particulier, tous les prêts proposés par la Banque postale sont conçus avec la SFIL et nous les gérons une fois qu'ils ont été commercialisés.

Enfin, notre dernière mission consiste à transformer en prêts simples les crédits structurés à risque que nous avons hérités de Dexia.

Le dispositif repose sur trois relations d'exclusivité entre la SFIL et la Banque Postale : toutes les offres de prêts que fait la Banque Postale sur des maturités longues (quinze ans ou plus) au secteur public local ont vocation à nous être cédées et à être financées par la SFIL ; nous acceptons uniquement les prêts commercialisés par la Banque postale car nous les avons conçus ; enfin, nous nous finançons en émettant un certain type de dettes sécurisées, des obligations foncières, afin de disposer des meilleures conditions de refinancement.

Une autre caractéristique importante de la SFIL concerne sa filiale, la Caisse française de financement local (Caffil), qui est le principal émetteur d'obligations sécurisées visant à refinancer des actifs publics en Europe. Avec un encours de 52,2 milliards d'euros au 31 décembre 2014, la Caffil a un positionnement unique, les autres entités européennes disposant d'un stock nettement inférieur, de l'ordre de 20 milliards d'euros.

Ce positionnement unique lui garantit un haut niveau de notation. En tant que banque, la SFIL est notée un cran en-dessous de l'État par Fitch et Moody's et exactement au même niveau que l'État par Standard & Poor's. Par ailleurs, les obligations sécurisées que nous émettons sont mieux notées que la SFIL : deux crans au-dessus pour Moody's et un niveau au-dessus pour Fitch et Standard & Poor's.

Cela s'explique à la fois par les caractéristiques des obligations sécurisées, qui visent à refinancer uniquement des actifs publics, eux-mêmes biens notés et par leur cadre juridique très protecteur. En effet, les détenteurs d'une obligation ainsi sécurisée sont des créanciers privilégiés, remboursés en priorité ; en outre, les termes et conditions de ce type d'obligations ne peuvent être modifiés. Prenons l'exemple de notre dernière émission publique de dette : il s'agit d'une dette vingt ans, à taux fixe et avec un coupon annuel. Ces trois caractéristiques ne peuvent pas être modifiées pendant la durée de vie de cette dette.

La taille du bilan de la SFIL est assez importante, avec plus de 80 milliards d'euros d'actifs. Il y a environ 6 milliards d'euros de prêts structurés à risque et 52 milliards d'euros d'obligations sécurisées. La SFIL est donc la septième banque française par la taille de son bilan.

Du fait de la taille de son bilan, la SFIL a participé aux tests de résistance menés au niveau européen en 2014, et elle a été classée septième par la BCE, avec un ratio de solvabilité de 13,2 % après stress.

La SFIL a plus de 17 000 clients et dispose de l'encours le plus important de toutes les banques françaises pour les collectivités territoriales et les hôpitaux publics.

Quels sont les résultats obtenus par la SFIL depuis 2013 ? Le refinancement des prêts fonctionne très bien. En deux ans, la Caffil est devenue le premier émetteur d'obligations sécurisées « secteur public » en Europe, avec 8 milliards d'euros d'émission (5 milliards d'euros pour des émissions publiques et 3 milliards d'euros pour des émissions privées). Nous avons pu ainsi mettre en place une courbe de référence complète avec des maturités allant de cinq à vingt ans, et des conditions d'emprunt très proches de celles de l'État. Dans cette catégorie de dette, nous affichons la meilleure performance sur le marché secondaire depuis juillet 2013, date à laquelle nous avons commencé à émettre.

La montée en puissance de la SFIL a été progressive, puisqu'en 2013, nous avons émis 3 milliards d'euros pour une durée de vie moyenne de 12,4 ans, contre 4 milliards d'euros en 2014 avec une durée de vie moyenne de 11,5 ans. L'objectif en 2015 est d'émettre entre 4,5 et 5,5 milliards d'euros. Il s'agit d'une fourchette car tout dépendra du moment où nous pourrons commencer notre seconde mission, le refinancement des grands contrats à l'export.

Avec ces durées de vie moyennes, nous garantissons la viabilité du dispositif. En effet, pour pouvoir faire des offres de prêt de quinze ou vingt-cinq ans et ne pas être soumis aux mêmes contraintes que les banques privées, nous devons pouvoir nous refinancer sur des durées de vie moyennes de neuf à dix ans. Avec des durées de vie moyenne de plus de 12 ans et de plus de 11,5 ans, nous respectons largement ce seuil.

La SFIL est devenue un émetteur de référence sur le long terme, perçu par les investisseurs comme ayant un caractère hybride : ils nous voient plus comme un risque de nature publique qu'un risque de nature bancaire. Ils nous comparent à des agences publiques, comme la Caisse d'amortissement de la dette sociale (CADES) ou la Banque européenne d'investissement (BEI). Cela nous permet de disposer d'une base d'investisseurs plus large qu'une banque ordinaire et d'attirer des banques centrales et des fonds souverains.

Concernant la performance de nos obligations depuis la création de la SFIL : aujourd'hui, il y a environ dix points de base d'écart par rapport aux mêmes maturités de la courbe de la dette de l'État.

Cette évolution positive va rester favorable à ce type de dette pour trois raisons principales : d'abord, l'offre nette de ce nouveau type de dette est négative ; ensuite, en raison des effets du programme d'achat de la BCE de ces dettes sécurisées et, enfin, en raison des ratios de liquidité exigés des banques dans le cadre des réglementations dites de Bâle III - les banques doivent démontrer qu'elles peuvent faire face à leurs obligations financières sans avoir accès aux marchés pendant un mois et doivent donc disposer d'une réserve de précaution de liquidités. Il s'agit d'actifs de très grande qualité que les banques peuvent vendre facilement, c'est-à-dire les dettes des États les mieux notés, comme la France, les obligations émises par des institutions publiques comme la BEI et des obligations sécurisées bien notées du type de celles que nous émettons.

Nous disposons donc d'une capacité de financement qui, avec les flux constatés sur le marché des collectivités territoriales et des hôpitaux publics et ce qui peut être anticipé, n'est que partiellement utilisée. Nous pourrions émettre plus que 4 à 5 milliards d'euros par an, nous pourrions émettre de l'ordre de 6 à 7 milliards d'euros par an. C'est pour cela aussi qu'on nous a confié une deuxième mission.

S'agissant du financement des collectivités territoriales, nous avons instauré un partenariat qui fonctionne très bien avec la Banque postale. Nous avons mis en place, avec la Banque postale, une série d'indicateurs de qualité mesurés tous les mois. Surtout, et c'est un succès pour les deux maisons, nous avons aujourd'hui une offre de prêts qui a atteint ses objectifs en termes de parts de marchés (toujours pour les prêts de moyen et long termes ; la Banque postale fait par ailleurs, de son côté, des prêts de trésorerie). Sur ces prêts, il y a eu une production directe, via la Banque postale, de 3,3 milliards d'euros en 2014, soit 10 % de plus que prévu ; en outre, dans le cadre des renégociations de prêts structurés à risque en 2014, nous avons fait directement 800 millions d'euros de prêts aux collectivités locales. La somme des deux représente 3,4 milliards d'euros en 2013 et 4,2 milliards d'euros en 2014.

Nous sommes donc, en partenariat, le deuxième financeur des collectivités territoriales et des hôpitaux publics, juste derrière les Caisses d'épargne (avec 4,5 milliards d'euros). Nous représentons environ 25 % de la part de marché du financement bancaire des collectivités territoriales et des hôpitaux publics.

Au moment de la création de la SFIL, l'encours d'emprunts structurés sensibles s'élevait à 8,5 milliards d'euros, quand il atteint 6,1 milliards d'euros aujourd'hui. Nous avons donc réussi à le réduire de 2,4 milliards d'euros, soit une baisse de 19 %, par l'effet conjugué de la désensibilisation et de l'amortissement des crédits. Ces prêts sensibles concernaient 879 emprunteurs - sur un total de 19 000 - contre 734 aujourd'hui.

Les emprunts sensibles concernent donc un petit nombre d'emprunteurs, même si pour ces derniers, il s'agit souvent d'une part importante de leur dette.

L'encours d'emprunts sensibles détenu par la SFIL est hétérogène. Il y a tout d'abord les emprunts « S1 », qui concernent 76 emprunteurs pour 0,25 milliard d'euros. Il s'agit d'emprunts « hors charte Gissler », indexés sur la parité euro/franc suisse, contractés par des collectivités de moins de 10 000 habitants ou de petits hôpitaux. Étant donné la surface financière réduite de ces emprunteurs, il est difficile de désensibiliser ces prêts.

Les emprunts « S2 » concernent 178 emprunteurs pour un encours de 1,21 milliard d'euros. Il s'agit du même type d'emprunts, mais contractés par des entités de taille plus importante. Les emprunts « S3 » concernent 113 emprunteurs pour 1,7 milliard d'euros. Ces emprunts sont indexés sur d'autres parités que le franc suisse, notamment la parité dollar / yen.

Ces trois catégories d'emprunts représentent environ la moitié de l'encours sensible et concentrent les prêts « activés », c'est-à-dire ceux pour lesquels les taux ont atteint un niveau très élevé. C'est là-dessus que le fonds de soutien doit intervenir en priorité. Depuis la création de la SFIL, l'encours de ces prêts a diminué de près d'un milliard d'euros, grâce aux renégociations.

Enfin, les catégories « S4 » et « S5 » regroupent les emprunts sensibles qui ne sont pas actifs et pour lesquels les taux peuvent être très bas. La transformation de ces prêts fait malgré tout partie des missions de la SFIL et ils feront l'objet d'un soutien du fonds, mais dans des proportions moindres.

Si l'on résume la mission de la SFIL, il s'agit de proposer aux emprunteurs une offre de désensibilisation de leurs prêts à prix coûtant. Le refinancement des indemnités est ainsi accordé à 1 % sur quinze ans et les financements nouveaux à 1,7 % sur la même durée. Cette marge de 70 points de base vient diminuer le montant des indemnités de remboursement anticipé (IRA) et représente un coût d'opportunité de 54 millions d'euros pour la SFIL.

La SFIL fait également un effort vis-à-vis des détenteurs d'emprunts sensibles à travers sa contribution au fonds de soutien aux collectivités territoriales, qui représente 150 millions d'euros, auxquels s'ajoutent 18 millions au titre de sa contribution au fonds d'accompagnement des établissements de santé. Ces contributions ont pris la suite de sa politique d'abandon de créances, qui a représenté 16,5 millions d'euros en 2013 et 11,2 millions d'euros en 2014.

La SFIL a présenté une offre de désensibilisation à chaque emprunteur ; dans plus d'un tiers des cas un accord a été trouvé. Ainsi, 279 opérations de désensibilisation ont été conclues, avec 254 clients pour un encours de 1,83 milliard d'euros. 177 emprunteurs n'ont plus aucun emprunt sensible.

Traditionnellement, les négociations se font surtout en fin d'année, lorsque les collectivités discutent de leur plan d'investissements. Ce phénomène s'observe à nouveau cette année, malgré ce qui s'est produit sur le franc suisse.

Je rappelle - même si tout le monde l'a à l'esprit - que le 15 janvier dernier, la Banque nationale suisse a annoncé qu'elle abandonnait le plancher de 1,2 franc suisse pour 1 euro, ce qui a fait chuter la monnaie européenne jusqu'à 0,98 franc suisse, avant qu'elle se stabilise autour de 1,06 franc suisse.

Le Gouvernement français a réagi en prévoyant un doublement du fonds de soutien aux collectivités à 3 milliards d'euros et en présentant un amendement lors de la discussion du projet de loi portant nouvelle organisation territoriale de la République, qui permet au fonds de soutien d'apporter jusqu'à 75 % des IRA au lieu de 45 %. Parallèlement le fonds destiné aux établissements de santé est porté à 400 millions d'euros.

Le comité d'orientation et de suivi va maintenant établir une nouvelle doctrine afin que les emprunteurs sachent à quel montant d'aide ils peuvent prétendre. La date limite pour demander à bénéficier du fonds de soutien est maintenue au 30 avril 2015.

Par ailleurs, la SFIL a mis en place une politique de délai de paiement pour les emprunteurs qui sont sur le point de déposer un dossier pour bénéficier du fonds, mais sont déjà confrontés à une échéance dégradée avant le versement de l'aide. Depuis fin 2014, huit protocoles transactionnels mettant fin à tout contentieux ont déjà été signés, dans le cadre de la mise en place du fonds de soutien.

Enfin je souhaiterais dire un mot de la nouvelle mission qui va être confiée à la SFIL, conformément à l'annonce du Président de la République, s'agissant du financement des grands contrats à l'exportation, pour lesquels l'aspect financier est très important, qu'il s'agisse du nucléaire ou du militaire...

M. Richard Yung. - ...ou des avions !

M. Philippe Mills. - Aujourd'hui ce financement est assuré par des banques privées, qui ne sont pas habituées à gérer des emprunts sur des durées aussi longues. Les autres pays disposent d'ailleurs souvent de dispositifs publics, y compris parmi les plus libéraux d'entre eux, je pense notamment aux États-Unis ou à la Suède.

La SFIL est tout à fait indiquée pour cette mission, puisqu'elle a montré sa capacité à accorder des financements efficaces, à long terme et sur des montants importants. À ce stade, nous attendons l'autorisation de la Commission européenne.

Cette nouvelle activité viendra s'ajouter à notre action dans le domaine du crédit local, mais celui-ci restera prépondérant. Les crédits continueront à être commercialisés par des banques privées, qui conserveront les 5 % de risque non couvert par la Coface. En revanche, elles transféreront les 95 % du prêt garanti par la Coface à la SFIL.

Nous nous rapprochons ainsi du modèle économique des banques publiques de développement. La SFIL s'appuie d'ailleurs sur l'Association des banques publiques européennes (EAPB).

M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général. - La date limite pour solliciter une intervention du fonds de soutien échoit dans quelques semaines, au 30 avril. D'après les informations dont vous disposez, combien de collectivités ont déposé une demande auprès du fonds de soutien et pour quel montant ?

Le marché obligataire des obligations sécurisées sur lequel vous intervenez a connu récemment quelques soubresauts, qu'il s'agisse des difficultés du Crédit immobilier de France (CIF) en 2012 ou des menaces pesant sur certaines petites banques allemandes actuellement. Estimez-vous que ce marché est aujourd'hui solide ?

Enfin, puisque vous nous avez parlé de l'activité de production de crédits de la Banque postale, constatez-vous une évolution à la hausse de la production des prêts immobiliers, laissant envisager une dynamisation du marché immobilier ?

M. Maurice Vincent, rapporteur spécial du compte d'affectation spéciale « Participations financières de l'État ». - Le modèle économique de la SFIL est fondé sur la fourniture de nouveaux crédits, présentant des marges normales, en remplacement des anciens crédits sensibles ou structurés. Vous nous avez indiqué que le partenariat avec la Banque postale fonctionne bien. Je n'en doute pas, mais je reçois également certains échos selon lesquels la Banque postale pourrait s'appuyer sur d'autres sources de refinancement qui seraient peut-être moins chères que la SFIL. Si je comprends bien, le développement des crédits à l'export vise également à apporter un surcroît d'activité permettant à la SFIL de parvenir à l'équilibre qu'elle recherche.

S'agissant des risques, on ne peut que se féliciter de la baisse, de 8,5 à 6,1 milliards d'euros, de l'encours des prêts sensibles. Cependant, 6 milliards d'euros reste un montant important au regard de l'évolution actuelle du franc suisse. Quel est le montant des IRA associé à cet encours ? Quel est le nombre de contentieux qui ont été lancés par des collectivités et pour quel encours ?

Vous nous avez décrit comment fonctionne le mécanisme de désensibilisation, qui repose sur le paiement d'une indemnité - qui est souvent très importante - et sur le passage à un prêt non structuré. Cependant, ce prêt est rarement au taux de 1,5 % présenté, mais plutôt autour de 4 % ou de 5 %.

Enfin, je me demande pourquoi aucune action n'ait été intentée contre les contreparties américaines des prêts toxiques, qui ont contribué à les diffuser en France et qui en retirent aujourd'hui des profits. N'ont-elles aucune responsabilité que l'on puisse rechercher ?

M. Philippe Mills. - Je ne peux pas vous indiquer le nombre de collectivités qui ont déposé un dossier de candidature auprès du fonds. Je peux seulement vous dire celles auprès de qui nous avons fait des démarches en ce sens. La quasi-totalité de celles qui ont des prêts hors charte, des prêts importants ou des sujets de contentieux avec nous ont reçu le protocole et l'avis d'éligibilité leur permettant de déposer la demande, et l'immense majorité compte en déposer une. Quelques collectivités, en revanche, qui ont des prêts inclus dans la charte, continuent de recevoir le protocole - l'envoi sera finalisé dans quelques jours. C'est ensuite le fonds de soutien qui connaîtra le nombre de demandes. Les indications que nous avons aujourd'hui indiquent que les collectivités sont en train de déposer, dans l'immense majorité. En tout état de cause, une collectivité a intérêt à déposer, quelle que soit l'attitude qu'elle adopte ensuite.

S'agissant des sociétés de crédit foncier, il s'agit d'un marché très solide, malgré les problèmes ponctuels qui se sont présentés. Les investisseurs sont attentifs à ce qu'il reste solide, de même que la BCE, qui a lancé son troisième programme de rachat portant sur les obligations sécurisées depuis le début de la crise en 2008. Cela montre que c'est un segment de marché qu'elle considère comme un canal privilégié de refinancement pour les prêts immobiliers et les prêts au secteur public. On voit d'ailleurs que les performances de marché sur ce segment sont excellentes.

Comme nous faisons seulement du refinancement des prêts au secteur public, je n'ai pas d'information sur la production des prêts immobiliers. Je ne sais pas, notamment, si la baisse des taux a provoqué récemment une remontée de la production de prêts immobiliers qui avait chuté en 2014.

Pour répondre à Maurice Vincent, je ne suis pas sûr que LBP puisse se financer moins cher. Nous nous finançons à environ 10 points de base au-dessus de l'OAT : ce sont des conditions de financement excellentes, et pour un montant très important. En effet, chaque banque a une société de crédit foncier avec des obligations sécurisées relatives à des prêts immobiliers, mais qui émet un volume moins important. D'ailleurs, le président de LBP a exprimé sa satisfaction s'agissant de son partenariat avec la SFIL - et réciproquement.

En 2014, comme en 2013, nous sommes déficitaires du fait des coûts de transformation de prêts structurés que nous devons gérer. Mais, s'agissant du résultat récurrent, nous sommes d'ores et déjà à l'équilibre. Si l'on nous a confié cette nouvelle activité de crédits à l'export, c'est que nous avons fait la preuve de notre efficacité en termes de refinancement ; comme le volume global de prêts aux collectivités est moins important que prévu, nous avons une marge de manoeuvre qui peut être utilisée. Comme nos conditions de financement sont meilleures que prévu, en réalité l'activité de refinancement des prêts aux collectivités nous permettrait d'être à l'équilibre une fois soldé l'héritage des prêts structurés.

S'agissant des prêts sensibles, nous constatons une diminution des contentieux, de l'ordre d'une dizaine. Mais c'est un processus lent, d'une part parce que cela intervient après que le prêt a été transformé et d'autre part en raison des délais d'enregistrement des accords entre les deux parties par la justice. Avec le volume affecté au fonds de soutien pour les collectivités et les hôpitaux, nous devrions avoir une décroissance régulière du nombre de contentieux. Notre objectif est d'être débarrassés de l'essentiel des contentieux à la fin de l'année 2016.

Nous présentons une offre de négociation : les chiffres donnés sont avant tout ajustement. Si la collectivité préfère acquitter un taux plus élevé, de l'ordre de 3 % ou 3,5 %, elle paie alors une indemnisation réduite. Nous avons des cas où des collectivités paient ce niveau de taux et n'ont pas du tout d'indemnité de sortie. Je rappelle que les prêts que nous désensibilisons étaient comparés, à l'époque, à des prêts à taux fixes, sur des durées longues de vingt ou vingt-cinq ans, avec des taux à 5 % ou 6 %. Renégocier aujourd'hui pour obtenir un nouveau prêt à 3 % ou 3,5 % tout en se débarrassant d'un risque est une négociation financière avantageuse. D'ailleurs, dans les prêts énumérés, le montant des IRA, autres que ceux indexés sur la parité euro/franc suisse, sont des montants comparables aux IRA qui doivent être versés dans le cadre des renégociations de prêts à taux fixe contractés entre 2004 et 2007.

Au total, les conditions de renégociation sont plutôt favorables. En revanche, la difficulté se concentre sur la parité euro/franc suisse ; et c'est là que l'aide des fonds de soutien est maximale.

Nous ne dégageons pas de marge additionnelle sur cette activité de désensibilisation : les taux que nous proposons visent seulement à compenser l'indemnité de sortie. Le taux maximal que nous proposons est de 3,9 %.

S'agissant de la responsabilité des banques américaines, je rappelle que les opérations en question, qui étaient parfaitement licites, ont été faites avec toutes les grandes banques internationales, y compris françaises ou européennes et pas seulement américaines. Notre chance de gagner au contentieux est nulle. En outre, nous aurions du mal à désensibiliser : pourquoi la banque en question ou une autre banque se porterait-elle contrepartie de la SFIL pour la nouvelle couverture du prêt renégocié, si la SFIL est capable de les assigner au contentieux sur des produis parfaitement licites ? En tant qu'institution financière publique, nous entraînerions dans notre démarche les activités de couverture réalisées par les autres institutions financières publiques, en particulier nos actionnaires.

M. Maurice Vincent, rapporteur spécial. - Je prends acte de cette réponse. Par ailleurs, ma question portait non pas sur les conditions de refinancement, mais sur la marge. S'agissant de l'encours de 6 milliards d'euros de prêts structurés, quel est le montant de l'IRA après l'évolution du franc suisse ?

M. Philippe Mills. - Je n'ai pas de montant global d'IRA à vous donner, car il varie en fonction de la nature du prêt. Sur les prêts de catégorie S3, S4 et S5, les proportions d'IRA sont comparables à celles existantes pour les prêts à taux fixes. En revanche, sur les prêts indexés sur la parité euro/franc suisse, on est au-delà de 100 %, voire 150 % selon la maturité du prêt. C'est aussi pour cela que le taux d'aide maximale a été porté à 75 %, et doit être concentré sur ce type de prêt.

M. Michel Bouvard. - Ma première interrogation porte sur la logique qui prévaut actuellement au sein de la SFIL par rapport à celle qui avait prévalu lors de sa création et compte tenu du besoin qu'elle était censée couvrir à l'époque.

Deux choses étaient envisagées, soit l'apurement du stock hérité de Dexia, dont les emprunts toxiques, soit une évolution capitalistique permettant d'accompagner la Banque Postale dans le développement de son activité de prêt aux collectivités territoriales. La Banque postale devait alors monter progressivement au capital de la SFIL.

Cette évolution capitalistique entre l'État, la Caisse des dépôts et la Banque postale est-elle toujours envisagée ? Si tel est le cas, quel serait le calendrier prévisionnel ?

Ma deuxième question porte sur l'annonce récente relative à la création d'une activité de crédit export. Personne ne peut douter de l'utilité et du besoin qui existe en la matière. Ce n'est d'ailleurs pas seulement lié au fait qu'il n'y aurait pas en France de système public dédié. Un certain nombre de nos concurrents ont des banques in-house qui réalisent ces activités, que les entreprises françaises, qui n'ont pas de banque in-house, ne peuvent pas assurer.

Faut-il pour autant que cette activité soit assurée par une banque entièrement publique sans qu'il y ait eu le moindre débat devant les commissions des finances ? À la décharge du Gouvernement, ce n'est pas la première fois que les choses se font de cette manière-là. Ce n'est pas pour autant satisfaisant d'autant que nous ne sommes pas dans une situation d'urgence qui nécessiterait que l'exécutif prenne une mesure immédiate sans que le Parlement en soit informé.

En quoi cette nouvelle activité modifie-t-elle le modèle de votre établissement, et singulièrement votre modèle prudentiel ? Quelle est la part d'objectifs et d'encours que vous vous êtes fixés dans ce secteur ? Quelle est la part du risque que l'établissement est prêt à prendre ? De quelle manière l'établissement va-t-il financer ces opérations ?

La question sous-jacente, excellemment posée par le rapporteur spécial, est de savoir si cette extension est nécessaire à l'équilibre de l'établissement. À cet égard, pouvez-vous nous donner l'évolution du produit net bancaire de la SFIL et surtout de son coefficient d'exploitation ?

Qui souscrit à vos émissions ? Quel est le taux de couverture de ces émissions ? Quels en sont les caractéristiques pour les exercices 2013 et 2014 ? Pour l'exercice 2015, le programme de funding et les émissions figurent dans le document qui nous a été remis.

M. Vincent Delahaye. - Vous nous avez dit que la SFIL était déficitaire en 2013 et 2014. Pouvez-vous nous donner quelques chiffres à ce sujet ? Cette tendance va-t-elle se poursuivre en 2015 ? Ces déficits sont-ils liés à la renégociation des emprunts toxiques ? S'agit-il d'une charge venant en complément du fonds de soutien ?

J'aimerais également connaître votre avis sur le niveau du fonds de soutien. Pour un encours de 6 milliards d'euros d'emprunts toxiques, le relèvement du fonds de 1,5 à 3 milliards d'euros vous parait-il suffisant ?

À votre connaissance, y a-t-il des collectivités territoriales qui n'arrivent pas à obtenir des financements ? Quand la Banque Postale a lancé son activité de crédit aux collectivités territoriales, on craignait un tarissement des sources de financement. Est-ce effectivement le cas ?

Enfin, pensez-vous que l'Agence France Locale puisse obtenir des conditions plus avantageuses que les vôtres ?

M. Charles Guené. - S'agissant du financement global des collectivités territoriales - plusieurs collègues et moi-même étudions l'effet de leur participation au désendettement national et nous pensons qu'il y aura une dégradation très sensible, surtout à partir de 2016 - avez-vous constaté une diminution des projets à financer du fait de la baisse des dotations ou bien l'anticipez-vous ? Avez-vous développé une stratégie à cet égard ?

Sur les emprunts sensibles, en réponse à notre collègue Maurice Vincent, vous avez évoqué la baisse du nombre de contentieux. Pourriez-vous nous donner le nombre de contentieux pendants et pour quel montant ?

Estimez-vous que le dispositif du fonds de soutien soit totalement pertinent ? Pensez-vous que nous aurons un étiage du nombre de ces contentieux en-deçà duquel nous ne pourrons pas descendre ? Ou bien pensez-vous que, en 2016, ils seront tous éteints ?

Et, pour revenir au début de mon propos, je terminerai avec une question un peu provocante. Estimez-vous que l'évolution des finances locales fasse peser un risque sur la solvabilité des collectivités territoriales ? J'entends par là pour les crédits non sensibles.

M. Francis Delattre. - Vous avez un discours très volontariste et rassurant mais il est tout de même en décalage profond avec ce que nous entendons sur le terrain, notamment sur les négociations en cours et les indemnités de sortie.

Pouvez-vous nous expliquer ce que finance précisément le fonds de soutien ?

Dexia représentait plus de 50 % du marché du financement local. Avec 4,2 milliards d'euros aujourd'hui, vous devez atteindre environ 20 %. Pensez-vous pouvoir améliorer le potentiel de financement des collectivités territoriales ? À terme, il y aura un vrai souci sur le financement des investissements.

Vous avez parlé de vos ressources, notamment les obligations sécurisées. Vous avez en portefeuille un certain nombre de dettes qui ressemblent à des dettes d'État. Pourriez-vous alors profiter de l'innovation mise en place par la BCE - le quantitative easing - qui va acheter de la dette d'État pour réinjecter de « l'argent frais » dans l'économie ? La BCE rachète 50 à 60 milliards d'euros de dettes par mois. Avec une telle somme, on règlerait le problème du financement local... Provocation mise à part, ce sujet est très important pour l'emploi sur nos territoires.

M. Claude Raynal. - Je voudrais d'abord vous dire le plaisir de mettre un visage sur nom, tellement la SFIL a été, au moins au début, une structure plus que des visages. Ce qui est normal, c'était une petite structure qui avait beaucoup à faire.

Dans le prolongement de ce que vient de dire Francis Delattre, s'il y a un décalage entre votre discours et le terrain, c'est que vous avez tout naturellement, à la demande de vos actionnaires, traité en priorité les plus gros dossiers. C'est d'ailleurs ce que montrent vos chiffres : 10 % des clients ont été traités mais ils représentent 25 % des prêts structurés. De votre point de vue, c'est tout à fait logique. Aujourd'hui, vous vous tournez vers les plus petites collectivités. C'est un constat qui ne me paraît pas dirimant.

Sur le terrain, il est vrai que beaucoup d'élus, qui ont des prêts d'un montant modeste mais qui sont une source de préoccupation majeure pour eux, ont eu l'impression de ne pas avoir de réponse immédiate ou en tout cas rapide de la SFIL. Peut-être doit-on voir là la raison d'un certain nombre de procédures mises en oeuvre le dernier jour, avant forclusion. En l'absence de réponse, il y a eu une forme de protection de la part des collectivités territoriales. D'ailleurs, vous le ressentez puisque vous nous avez dit que plusieurs d'entre elles étaient prêtes à retirer leurs recours. Ce qu'elles souhaitent, c'est tout simplement obtenir des réponses.

Les propositions aujourd'hui sur la table sont de bien meilleure facture que les premières. Dans un monde volatil - du point de vue financier -, les coûts d'indemnité de sortie sont élevés. Par conséquent, les solutions proposées reviennent toujours à faire payer le client d'une façon ou d'une autre. Il peut s'agir d'un rallongement de la durée, par exemple, mais, in fine, le client acquitte son indemnité de sortie. Il la paye avec des solutions de long terme, qui peuvent être astucieuses. Elles permettent parfois à un élu de donner l'impression à son conseil municipal qu'il a réglé le problème. Mais, en réalité, il n'a rien réglé du tout : la facture totale est acquittée sur une durée plus longue.

Avec l'aide de l'État, des solutions plus fines sont mises en oeuvre en matière de désensibilisation des prêts toxiques, en particulier sur le paiement des annuités. Néanmoins, il y a une contradiction entre la vision de l'État qui souhaite sortir au plus vite des contentieux -et c'est tout à fait normal, nous représentons ici les intérêts de l'État - et, en même temps, le fait que cette sortie intervient trop vite à des coûts trop élevés par rapport à ceux qui pourraient être obtenus en tenant compte des intérêts globaux de l'État et des collectivités territoriales concernées. Néanmoins, le financement du paiement d'annuités me paraît une solution habile, judicieuse. On le voit d'ailleurs dans le cas des prêts en rapport avec le franc suisse.

M. Éric Doligé. - Vous prêtez aux collectivités territoriales et aux hôpitaux. J'aimerais connaître votre opinion sur la solidité de vos clients et sur leurs perspectives en matière de capacité d'emprunt et d'autofinancement. Avez-vous une vision optimiste ou pessimiste ?

M. Richard Yung. - S'agissant de la nouvelle activité de crédit export, nous savons que beaucoup d'acteurs ressentent le besoin, en particulier dans le secteur aéronautique dans lequel nous avons soufferts. À terme, quel encours cela peut-il représenter dans votre bilan ? Comment se fera la relation entre vous et la Coface ? Si je comprends bien, elle garderait 5 % du risque et vous 95 %.

Si l'on met de côté les grands contrats, notre système reste compliqué en matière de financement de l'exportation avec une multitude d'intervenants. Une PME de Touraine a du mal à savoir à qui s'adresser. Avez-vous une réflexion commune sur le sujet ? Peut-on envisager un guichet unique ?

Mme Marie-France Beaufils. - Je ne connais pas de collectivités territoriales bénéficiant du taux de refinancement de 1 % auquel vous faîtes référence. Pouvez-vous nous expliquer pourquoi ?

De plus, sur le terrain, le calcul de l'IRA associée aux emprunts sensibles est peu expliqué et je me demande si vous ne prenez pas en compte le fait que la collectivité bénéficiera d'une aide de la part du fonds de soutien.

Vous inscrivez dans les obligations de renégociation la renonciation à toutes les procédures juridiques, ce qui qui va très au-delà de ce que prévoit le décret qui a simplement traité la question du TEG : j'aimerais savoir pourquoi.

Enfin, l'un des principaux reproches formulés à l'encontre des négociateurs de Dexia était la mauvaise qualité du conseil : prévoyez-vous des formations particulières pour vos négociateurs ?

M. François Marc. - Merci pour le message rassurant que vous nous délivrez, car chacun se souvient de l'état de Dexia il y a quelques années et de la situation que nous avions à gérer en 2012, mais aussi des interrogations qui ont pu naître concernant la Caffil et sa capacité à se refinancer.

Après avoir éliminé 30 % des produits sensibles, ceux-ci représentent encore 6 milliards d'euros, qu'il faut comparer à un bilan total de 80 milliards d'euros. Le risque me semble donc modeste.

Je me félicite de l'orientation à l'export annoncée qui répondra à un véritable besoin.

Le montant du fonds de soutien, doté initialement de 1,5 milliard d'euros a été porté à 3 milliards d'euros. Qui décide de l'utilisation de l'enveloppe de 3 milliards d'euros ? Quel est le processus de décision et quel contrôle le Parlement peut-il avoir de l'utilisation pertinente de cette somme ?

M. Philippe Mills. - Pour répondre à Michel Bouvard, les objectifs demeurent inchangés. La Banque Postale conserve toujours l'option de monter au capital de la SFIL, sans pouvoir dépasser un tiers. Cela dépendra du rythme de chargement de ses nouveaux prêts, qui est un peu plus lent qu'initialement prévu car le volume de prêt est plus réduit. La question de monter au capital se posera. C'est une question qui concerne les trois actionnaires.

Sur la situation d'urgence en matière de financements export, je me permettrais néanmoins de vous contredire, et j'en suis désolé : avant que cette annonce ait lieu, nous avons eu une autorisation de la part de notre conseil d'administration à l'automne mais aussi des débats avec la plupart des grands exportateurs français, des banques et avec la Coface elle-même. Tous les échos que nous avons eus montrent que le besoin de ce dispositif était très fort, en comparatif avec d'autres pays de l'OCDE. Et s'il nous a été fait une remarque, c'est plutôt d'arriver le plus vite possible : « on souhaiterait que vous soyez déjà là ! ». On ne nous a dit pas « maintenant, ce n'est plus la peine ».

En termes de gestion du risque, nous prenons sur notre bilan uniquement la part des grands contrats aux crédits export, qui sont assurés par la Coface et qui après, pour le transfert sur la Caffil, vont être garantis par la Coface. La garantie, c'est ce qu'on appelle le financement rehaussé, qui a été adopté en loi de finances rectificative en 2012. C'est une garantie à 100 %, à première demande, inconditionnelle et irrévocable, une garantie publique explicite.

Les actifs qui seront transférés à la SFIL bénéficieront de ce type de garantie. Donc nous ne transférons pas du risque du crédit exportateur en tant que tel, mais du risque souverain, du risque État dans le cadre de la Caffil. Pourquoi le faisons-nous ? Les autres prêteurs directs le font, par exemple américains ou suédois. Nous avons également la volonté de garder le même profil de risque à la SFIL, pour avoir la même efficacité, et donc les mêmes investisseurs. Ils achètent aujourd'hui un bilan où l'on refinance des actifs publics avec une entreprise qui a un actionnariat public. Nous cherchons à conserver les mêmes caractéristiques et à obtenir l'effet maximal sur les conditions de financement, notamment le taux minimal OCDE qu'aujourd'hui nous espérons pouvoir atteindre avec ce type de dispositif, contrairement aux banques privées qui n'en sont pas capables actuellement.

Ceci dit, ce n'est pas parce que ce risque est transféré à la SFIL qu'il est augmenté. Le risque existait déjà pour l'État. Il avait été autorisé en loi de finances rectificative. Simplement, à ce jour, il n'a été utilisé par aucune banque, parce que les problèmes qu'elles rencontrent pour faire ce type de refinancement de crédit-export sont toujours présents, d'où la nécessité d'un dispositif public.

En termes d'émission, nous avons une base d'investisseurs très variée, qui est commune à celle des banques qui font des émissions sécurisées : beaucoup d'assureurs, de gestionnaires d'actifs européens - français, allemands, nordiques, néerlandais, etc. - ainsi que beaucoup de fonds souverains d'Asie, du Moyen-Orient et d'Afrique du Nord. Notre caractéristique est d'attirer plus que la normale des banques centrales et des fonds souverains, parce qu'ils nous comparent plutôt à la CADES qu'à BNP Paribas, par exemple, et parce que nous sommes capables d'émettre à long terme - nous avons fait une émission publique à quinze ans dès la deuxième émission en 2013 et, en 2015, à vingt ans. Nous avons ainsi une base d'investisseurs plus large, enclins à avoir des taux plus bas car ils visent d'abord la sécurité et pas le rendement, et nous sommes en mesure de nous financer sur plus long terme que ce qui était prévu initialement.

Michel Bouvard m'a interrogé sur notre coefficient d'exploitation. Il est de 90 %, proche de celui de la Banque Postale.

M. Michel Bouvard. - Ce qui n'est pas une référence !

M. Philippe Mills. - C'est vrai, mais il ne faut pas oublier que nous avons une activité importante de transformation de prêts structurés à risque. Au fur et à mesure que cette part va évoluer, notre coefficient d'exploitation baissera.

Notre modèle économique - et la volonté de tous nos actionnaires - est que nous devenions légèrement bénéficiaires, afin d'offrir de meilleures conditions d'emprunt aux collectivités et aux hôpitaux - avoir une marge faible - et, en même temps, de rémunérer nos fonds propres à un niveau suffisant pour satisfaire les investisseurs en obligations sécurisées. Aujourd'hui, nous sommes à l'équilibre hors effet des prêts structurés et en tendance. En 2013 nos pertes se sont élevées à 69 millions d'euros, notamment du fait de nos contributions aux fonds de soutien et des abandons de créance et de la réduction de la charge d'intérêt sur les emprunts liés à l'euro-franc suisse. Je ne suis pas autorisé à vous communiquer dès aujourd'hui le chiffre de 2014, mais les pertes devraient être nettement moindres.

S'agissant du niveau du fonds de soutien, je crois qu'il est désormais calibré de façon adéquate pour absorber intégralement le choc du 15 janvier. Du côté du fonds « hôpitaux », qui est géré de façon différente, il est même calibré de façon plus puissante et pourra aider plus d'établissements qu'avant le 15 janvier.

L'Agence France Locale a fait hier une première émission à sept ans, dont le taux s'est établi à OAT plus 22 points de base, contre 10 points de base pour nous. C'est un dispositif complémentaire dont il faut encore voir comment il va évoluer.

Nous n'avons pas de politique visant à cibler les gros clients. À la suite du jugement du tribunal de Nanterre du 8 février 2013 sur le TEG, un certain nombre d'entre eux ont assigné jusqu'à l'été 2013 et maintenant cela diminue. Nous avons proposé des négociations à tous nos clients dès le départ. Beaucoup de collectivités ont attendu le fonds de soutien, qui a été opérationnel plus tard que prévu, seulement à partir du mois de novembre 2014. Maintenant que les informations sur le fonds de soutien sont connues, le rythme de renégociation s'est accéléré.

Vous parlez d'un décalage avec le terrain. Je vais moi aussi sur le terrain - au moins une fois par mois dans une région, j'ai quasiment visité toutes les régions - où je rencontre les collectivités territoriales, les hôpitaux et les différentes institutions publiques concernées par ce sujet. Les discussions sont parfois « franches et directes » mais, souvent, cela ne se passe pas ainsi. Le nombre de clients en contentieux est heureusement beaucoup plus faible que le nombre de collectivités ou d'hôpitaux avec qui nous pouvons négocier. Parfois, la négociation commence par être difficile et évolue ensuite dans le bon sens. Certaines discussions conclues à la fin de 2014 constituent des exemples spectaculaires.

Le fonds de soutien vise à aider les collectivités à payer leurs indemnités de sortie. L'aide est calculée pour moitié en fonction d'indicateurs financiers de la collectivité et pour moitié en fonction de la difficulté du prêt. En l'occurrence, le supplément permettant d'atteindre le nouveau taux maximal de 75 % d'indemnisation devrait se concentrer sur la difficulté du prêt : cela permettra donc d'aider les collectivités qui font face aux indemnités de sortie les plus importantes.

LBP, avec son refinancement par la SFIL, représente aujourd'hui environ 25 % du marché des prêts aux collectivités locales. C'est une belle performance. Le but n'est pas de revenir à la part de marché d'environ 40 % dont bénéficiait Dexia avant la crise. L'objectif est de jouer le rôle d'amortisseur et de compenser la défaillance des banques privées qui ont disparu momentanément en 2011 ou en 2012 de ce marché. Elles y sont un peu revenues, mais pourraient à nouveau s'en désengager à la faveur d'une reprise économique : lorsque l'activité de prêts aux PME et de prêts immobiliers remontera, la part de marché SFIL-LBP augmentera mécaniquement dans les domaines des prêts au secteur public local. Notre ambition est que les collectivités locales conservent des financements de qualité, dans de bonnes conditions, réguliers et coordonnés avec les autres dispositifs publics que constituent les prêts de la Caisse des dépôts et consignations pour les financements très longs et ceux de la Banque européenne d'investissement pour les financements d'infrastructures importants.

La BCE achète d'ores et déjà des obligations sécurisées dans le cadre de son programme de rachat d'actifs, ce qui améliore déjà notre financement. Depuis le début du troisième programme, notre coût de financement a baissé de 70 à 80 points de base. Cette baisse est intégralement répercutée par la SFIL sur les conditions de renégociation des collectivités.

Je pense qu'il faut sortir de ces prêts et ne pas attendre. C'est évident pour les prêts qui ne sont pas activés (S4, S5 et la majeure partie des prêts S3). Les conditions sont acceptables et il ne faut pas attendre qu'elles se détériorent, alors que ces prêts ont des durées longues et qu'il est impossible de prévoir l'évolution du marché au-delà de quelques années. Les conditions sont favorables car les taux sont bas, les prêts ne sont pas activés et le fonds de soutien existe. Pour les prêts euro-franc suisse, la discussion est plus complexe mais il est également utile de sortir maintenant car les conditions du fonds de soutien sont favorables. L'assurance coûte cher, mais il vaut mieux l'avoir avec soi. Je rappelle qu'il est possible de recourir à des négociations par tranches, sur plusieurs années, avec des financements nouveaux sur plusieurs années avec l'effet cumulatif que cela représente sur l'indemnité de sortie. Je crois qu'il est également utile de se débarrasser de ces prêts car cela est interprété comme un signe de bonne gestion, ce qui améliore la capacité collective à se financer dans le futur.

S'agissant des crédits à l'export, il est acquis que nous pourrons refinancer tous les secteurs, tous les montants, tous les pays et même des contrats à l'export vers des pays européens - c'est déjà acquis dans nos négociations avec les autorités européennes. La Coface nous donnera l'information sur la qualité du risque de crédit associé à ce type de prêt. La répartition des tâches avec la BPI est claire : nous faisons les grands contrats, au-delà de 70 millions d'euros : éoliennes, centrales nucléaires, armement, grands bateaux de croisière, etc. La BPI, quant à elle, accompagne les PME, c'est-à-dire qu'elle accorde des prêts directs jusqu'à 25 millions d'euros et des cofinancements jusqu'à 70 millions d'euros.

Nous essayons d'expliquer les conditions de renégociation ; plusieurs dizaines de collaborateurs, au sein de la direction de la gestion de l'encours, vont à la rencontre des collectivités et des hôpitaux pour leur expliquer ces conditions. Le calcul d'IRA est un calcul contradictoire, puisque nous demandons les conditions auprès de deux autres banques en plus de celle avec qui nous renégocions. Nous disposons donc de trois prix différents qui nous sont proposés pour la renégociation de chaque prêt. Au total, nous discutons avec une trentaine de banques pour l'ensemble des prêts structurés, dont quatorze (françaises, européennes, américaines) pour les seuls prêts euro-franc suisse. Du fait du volume, nous sommes les mieux placés pour mettre ces banques en concurrence, et nous sommes ceux qui connaissons le mieux les prix sur ces marchés.

Le comité national d'orientation et de suivi du fonds de soutien a débattu du barème, qui va être mis à jour très bientôt.

M. Jean Germain. - Jeudi prochain.

M. Philippe Mills. - Il sera à nouveau publié. Une calculette sera disponible sur le site Internet du fonds, qui permettra à chaque collectivité de connaître l'ordre de grandeur de l'aide dont elle peut bénéficier.

S'agissant du processus, une fois éligible, le dossier de la direction départementale des finances publiques (DDFiP) est transmis au fonds de soutien, qui calcule le montant de l'aide pour la collectivité concernée et l'aide en question est attribuée par un arrêté conjoint du ministre du budget et du ministre de l'intérieur, ou du ministre de la santé pour les hôpitaux publics.

Le premier barème a fait l'objet d'un débat et d'un consensus au sein du comité d'orientation, composé pour moitié d'élus et pour moitié de représentants de l'État. C'est donc très transparent.

Mme Marie-France Beaufils. - Je souhaiterais une réponse quant aux conditions requises concernant les abandons de poursuites juridiques qui vont au-delà de ce que prévoit le décret.

M. Philippe Mills. - Non, les conditions en question sont celles prévues par le décret relatif au fonds de soutien et même dans la loi : la contrepartie de l'aide, c'est l'abandon des contentieux et la conclusion d'une transaction au sens de l'article 2044 du code civil.

Mme Michèle André, présidente. - Je vous remercie de vos réponses.

Audition de M. Bruno Parent, directeur général des finances publiques

Au cours d'une seconde réunion tenue dans la matinée, la commission entend M. Bruno Parent, directeur général des de finances publiques.

Mme Michèle André, présidente. - Nous accueillons Bruno Parent, nommé directeur général des finances publiques le 1er juillet 2014 en remplacement de Bruno Bézard, devenu directeur général du Trésor et que nous avons entendu il y a deux semaines. Les défis ne manquent pas pour l'administration fiscale. Celle-ci doit continuer à se réformer et à se moderniser, dans un contexte budgétaire difficile, puisque la direction générale des finances publiques (DGFiP) connaît, cette année encore, une baisse de ses crédits et 2 000 suppressions de postes.

Dans le même temps, le recouvrement de l'impôt et la lutte contre la fraude fiscale constituent une préoccupation plus importante que jamais. Avec la fin annoncée - ou espérée ? - du secret bancaire, les « repentis » se présentent de plus en plus nombreux à la cellule de régularisation mise en place à Pantin. Mais les fraudes à la taxe sur la valeur ajoutée (TVA), les montages abusifs, les tax rulings mis en lumière par l'affaire LuxLeaks ou encore les failles de la fiscalité numérique constituent des défis encore plus grands.

Plusieurs projets législatifs seraient en préparation, avec pour maîtres mots la simplification et la dématérialisation. Mais d'autres chantiers ont un avenir plus incertain - je pense notamment au rapprochement de l'impôt sur le revenu (IR) et de la contribution sociale généralisée (CSG), ou encore à la révision des valeurs locatives.

M. Bruno Parent, directeur général des finances publiques. - La DGFiP est issue du rapprochement entre la direction générale des impôts (DGI) et la direction générale de la comptabilité publique (DGCP). Cette maison est donc un ensemble assez vaste, dont les multiples tâches dépassent largement la sphère fiscale - les élus des collectivités territoriales le savent bien. La DGFiP participe activement à la politique voulue par le Gouvernement de réduction des dépenses publiques. En d'autres termes, nos moyens sont en attrition, nous devons l'assumer, et nous le faisons avec détermination en recherchant en toute situation les moyens de réaliser des gains de productivité, d'alléger nos charges, et si possible de simplifier les tâches qui sont les nôtre - et par là celles de nos partenaires et de nos usagers. C'est pour cela que vous entendez régulièrement parler d'évolutions, y compris dans l'organisation de notre réseau, afin que la DGFiP conserve sa qualité de service tout en s'adaptant aux moyens que vous connaissez.

La relation avec le contribuable est marquée par quelques axes forts. Nous nous présentons et nous revendiquons comme une administration de services. Nous pensons que notre devoir est de faciliter l'impôt à l'ensemble des citoyens et des entreprises. Et nous pensons que ceci n'est nullement contradictoire, mais au contraire parfaitement cohérent, avec la mission de contrôle fiscal qui est la nôtre, et qui garantit finalement l'égalité de tous devant la loi.

Dans cette optique d'administration de services, la DGFiP a développé une série de démarches qui peuvent se faire à distance, comme en témoigne la numérisation croissante de nos prestations et des obligations déclaratives. La DGFiP fait également des efforts en matière de sécurité juridique : face à la complexité croissante de la norme, et pas seulement de la norme fiscale, nous pouvons aider de manière très importante les entreprises et les ménages. En ce qui concerne les process, qui sont par définition industriels - je rappelle qu'il y a en France 36 millions de foyers fiscaux et 100 millions de parcelles cadastrales -, nous avons évidemment un enjeu en matière d'informatique, outil puissant qui permet de simplifier la vie des contribuables. Le dernier exemple en date est celui de la modernisation des changements d'adresse.

En ce qui concerne le contrôle fiscal, il est donc parfaitement cohérent d'avoir une politique très volontariste et axée sur les fraudes les plus graves, et d'utiliser au mieux les nouveaux instruments dont le Parlement nous a dotés - il y a depuis quelques années un véritable progrès dans nos outils, charge à nous d'en faire le meilleur usage. Un exemple, repris par la presse, est celui des logiciels dits « permissifs », qui permettent à certains commerçants d'effacer très commodément une partie de leur chiffre d'affaires. Cette fraude fait partie de celles que nous considérons comme les plus graves, et que nous pourchassons désormais avec l'aide de la police et de la justice - une grande avancée de la période récente.

Sur le plan international, le grand changement sur longue période est celui de l'échange automatique d'informations fiscales. Le ministre des finances, Michel Sapin, a signé le 29 octobre 2014 à Berlin l'engagement de la France en cette matière, aux côtés de avec cinquante-deux autre pays. La justice fiscale et l'équité y trouvent déjà leur profit, puisque ceux de nos concitoyens qui se présentent pour régulariser leurs avoirs détenus à l'étranger le font certainement mus par un civisme fiscal qui tout à coup les étreint, mais il n'est pas impossible qu'il le fasse également en considération du fait qu'à l'avenir, certaines dispositions pourraient de toute façon les contraindre à se dévoiler, ou à être dévoilés.

Voilà donc très sommairement le paysage de la DGFiP : des moyens dont il faut tenir compte, une ambition toujours grande en matière de qualité de service, et donc une nécessité d'évoluer - comme toute entreprise, même si nous sommes une entreprise administrative - dans le traitement de l'information. Il ne faut jamais perdre de vue le fait que l'on gère à la fois des grands process industriels, et qu'en même temps nous devons faire un travail « cousu main » pour chaque individu et chaque entreprise, en tenant compte de sa situation particulière. L'industrie lourde et la haute couture, voici le défi de notre maison.

Mme Michèle André, présidente. - Vous avez évoqué l'échange automatique d'informations, progrès qui tient beaucoup à la loi « FATCA » (Foreign Account Tax Compliance Act). Le système d'informations de la DGFiP qui doit centraliser les données fournies par les banques est-il en place ? Nous savons en effet que nos grands projets se heurtent parfois à de petites difficultés...

M. Bruno Parent, directeur général des finances publiques. - Aujourd'hui, la réponse est la suivante : non, mais c'est normal. Les premiers échanges d'informations sont prévus pour 2017. Nous avons donc lancé les travaux visant à collecter les informations auprès du système bancaire français, et à les échanger avec nos partenaires. Nous travaillons dans le cadre de l'Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE) et de l'Union européenne pour faire sorte que ces échanges soient fluides - et le moins coûteux possible, d'où la nécessité d'un dispositif commun et non pas spécifique aux relations bilatérales avec tel ou tel pays.

Nous ne partons pas de rien : l'administration fiscale française a une vieille tradition de collecte d'informations auprès des banques, qui sont par la loi tenue de fournir un certain nombre de données - ce dont le contribuable profite également puisque ces données sont pré-imprimées sur les déclarations de revenu. Ce qui est nouveau, c'est donc moins la collecte auprès des banques que l'internationalisation, la réception des données envoyées par les autres pays, et le bon usage qui en sera fait. En bref : nous ne sommes pas prêts aujourd'hui, mais nous le serons demain dans les temps.

M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général. - Ma première question porte sur les difficultés de recouvrement des impôts et les éventuelles baisses de recettes fiscales, sujet sur lequel nous interrogeons régulièrement le ministre du budget. Constate-t-on aujourd'hui de manière très concrète un allongement des délais de paiement du fait de la crise ? Le taux de paiement spontané connaît-il une dégradation significative ? La France est toutefois un pays où le taux de recouvrement spontané est plutôt élevé.

Ma deuxième question porte sur la fraude fiscale sur internet et le e-commerce. Dans les fonctions de rapporteurs spéciaux de la mission « Gestion des finances publiques et des ressources humaines » que nous occupions précédemment avec Philippe Dallier, et dans lesquelles Michel Bouvard et Thierry Carcenac nous ont remplacés, nous avions été surpris de la difficulté qu'avaient la douane et l'administration fiscale à appréhender ces questions. Les exemples sont nombreux : l'achat sur internet d'une chemise, d'un costume ou encore d'un service de déménagement donne lieu à toute une activité qui se pratique sans facture, voire avec de fausses factures qui font apparaître une TVA qui n'est jamais payée. La mission « data mining » dont la presse s'est faite écho s'intéresse-t-elle à cette question du e-commerce, de la fraude à la TVA voire à l'impôt sur les sociétés (IS) ?

Ma troisième question porte sur la volonté du Gouvernement de dématérialiser totalement les déclarations fiscales dans toutes les matières. À voir les centaines de millions d'euros dépensés chaque année en frais d'affranchissement, on en comprend l'intérêt, et il s'agit par ailleurs d'un service supplémentaire. Quel serait le vecteur de cette évolution ? Le projet de loi sur la transparence de la vie économique, annoncé le 28 janvier 2015 par le ministre des finances, Michel Sapin ? Alors que l'incitation financière à la télédéclaration de 20 euros a disparu, comment faire pour régler le cas des populations rétives à l'informatique, ou de celles qui n'ont pas accès au très haut débit ?

Ma troisième question porte sur les tax rulings dont il a été beaucoup question dans la presse. La France pratique-t-elle ce système de rescrit prévoyant un traitement fiscal particulier ? Transmet-elle ses décisions individuelles sur les entreprises aux autres États membres de l'Union européenne, spontanément ou sur demande ? En bref : quelle est la pratique française des tax rulings ?

M. Thierry Carcenac, rapporteur spécial de la mission « Gestion des finances publiques et des ressources humaines ». - Premièrement, quelle est votre appréciation sur le consentement à l'impôt ? Quelle est votre appréciation du civisme fiscal, notamment au regard du recouvrement des impôts, des délais de paiement ou encore du niveau de mensualisation ?

Deuxièmement, quelle est l'appréciation de la DGFiP sur la question du quotient familial, qui renseigne sur les évolutions de la société ? Le conseil des prélèvements obligatoires (CPO) a récemment fait des recommandations visant à un système fiscal plus lisible et plus cohérent, en évoquant notamment la piste d'une « imposition contemporaine des revenus » : c'est bien la question du quotient familial qui se pose derrière cela, et des modalités de calcul de l'impôt en France par rapport aux autres pays de l'OCDE.

Troisièmement, en ce qui concerne la réorganisation des services, une baisse évidente du nombre d'agents de catégorie C a été constatée. Dans le même temps, la mise en place du crédit d'impôt pour la compétitivité et l'emploi (CICE) a nécessité un effort important au sein des services des impôts des entreprises (SIE) pour la gestion des restitutions. Nous passons d'un service collecteur à une administration qui rembourse - des crédits de TVA, le CICE etc. Il me semble que nous avons atteint un niveau de baisse d'effectifs qui commence à être difficile pour la bonne organisation des services.

Quatrièmement, comment abordez-vous le problème du e-commerce, non seulement avec les sites hébergés à l'étranger mais aussi en France ? Quelles sont vos relations avec la direction générale des douanes et droits indirects (DGDDI) ? Et avec les opérateurs télécom ? Le droit de communication est-il un outil important ? Quelles seraient vos propositions pour améliorer les contrôles et progresser sur ce sujet, quels sont les obstacles pratiques ou juridiques que l'on peut rencontrer ?

Cinquièmement, le ministre des finances a annoncé une série de mesure dans le cadre de la lutte contre le financement du terrorisme, notamment le signalement des retraits supérieurs à 10 000 euros et l'interdiction des paiements en espèces supérieurs à 1 000 euros. Pouvez-vous nous fournir quelques éléments pour nous éclairer sur le sujet ?

M. Michel Bouvard, rapporteur spécial de la mission « Gestion des finances publiques et des ressources humaines ». - Je vais me concentrer sur la problématique de France Domaine, sur laquelle il pourrait être opportun de revenir à un moment ultérieur. La Cour des comptes a transmis au Premier ministre le 30 décembre 2014 un référé sur la politique immobilière de l'État, dans lequel elle suggère de rattacher directement le service France Domaine au ministre chargé du budget, afin de marquer l'autonomie de la politique immobilière. Quelle est votre appréciation sur ce point ?

Ce même référé indique que la connaissance du parc immobilier de l'État est encore insuffisante. Or, dans une enquête commandée par la commission des finances du Sénat en application de l'article 58-2° de la loi organique n° 2001-692 du 1er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF), la Cour des comptes a montré que la mission d'évaluation du patrimoine immobilier de l'État était en quasi-totalité externalisée par France Domaine. Un marché a ainsi été passé avec BNP Paribas Real Estate en 2014. Si cette évaluation privée peut apporter un point de vue complémentaire, l'indépendance n'est toutefois jamais absolue, et la Cour des comptes estime qu'il est indispensable que l'État conserve une capacité propre. N'y a-t-il donc pas un danger à externaliser durablement ce qui relève du « coeur de métier » de France Domaine ? Tous ces sujets mériteraient peut-être une audition spécifique.

Mme Michèle André, présidente. - Ce sera vraisemblablement le cas.

M. François Marc. - J'avais dans mes fonctions antérieures de rapporteur général insisté pour que le Conseil des prélèvements obligatoires (CPO) puisse nous remettre des éléments précis sur la faisabilité d'une fusion de l'IR et de la CSG. Le rapport a été remis après de longs mois de travaux, et aujourd'hui se pose la question des suites éventuelles à y donner. Il semble qu'une fusion soit difficilement envisageable à court terme, mais des solutions existent pour améliorer le dispositif actuel, et ceci dans le sens d'une plus grande progressivité. Tout ceci nécessitera bien évidemment des moyens. L'imposition contemporaine des revenus, évoquée précédemment, est l'une des pistes envisagées. Quel est votre sentiment à cet égard ? S'agit-il d'une première étape réaliste et réalisable ?

Ma seconde question porte sur la révision des valeurs locatives, sur laquelle je m'étais aussi fortement engagé dans mes fonctions précédentes. Plusieurs étapes ont été franchies, et une mise en oeuvre était prévue au 1er janvier 2016 pour les locaux professionnels. Mais hier, nous avons appris que la mise en oeuvre serait reportée d'au moins un an, c'est-à-dire au 1er janvier 2017, année de l'élection présidentielle, dont chacun sait ce que cela signifie. À chaque tentative de révision, soit à quatre reprises depuis 1971, il y a eu des difficultés à aller jusqu'au bout - pour des raisons que chacun peut comprendre et qui ont à voir avec des élections présentes ou à venir.

Il est tout à fait imaginable que des difficultés apparaissent. La commission des finances du Sénat avait été la première à débattre des résultats de l'expérimentation de la révision des valeurs locatives des locaux professionnels, menée dans cinq départements pilotes ; nous avions adapté à la fois le lissage et le dispositif dans son ensemble pour tenir compte des enseignements de l'expérimentation. Tout me porte à penser que nous aurions pu faire de même dans les prochaines semaines et les prochains mois, avant l'été, afin d'adapter le dispositif en vue d'une mise en oeuvre au 1er janvier 2016. Quel est votre sentiment ? Les informations qui remontent du terrain sont-elles très différentes de celles des cinq départements de l'expérimentation ? Si elles sont différentes, cela nécessite-t-il vraiment une année supplémentaire d'ajustement ? Nous avions prévu un lissage sur cinq ans, peut-être faudrait-il dix ans, ou la mise en place de coefficients... il y a certes des ajustements à faire, mais cela ne peut-il pas se faire dans un délai rapproché ?

M. Francis Delattre. - Les impôts payés par les géants d'internet - Apple, Facebook, Amazon, etc. - ne correspondent le plus souvent à rien. Réalisez-vous des progrès en la matière ? Par ailleurs, en tant que président de la commission d'enquête sur le crédit d'impôt recherche (CIR), je souhaiterais savoir ce que vous avez à nous dire à propos de cette dépense fiscale. Enfin, en ce qui concerne la fusion entre l'IR et la CSG, poursuivez-vous le travail à ce sujet ou est-il abandonné ?

M. Claude Raynal. - J'ai une question technique qui porte sur les finances locales et la notification des bases fiscales aux collectivités territoriales. Les montants des avances sont, en règle générale, transmis en début d'année aux collectivités pour leur permettre de bâtir leurs budgets primitifs. Or, en 2015, il n'a pas été constaté d'augmentation de ces montants dans de nombreuses collectivités. Une situation similaire avait été rencontrée en 2013 : en début d'année, les montants restent identiques à ceux de l'année précédente, puis sont ajustés en cours d'année. Il s'agissait alors d'une stratégie de l'État pour décaisser moins en cours d'année et plus en fin d'exercice. Pouvez-vous nous en dire plus sur le recours éventuel à une telle stratégie en 2015 ?

M. Jean Germain. - Je rejoins une des questions posées par François Marc : vous avez noté dans votre propos liminaire que la justice et la transparence en matière fiscale sont essentielles pour le citoyen. Le même raisonnement devrait s'appliquer aux collectivités territoriales. Quand on a des valeurs locatives qui ne veulent rien dire, comment peut-on comparer l'effort fiscal des collectivités territoriales ? Le travail est fictif. Par ailleurs, concernant la cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises (CVAE), les collectivités territoriales reçoivent des informations incompréhensibles : les bases augmentent de 5,5 points puis les perdent l'année suivante sans explication. En outre, sur la question de la révision des valeurs locatives, j'observe que reporter une expérimentation revient souvent à l'enterrer. C'est très gênant, y compris en matière de dotation globale de fonctionnement (DGF). Là encore, tant qu'on ne connaît pas les bases réelles de chaque collectivité territoriale, on ne peut pas connaître l'effort fiscal de chacune.

M. Michel Berson. - Je souhaite évoquer trois sujets. Tout d'abord, je relève que le rescrit fiscal représente un dispositif intéressant, assez peu utilisé en France, notamment pour nos entreprises recourant au CIR. Les entreprises conduisent des programmes de recherche qui sont souvent évolutifs, ce que suppose qu'elles demeurent éligibles au dispositif : le rescrit fiscal devrait donc lui-même être évolutif, afin qu'il puisse évoluer avec les changements des programmes des entreprises. L'administration fiscale travaille-t-elle sur la construction d'un tel outil permettant de sécuriser le CIR qui profite aux entreprises ?

Deuxièmement, il existe un progiciel qui permet de détecter les fraudes à la TVA. Le bilan de son utilisation par différents États étrangers montre qu'il est efficace. La France l'utilise-t-elle ? Confirmez-vous son efficacité ? Ou, s'il a été choisi de ne pas investir dans un tel logiciel, quelles en sont les raisons ?

Ma dernière question aborde le problème de la réduction des effectifs de la DGFiP. Ceux-ci vont encore enregistrer des baisses sensibles en 2015 et en 2016. Pourtant, comme la présidente l'a rappelé, la lutte contre la fraude fiscale nécessite plus d'inspecteurs et plus de contrôleurs. Est-il prévu d'augmenter les effectifs de ces corps-là ou, au moins, de les stabiliser ?

M. Pierre Jarlier. - Je rejoins la question de François Marc sur la révision des valeurs locatives. En tant qu'anciens rapporteurs spéciaux de la mission « Relations avec les collectivités territoriales », nous avons largement eu l'occasion de travailler sur ce sujet. Des problèmes d'ordre technique sont visibles dans de nombreux départements, par exemple pour les locaux commerciaux. On constate ainsi des déséquilibres entre la fiscalité applicable à la grande distribution et celle relative au petit commerce. J'estime que nous avons d'autres possibilités que de reporter l'expérimentation. Notre politique fiscale pourrait être modifiée en loi de finances pour corriger le tir le cas échéant. Pourrait-on encore réunir les commissions départementales consacrées à cette réforme au lieu de reporter la réflexion d'un an, voire de deux ou trois ans en raison des élections présidentielles ?

Par ailleurs, pouvez-vous confirmer que France Domaine n'interviendra plus sur l'évaluation des biens des communes de moins de 2 000 habitants ? Une telle mesure suscite de grandes inquiétudes dans le monde rural. Ce sont les petites communes qui ont le plus besoin de l'expertise de l'État en matière immobilière.

M. Michel Canevet. - La dématérialisation des déclarations peut-elle être mise en oeuvre rapidement ? De fait, certaines personnes ont une maîtrise insuffisante de l'outil informatique, et la couverture numérique du territoire est insuffisante.

La réduction des effectifs de la DGFiP aura-t-elle des conséquences sur l'évolution du réseau territorial ? Un lien sera-t-il fait avec le redécoupage résultant des élections départementales ? Ces dernières ont en effet conduit à décider de nouveaux chefs-lieux de cantons.

Mme Michèle André, présidente. - Suite à une question préjudicielle du Conseil d'État, la Cour de justice de l'Union européenne (CJUE) a rendu un arrêt le 26 février 2015 selon lequel les revenus du patrimoine des résidents Français travaillant dans un autre État membre ne peuvent pas être soumis aux contributions sociales, notamment la CSG. Pouvez-vous évaluer le coût de ce contentieux fiscal, puisque les contribuables vont demander à être remboursés ? Par ailleurs, la contribution de 3 % sur les dividendes distribués a conduit la Commission européenne à engager une procédure d'infraction contre la France. Cette contribution rapporte environ 1,9 milliard d'euros par an depuis 2012, mais elle contreviendrait à la directive « mère-filles ». Quelle est votre analyse de ce dossier, quel est son calendrier et quel est le risque financier pour la France ?

M. Bruno Parent. - En matière de recouvrement de l'impôt, les taux de recouvrement spontané restent de bonne qualité et se maintiennent. On assiste en revanche à une augmentation des délais de paiement et des demandes gracieuses, ce qui est habituel dans un contexte économique difficile. Il n'y a donc pas d'érosion du civisme fiscal. Le comportement général des entreprises et des ménages ne s'est pas dégradé de manière structurelle.

Les problèmes posés par le commerce électronique et internet sont éminemment compliqués, et les rapports sur le sujet s'accumulent. Je formulerai trois observations simples et relativement consensuelles. Tout d'abord, la solution ne peut pas être nationale, sauf à être inefficace ou contre-productive, et doit nécessairement dépasser le cadre de nos frontières. Le bon niveau est a minima européen, et si possible international. L'OCDE est l'enceinte à privilégier. L'économie numérique présente des spécificités, mais rejoint aussi la question plus générale de l'assiette des bénéfices des sociétés : à cet égard, l'initiative « BEPS » (Base Erosion and Profit Shifting) portée par le G20 et l'OCDE aura des effets sur l'assiette fiscale de ce secteur, avec des informations par entreprises et par pays. Une grande entreprise qui aurait d'importants profits dans une île perdue au fond du Pacifique et aucun profit ailleurs, alors que ses effectifs et son chiffre d'affaires sont répartis dans le monde, ne devrait plus exister. Bien que l'évaluation de bases par nature évanescentes pose une difficulté technique réelle, les nombreux travaux consacrés à la question de la localisation de la valeur montrent que la création de richesse a toujours une origine géographique.

Ensuite, la question de la TVA est dans tous les esprits. Il existe déjà un régime particulier. Un prestataire domicilié dans un autre État membre qui vend des biens matériels en France a l'obligation, dès lors que son chiffre d'affaires dépasse 100 000 euros, de déclarer et de payer sa TVA en France, en vertu du principe du pays de consommation. Pour la prestation de services, c'est également le principe du pays de consommation qui s'applique depuis le 1er janvier 2015, et non plus le principe du pays d'origine. C'est une avancée, même si elle est sans doute insuffisante.

Le droit de communication a également connu des progrès, même s'il est vrai qu'ils ne résoudront pas tout. Le Parlement a voté à l'occasion de l'examen du projet de loi de finances pour 2015 l'élargissement du droit de communication, qui s'appliquera notamment au commerce électronique et permettra de mieux appréhender les phénomènes de dissimulation des opérations d'achat et de vente réalisées par les entreprises. Cela nous permettra aussi d'interroger, en plus des entreprises, les logisticiens et les routeurs. Mais il s'agit, comme pour les autres avancées, de petits pas qui ne résoudront pas toutes les difficultés.

Les deux axes de progrès sont l'assiette des bénéfices et la coopération internationale. L'OCDE travaille activement sur ces enjeux, mais il n'existe pas de pistes miraculeuses. La France, très présente dans toutes ces instances de réflexion, à tous les niveaux, dans chacun des groupes de travail, est en pointe. J'ai l'espoir d'une amélioration, notamment sur le plan du droit de communication, mais il n'y aura pas de solution miracle. Je précise que, parallèlement à toutes ces activités de réflexion, qui ont souvent lieu au niveau international, nous continuons à conduire nos contrôles fiscaux de manière rigoureuse.

Concernant la dématérialisation et singulièrement la télédéclaration de l'impôt sur le revenu, je me permets d'apporter une nuance aux propos du rapporteur général. Le Gouvernement n'a pas annoncé sa volonté de mettre en place un système obligatoire. La presse en parle ; elle prête des intentions aux uns et aux autres. Mais, à ce jour, à ma connaissance, le Gouvernement n'a pas pris sa décision sur ce point.

J'ajouterai une observation en tant que technicien. Pour une administration comme la nôtre, tout ce qui contribue au développement de la dématérialisation est une chose positive. Cela allège nos charges et cela implique une qualité de service supérieure pour les citoyens et les entreprises, à charge pour nous de leur offrir les outils adaptés. Je prendrai un exemple dans la gestion publique, dont j'ai rappelé tout à l'heure qu'elle constitue une mission importante de la DGFiP. Le Sénat a d'ailleurs eu à connaître de cette question dans le projet de loi portant nouvelle organisation territoriale de la république (NOTRe) : il s'agit de la dématérialisation, progressive et à terme obligatoire, des échanges de documents budgétaires et comptables entre les ordonnateurs des collectivités territoriales de plus de dix mille habitants et le comptable public. Cette dématérialisation représente un enjeu de 650 millions de feuilles par an, ce qui est absolument considérable. Pour ma part, en tant que gestionnaire d'administration, je me réjouis que les deux assemblées aient prévu une mesure volontariste de dématérialisation dans le projet de loi NOTRe.

En ce qui concerne les tax rulings évoqués par le rapporteur général, je crains que nous ne soyons en France victimes d'un effet malheureux de traduction ou de vocabulaire. La grande affaire des tax rulings luxembourgeois a fait couler beaucoup d'encre. Mais il s'agit d'une chose différente du rescrit utilisé en France. Selon ma compréhension de ce qui pourrait se faire dans d'autres pays, les tax rulings mettent en oeuvre une fiscalité adaptée, plutôt dérogatoire, permettant de ménager les uns et les autres, dans un sens plutôt favorable à l'entreprise. Le rescrit « à la française » consiste, pour l'administration fiscale, sur la base de la situation qui lui est soumise, à indiquer les règles applicables, en fonction du droit en vigueur. Nous encourageons l'utilisation du rescrit car il contribue à renforcer la sécurité juridique. La complexité est grande en matière de législation fiscale. Il est tout à fait logique et salubre que l'administration réponde aux contribuables qui veulent bien faire et savoir le droit qui leur est applicable dans une situation donnée. Mais nous disons le droit, et rien que le droit ; nous outrepasserions nos devoirs si nous accordions des dérogations. À chaque fois qu'il a fallu accorder des dérogations fiscales à certaines entreprises, ceci a été soumis au Parlement. Par exemple lorsqu'il a été question qu'Eurodisney s'installe en France, le Parlement a eu à se prononcer.

M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général. - À l'occasion de grands événements sportifs également...

M. Bruno Parent. - Pour en terminer sur ce point, je confirme que l'Union européenne s'intéresse aux tax rulings. La Commission européenne a d'ailleurs adressé un questionnaire à tous les États membres, auquel nous sommes sur le point de répondre, afin de savoir quelle est leur pratique en la matière.

Concernant la remarque de Thierry Carcenac sur la diminution des effectifs au regard de l'évolution des charges, il est délicat de répondre de façon univoque. La « maison » DGFiP tient son rang. Elle assume ses missions. On ne constate pas d'affaissement généralisé, ni de ses performances, ni de la qualité de ses relations avec les contribuables. Globalement, nous continuons d'avoir une appréciation favorable auprès de nos concitoyens. Cela dit, est-ce que les arbres montent au ciel ? Chacun sait que non. C'est pourquoi dans mon propos liminaire, j'ai insisté sur notre recherche permanente d'allègements et de simplification. L'exemple cité précédemment concernant la dématérialisation des relations entre les ordonnateurs des collectivités territoriales et le comptable public, prévue par le projet de loi NOTRe, illustre le fait que, face à l'évolution de nos moyens, il y a des perspectives d'allègements importants de notre charge de travail.

Concernant plus précisément le CICE, si je me concentre sur ce qui était demandé à l'administration fiscale - c'est-à-dire d'être réactive, mobilisée et à la disposition des entreprises -, je constate que les choses se sont bien passées. À aucun moment, à ma connaissance, les entreprises n'ont critiqué notre administration sur les délais d'imputation ou de remboursement du CICE. En dépit de moyens en attrition, la DGFiP est toujours une administration performante. Mais pour qu'elle le demeure, il convient de faire un certain nombre de réformes.

Je souhaiterais ajouter quelques éléments sur l'économie numérique et la TVA, évoquées par plusieurs sénateurs. Nous avons mis en place une task force sur la TVA, qui rassemble toutes les parties prenantes - dont la DGDDI citée par Thierry Carcenac. Quand bien même la répartition des tâches entre les différentes administrations est relativement claire dans ce domaine - la TVA à l'importation étant à la charge des douanes et la TVA intra-communautaire étant gérée par la DGFiP -, tout système administratif où l'information circule vite est plus performant. Nous avons donc des relations étroites avec la DGDDI.

Par ailleurs, nous travaillons bien entendu à l'amélioration de nos outils de programmation du contrôle fiscal. L'un d'entre vous a mentionné un progiciel, utilisé à l'étranger, qui aurait produit des résultats spectaculaires. Permettez-moi cependant de relativiser quelque peu ce constat : lorsque j'interroge mes collègues européens, je constate qu'il n'y a pas, d'un côté, la nuit en France et, de l'autre, le jour brillant à Bruxelles ou ailleurs. En outre, certains propos concernant l'efficacité de ce progiciel ne sont pas dénués d'intérêt commercial. Nous travaillons sur le data mining, avec une équipe dédiée d'environ six personnes. Ces travaux ont permis de faire apparaître une liste d'entreprises pouvant poser problème qui n'avaient pas été identifiées par les services locaux. Ce travail est suivi par des contrôles fiscaux afin de vérifier si les doutes sont fondés.

S'agissant de la lutte contre le terrorisme évoquée par Thierry Carcenac, la DGFiP est plus particulièrement concernée par deux dispositions, présentées en conférence de presse par le ministre des finances, Michel Sapin. La première concerne le fichier national des comptes bancaires (FICOBA), qui répertorie non pas le contenu des comptes mais leur existence. Michel Sapin a annoncé que ce fichier serait étendu aux comptes Nickel, ouverts auprès des buralistes. La deuxième mesure dépasse aussi le seul sujet du terrorisme : elle consiste à abaisser à 1 000 euros le montant maximum des paiements en numéraire, qui sont aujourd'hui interdits au-delà de 3 000 euros pour un particulier. De façon générale, tout ce qui contribue à renforcer la traçabilité des opérations est positif.

Michel Bouvard a évoqué France Domaine et le référé de la Cour des comptes sur la politique immobilière de l'Etat. Il y a eu une réponse du Premier ministre. Il ne m'appartient pas de me prononcer sur la question de savoir si l'on doit ou non détacher France Domaine de la DGFiP, même si je comprends ce débat. Ce service a connu, en quelques années, une évolution tout à fait considérable. L'État s'intéresse de plus en plus à son domaine immobilier, tandis que ce sujet ne semblait pas véritablement au coeur des politiques publiques il y a encore une quinzaine d'années.

M. Michel Bouvard. - On peut le dire !

M. Bruno Parent. - Aujourd'hui, c'est tout le contraire. Le service France Domaine est encore en train d'évoluer : restructuration récente avec la création de nouvelles sous-directions, recrutements d'experts immobiliers etc. Ma préoccupation du moment est davantage l'efficacité du service actuel, la gestion des éventuelles contradictions et la mise en oeuvre de politiques prioritaires - je pense, bien entendu, à la libération du foncier public au profit du logement social.

Il y a peut-être un quiproquo sur l'évaluation du patrimoine immobilier. Michel Bouvard a cité une banque française comme prestataire de service en matière d'évaluation immobilière. Il s'agit d'une aide mais rien n'est totalement externalisé. Les évaluations sont toujours faites par France Domaine mais, dans un certain nombre de cas, nous juxtaposons à l'évaluation réalisée par nos fonctionnaires une évaluation réalisée par le secteur privé, ce qui permet d'affiner ou de conforter notre évaluation initiale. Je trouve personnellement qu'il s'agit d'une évolution saine et, compte tenu de la grande sensibilité de certains dossiers, je ne trouve pas choquant que l'État ne prétende pas tout savoir en toute chose. Il ne s'agit absolument pas d'une externalisation totale mais d'une expertise complémentaire.

Je serai encore plus bref au sujet du rapport du Conseil des prélèvements obligatoires, ne serait-ce que parce que le Gouvernement fait de la stabilité fiscale un axe fort de sa politique du moment. Aussi intéressantes soient les propositions du CPO, il me semble donc qu'elles ne sont pas tout à fait d'actualité. De mon point de vue de technicien, il est intéressant de noter que sur les sujets évoqués - la fusion entre la CSG et l'IR, l'imposition contemporaine des revenus etc. -, les rapports du Conseil débutent toujours par quatorze pages expliquant les difficultés techniques à résoudre, suivies de quatorze pages exposant les nombreuses questions de fond soulevées, avant de conclure brièvement, dans l'hypothèse où toutes les embûches identifiées auraient été surmontées, sur l'opportunité ou la pertinence de telle ou telle évolution. Je le dis sans prendre parti : les problèmes techniques sont importants. On peut notamment penser à la question de l'année de transition dans le cadre de l'éventuelle mise en place d'une retenue à source pour l'impôt sur le revenu...

M. François Marc. - Nous ne vous demandons pas, en effet, de porter des jugements de valeur, mais bien d'apporter des éléments techniques.

M. Bruno Parent. - Ces difficultés ne sont pas insurmontables, mais elles signifient que sur ces sujets, il faut se garder d'un manichéisme excessif et conserver à l'esprit les prolégomènes.

La présidente a évoqué tout à l'heure le contentieux européen sur l'imposition à la CSG des travailleurs transfrontaliers : c'est une bonne illustration qu'une fusion entre l'IR et la CSG n'irait pas de soi et risquerait de se heurter à cette question - sans même parler de l'assiette ni de la progressivité, les assujettis ne sont pas toujours les mêmes.

Au sujet de la révision des valeurs locatives, sur laquelle François Marc et certains de ses collègues ont insisté, vous imaginez bien qu'il ne me revient pas de commenter les récents propos du secrétaire d'État chargé du budget. Je peux en revanche exposer la façon dont je comprends les inflexions actuelles. Nous ne sommes pas face à un choix binaire entre abandon complet de la révision et une poursuite à l'identique du projet, dans le calendrier initial. Christian Eckert n'a pas dit que les travaux techniques seraient arrêtés - il a même affirmé le contraire. Sur certains sujets, comme les locaux commerciaux de centre-ville, les expérimentations et les travaux de ces derniers mois ont montré qu'il y avait un écart souvent très important entre les valeurs locatives fondant la détermination du montant de l'impôt à acquitter et la valeur de marché du bien. Le Gouvernement a estimé que cette question méritait plus de temps - rien n'est « congelé », rien n'est arrêté, et surtout pas les travaux techniques destinés à éclairer le politique. À cet égard, des simulations plus précises et plus pertinentes devraient être produites à l'été : nous devons procéder à l'intégration, dans nos simulations, des travaux tout à fait substantiels menés par les commissions départementales, qui ont conduit à modifier certains paramètres. D'un point de vue strictement technique, je pense que nous serons collectivement plus éclairés sur les perspectives d'évolution de l'assiette à l'été, et c'est dans ce contexte que je comprends le souhait du Gouvernement de se donner un peu plus de temps.

Sur les bases de fiscalité directe locale, et les difficultés de prévision qui leur sont attachées, je tiens à rappeler qu'il n'y a pas de volonté politique en la matière : les prévisions sont le résultat de données factuelles, et la faiblesse actuelle des bases prévues s'explique avant tout par les conditions économiques difficiles que nous connaissons.

M. Claude Raynal. - Je souhaiterais en particulier avoir une vision plus claire des modalités selon lesquelles sont prises en compte les bases physiques de la fiscalité locale. En 2013, cette intégration s'est faite en cours d'année, tandis qu'elle est intervenue dès janvier en 2014. Qu'en sera-t-il pour cette année ?

M. Bruno Parent. - Cette intégration des bases physiques - le déménagement de l'un, l'arrivée de l'autre... - se fait en principe au fil de l'eau, par les services fonciers. Je propose que nous échangions sur ce sujet bilatéralement.

En ce qui concerne la cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises (CVAE), la situation est compliquée mais nous progressons. Christian Eckert a signé, en sa qualité de secrétaire d'État chargé du budget, une convention avec les élus locaux qui dépasse le cadre de la CVAE mais qui prévoit notamment des améliorations en matière de transmission d'informations par la DGFiP aux collectivités locales, tant du point de vue du calendrier que du contenu des informations. Dans la mesure où le niveau des bases dans un endroit donné dépend de la situation constatée ailleurs, il s'agirait notamment de faire connaître aux collectivités territoriales des données sur la CVAE dont l'assise géographique excède leur propre territoire. Ce progrès, certes modeste, est demandé par les élus.

La CVAE est une imposition jeune, qui comporte incontestablement une forme de complexité...

Mme Michèle André, présidente. - À laquelle notre commission s'est montrée, à de nombreuses reprises, particulièrement attentive !

M. Bruno Parent. - Je n'en doute pas et je me permets simplement de rappeler que la taxe professionnelle, à laquelle a succédé la CVAE, ne constituait pas non plus un impôt porté en triomphe.

Nous sommes particulièrement attentifs à fournir les meilleures données possibles aux collectivités territoriales, mais la prévision n'est pas une science exacte. Nous devrions donner bientôt aux élus une meilleure vision « extraterritoriale » de l'évolution de l'assiette de la CVAE.

Michel Berson m'interrogeait sur les possibles évolutions du rescrit dans le cadre du crédit d'impôt recherche (CIR). Je voudrais, en préambule, répondre à une question qui n'a pas été formulée ici mais qui m'est très fréquemment posée : non, le CIR ne déclenche pas automatiquement un contrôle fiscal.

M. Michel Berson. - C'est bien pour cela que je ne vous ai pas posé la question !

M. Bruno Parent. - Ce dont je vous remercie !

M. Gérard Longuet. - Serait-ce une anomalie statistique ?

M. Bruno Parent. - Quand bien même tous nos contrôles fiscaux externes, au nombre de 50 000 par an, seraient consacrés à ce dispositif - ce qui n'est pas le cas -, cela ne suffirait pas à couvrir tous ses bénéficiaires. Je ne dis pas que nous ne procédons à aucun contrôle - on nous le reprocherait, d'ailleurs -, mais ces contrôles ne sont pas systématiques.

Compte tenu de l'ampleur de cette dépense fiscale, le rescrit CIR apporte une sécurité juridique bienvenue. Toutefois, le rescrit ne connaît aujourd'hui pas un grand succès dans le cadre du CIR, et c'est dommage.

En réalité, le rescrit révisable dans le temps existe déjà, dans la mesure où il est possible de demander autant de rescrits que cela est nécessaire. Il n'y a pas de « compteur » de rescrit : rien n'interdit à une entreprise, qui aurait déjà obtenu un rescrit, d'informer l'administration fiscale d'une évolution de son projet de recherche, pour en vérifier l'éligibilité au titre du crédit d'impôt recherche.

Un problème plus difficile à résoudre, auquel nous réfléchissons, porte sur la nature même du rescrit tel qu'il existe aujourd'hui : il vise l'éligibilité des dépenses, c'est-à-dire la nature des travaux menés par l'entreprise. Les entreprises, elles, cherchent aussi à connaître le montant de CIR qui leur sera accordé, notamment dans le cadre de leurs discussions avec les banques. Une réflexion est donc en cours quant à la possibilité d'une expérimentation, probablement centrée sur les PME, d'un rescrit qui garderait son aspect éligibilité mais qui concernerait aussi les montants de dépenses éligibles, de façon à ce qu'il soit davantage utilisé. Un tel rescrit serait, en quelque sorte, évolutif au carré : si un projet de recherche connaît souvent des inflexions, les montants de CIR afférents peuvent a fortiori évoluer.

En ce qui concerne la façon dont France Domaine vient en aide aux petites collectivités territoriales pour l'évaluation de leur patrimoine immobilier, rien n'est encore décidé quant aux possibles évolutions. Cette « aide » est d'ailleurs parfois une obligation, au-delà d'un certain seuil. Le référé de la Cour des comptes pousse à des évolutions. La réponse du Premier ministre au référé de la Cour des comptes, sans reprendre cette idée à son compte, laisse à penser qu'une réflexion à ce sujet est possible. L'Inspection générale des finances (IGF) a par ailleurs été chargée d'une réflexion globale sur les objectifs et les moyens de la politique immobilière de l'État : des éléments de réponse pourraient être apportés à cette occasion. Il ne s'agirait pas, dans ma compréhension, de supprimer le dispositif mais d'assouplir ce qui est aujourd'hui une obligation. La réflexion est ouverte, l'heure n'est pas encore aux décisions.

Le réseau territorial et les moyens de la DGFiP évoluent en permanence : la question de l'implantation optimale de nos services, qui est importante et qu'il ne s'agit pas d'éluder, n'est pas nouvelle, et est appelée à se poser encore dans le futur. Il nous faut à la fois être présents localement et assurer des prestations de qualité : parfois, dans certaines circonstances, dans de tous petits postes notamment, nous ne sommes pas en mesure d'offrir une qualité de service suffisante. Il est alors d'intérêt public de regrouper nos structures, notamment car cela permet de faire des économies, c'est vrai, mais aussi pour maintenir une qualité satisfaisante. Le réseau évolue donc et continuera d'évoluer.

Quelques mots sur l'évolution du réseau territorial de la DGFiP - une question importante mais pas nouvelle. Cette évolution est nécessaire à la qualité des prestations de la DGFiP, et les plus petits postes n'ont plus guère de sens. J'entends bien la demande de proximité, mais le compte d'une collectivité sera tenu de la même manière dans un poste situé à deux, cinq ou dix kilomètres. À chaque fois que nous envisageons une évolution, nous consultons les élus locaux, nous en discutons avec les préfets concernés, de façon extrêmement méticuleuse et minutieuse. La décision est finalement arrêtée à haut niveau, puisque c'est le ministre qui en décide. Notre réflexion doit d'ailleurs prendre en compte les évolutions touchant à l'organisation territoriale française : nous ne pouvons ignorer les changements apportés par la loi NOTRe, la nouvelle donne concernant les établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) et l'évolution du rôle des régions. Nous poursuivrons donc nos réflexions sur notre réseau territorial, dans des conditions transparentes et favorables au dialogue entre toutes les parties prenantes.

Concernant la décision de la CJUE sur l'imposition à la CSG de contribuables étrangers, je ne suis pas encore en mesure de chiffrer son coût. Comme la présidente l'a souligné, c'est une décision très récente. Il s'agissait, de plus, d'une question préjudicielle posée par le Conseil d'État, lequel doit encore statuer au fond sur l'affaire. Par conséquent, nous ne sommes pas encore arrivés au terme de la procédure juridictionnelle. J'ai bien noté votre intérêt pour cette question, ainsi que pour la question d'une éventuelle procédure d'infraction sur la contribution de 3 % sur les dividendes distribués. Une procédure d'infraction implique une réponse de l'État membre, une phase de dialogue avec la Commission etc. Nous sommes encore très tôt dans la procédure.

M. Francis Delattre. - Qu'en est-il de Google, Apple et Amazon ? Il s'agit d'un vrai problème.

M. Bruno Parent. - J'ai déjà évoqué les possibles évolutions de la fiscalité numérique. Ces trois entreprises soulèvent, du point de vue du droit fiscal, des problèmes différents. Je crois savoir que votre commission a mis en place un groupe de travail à ce sujet, et que nous avons le plaisir d'y être conviés : nous pourrons donc échanger de nouveau et contribuer à vous éclairer sur ce point.

La réunion est levée à 12 h 56.