Application des articles 34-1, 39 et 44 de la Constitution (Suite)
M. le président. - L'ordre du jour appelle la suite du projet de loi organique, adopté par l'Assemblée nationale, relatif à l'application des articles 34-1, 39 et 44 de la Constitution.
Discussion des articles (Suite)
M. le président. - Après avoir examiné en priorité les articles 13, 13 bis et 13 ter, nous revenons à l'examen de l'article 7.
Article 7
Il est joint aux projets de loi, dès leur transmission au Conseil d'État, un ou plusieurs documents qui rendent compte de l'étude d'impact réalisée. Ces documents sont déposés sur le bureau de la première assemblée saisie en même temps que les projets de loi auxquels ils se rapportent.
Ces documents comprennent une appréciation, y compris au regard du droit européen, de la législation existante ainsi que de son application en métropole et, chaque fois que nécessaire, outre-mer, la définition des objectifs poursuivis et l'exposé des options possibles en dehors de l'intervention de règles de droit nouvelles. Pour chaque catégorie d'administrations publiques et de personnes physiques et morales intéressées, ils estiment les conséquences économiques, financières, sociales et environnementales des dispositions législatives proposées et en analysent l'impact en termes d'égalité entre les femmes et les hommes. En ce qui concerne les conséquences financières, ils distinguent les coûts et les bénéfices attendus de ces dispositions pour chacune des catégories et, chaque fois qu'elles seront concernées, pour les petites et moyennes entreprises, en précisant la méthode de calcul retenue. Ils évaluent, le cas échéant, les conséquences de ces dispositions pour l'emploi public.
Ces documents rendent compte des consultations qui ont été menées avant la saisine du Conseil d'État. Ils analysent l'application dans le temps et, chaque fois que nécessaire, outre-mer des dispositions législatives envisagées et les mesures transitoires éventuellement proposées. Ils comprennent la liste des textes d'application nécessaires, mentionnent leurs orientations principales et le délai prévisionnel de leur publication. Ils indiquent le calendrier prévisionnel d'évaluation de la législation proposée.
M. Louis Mermaz. - « Les lois inutiles affaiblissent les lois nécessaires », a écrit Montesquieu. (M. Jean-Pierre Sueur applaudit) Les textes étaient pourtant autrefois si bien rédigés que Stendhal souhaitait prendre le ton du code civil. Depuis, comme les vieux murs, les lois ont pris du ventre...
Le nouvel article 39-1 de la Constitution renvoie à une loi organique le soin de déterminer les règles de présentation des projets de loi. Il n'est pas très explicite en ce qui concerne l'étude d'impact, mais l'intention de donner un ancrage constitutionnel aux évaluations ex ante ressort clairement des débats parlementaires. Le troisième alinéa fait de l'étude d'impact la condition de la recevabilité des textes.
Cette disposition, qui reprend une suggestion du comité Balladur, impose au Gouvernement de joindre à chaque projet de loi une étude d'impact. Toute la question est de savoir quel en sera le contenu.
Sans être hostile à leur principe, elles ne nous semblent pas, comme l'a indiqué M. Frimat lors des débats préparatoires, indispensables. Pour rééquilibrer les pouvoirs du législateur par rapport à ceux de l'exécutif, ce qui est plus que jamais nécessaire, il importe surtout que le Parlement se dote d'une capacité d'expertise autonome. De fait, malgré le dévouement de nos assistants parlementaires et des administrateurs de nos groupes, nous ne disposons pas, sinon de la capacité d'expertise des parlementaires américains, à tout le moins de la possibilité de conduire nos propres évaluations à armes égales avec le Gouvernement.
En outre, qui sera chargé de l'évaluation ? Un organisme privé, comme pour les ministres, ou un de ces nombreux organismes publics ? Pour réaliser l'étude d'impact d'un projet de loi sur les OGM, fera-t-on appel à Monsanto (sourires à gauche) ou à l'Agence française de sécurité sanitaire des aliments ? Mais, cette agence, qui a plutôt pour prérogative la veille sanitaire, devra être dotée de moyens correspondants pour remplir cette nouvelle mission. Se tournera-t-on donc vers l'Agence française de sécurité sanitaire de l'environnement et du travail ? Mais son évaluation sera-t-elle crédible quand l'organisme est lui-même soumis à l'évaluation dans le cadre de la révision générale des politiques publiques ? On imagine sans peine la guerre que se livreront les scientifiques de Monsanto et de l'Afssa, sans oublier les chercheurs à l'honneur ces temps-ci par leur combat.
Comment garantir la crédibilité et l'impartialité de ces études d'impact ? En l'état, on peut craindre qu'elles répondent d'abord aux objectifs du ministre qui aura initié la réforme avec l'aide des agences et conseils placés sous l'autorité du Gouvernement. Entre parenthèses, leur multiplication revient d'ailleurs à dessaisir le Parlement d'une partie de son pouvoir... Ces innombrables structures -Centre d'analyse stratégique, Conseil d'analyse économique, Conseil d'orientation pour l'emploi ou encore Conseil d'orientation des retraites et j'en passe-, fournissent de l'emploi à notre République ! (Sourires)
Notre rapporteur a justifié l'intérêt de la mesure par les expériences probantes menées à l'étranger. Certes, mais les études d'impact y sont conduites dans un cadre très précis. Pour m'en tenir à l'exemple du Royaume-Uni...
M. Jean-Jacques Hyest, président et rapporteur de la commission des lois. - Monsieur Mermaz, vous ne respectez pas votre temps de parole !
M. Louis Mermaz. - ...une mission pour l'amélioration de la qualité de la réglementation évalue la cohérence normative des textes soumis à son examen.
M. le président. - Veuillez conclure.
M. Louis Mermaz. - Je poursuis donc rapidement mon intervention. (Sourires)
M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. - Si l'on ne respecte pas le Règlement...
MM. Michel Mercier et Jean-Pierre Raffarin. - C'est le nouveau Règlement ! (Rires à droite et au centre)
M. Louis Mermaz. - En bref, ces études d'impact doivent être menées de manière indépendante et il faut renforcer la capacité d'expertise du Parlement !
M. Jean-Pierre Sueur. - Je serai concis. (Exclamations incrédules à droite et au centre)
M. Jean-Pierre Sueur. - Je suis contre les études d'impact.
M. Michel Mercier. - Nous aussi !
M. Jean-Pierre Sueur. - Je n'ai pas déposé d'amendement de suppression car cela était inutile, la disposition figurant dans la Constitution.
M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. - Exact !
M. Jean-Pierre Sueur. - Pourquoi cette position tranchée ? Lors des travaux préparatoires, M. Renaud Denoix de Saint-Marc, alors vice-président du Conseil d'État...
M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. - ...et maintenant membre du Conseil constitutionnel !
M. Jean-Pierre Sueur. - ...nous a démontré combien les études d'impact étaient absolument nécessaires. Je pense tout le contraire pour la bonne raison que l'essentiel du travail parlementaire consiste justement à débattre de l'impact d'un texte. Bon courage à ceux qui seront choisis pour évaluer un texte sur les OGM ! Leur expertise, leur impartialité, leur crédibilité seront interrogées dès le début de la discussion générale. Monsieur Karoutchi, imaginons une étude d'impact sur le présent projet de loi : ce serait absurde ! Comment trancher entre la position de la droite, pour laquelle le texte rationalise le droit parlementaire, et celle de la gauche, qui soutient que le Gouvernement porte atteinte aux droits du Parlement ? Ces études d'impact, dont les députés ont détaillé le contenu, ce qui obligera le Gouvernement à produire des quantités de papier, sont une usine à gaz. Elles seront inutiles au Gouvernement, comme au Parlement. De fait, l'illusion serait de croire qu'il existe une vérité objective...
M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. - Je l'ai dit !
M. Jean-Pierre Sueur. - ...qui s'imposerait à tous. Or il n'en existe pas ! Notre position est donc claire : que le Gouvernement et le Parlement disposent de moyens d'analyse, mais inutile d'entretenir l'illusion des études d'impact !
M. Yannick Bodin. - Après MM. Mermaz et Sueur, je veux ajouter que cet article, même amélioré par les députés, présente des difficultés. Dans le projet de loi initial, le Gouvernement avait prévu de nombreuses exceptions à l'obligation de produire une évaluation, qui vidaient le texte de sa substance. Les députés ont défini de manière exhaustive le contenu des études d'impact afin que le Parlement puisse s'assurer de l'opportunité du texte de loi et refuser, notamment, les lois compassionnelles dictées par l'émotion. Si cette rédaction a l'avantage de ne pas réduire ce principe, voulu par le constituant, à une exception, l'énumération des documents sera nécessairement incomplète et, partant, source de discussions.
En outre, comme l'a souligné Jean Giquel, le Parlement risque d'être accablé par une masse de documents d'autant que la Conférence des Présidents dispose seulement de dix jours pour constater que les règles de présentation sont méconnues -nous y reviendrons à l'article 8. En mettant la barre aussi haut, il y a un risque de paralyser le droit constitutionnel d'initiative législative du Gouvernement, posé à l'article 39.
M. Michel Charasse. - Très bien !
M. Yannick Bodin. - L'initiative de la loi appartient aussi bien au Premier ministre qu'au Parlement. Il ne faudrait pas que le retard en matière d'évaluation par rapport aux autres pays européens nous conduise à une réforme décevante, voire inapplicable et dangereuse. Le mieux est parfois l'ennemi du bien...
La meilleure voie pour atteindre l'objectif visé est de donner de réels moyens d'expertise au Parlement. Notre commission des lois présente un amendement de réécriture n°10 qui tente une simplification.
M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. - Attendez que je le présente !
M. Yannick Bodin. - Mais celui-ci porte plus sur la forme que sur le fond.
M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. - Pas du tout !
M. Yannick Bodin. - D'où les sous-amendements que nous défendrons. L'étude d'impact ne doit pas se substituer au travail du Parlement, mais le faciliter. Pour cela elle doit fournir des données tangibles, objectives, susceptibles de s'appliquer au plus grand nombre de textes. Encore une fois, je regrette que le Parlement soit dépourvu d'outils appropriés pour réaliser lui-même des évaluations et des contre-évaluations
M. Jean-Pierre Sueur. - Très bien !
M. Michel Charasse. - Je n'aime pas beaucoup enfoncer des portes ouvertes... Mais, ceux qui ont de l'expérience comme moi, tel que le Premier ministre Raffarin, savent que, contrairement à ce que l'on pourrait croire, tous les projets de loi font déjà l'objet d'une étude d'impact.
M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. - Heureusement !
M. Michel Charasse. - La direction du budget réalise une étude sur l'incidence financière de chaque projet et, en l'absence d'autres études, élargit son analyse aux autres aspects du texte. Ce service remarquable, qui a un haut sens de l'État et de l'intérêt général, n'hésite pas à aller contre la pensée unique du moment. Or, comme beaucoup de projets de loi sont inspirés par l'opinion, l'étude finit vite dans un tiroir...
M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. - Exactement.
M. Michel Charasse. - Quel est l'intérêt de produire des études d'impact de complaisance ? C'est une manière de solliciter des études bidon, pour faire plaisir à l'opinion, c'est-à-dire aux journalistes, afin que la presse française puisse s'étaler en long, en large et en travers sur tous les défauts du projet !
En écartant l'étude d'impact de la direction du budget, la plus rigoureuse, on aboutira à l'étude d'opportunité. Les projets de loi seront plombés d'avance par des études a priori défavorables ou au contraire si favorables qu'elles en seront suspectes.
M. Mermaz, qui fut président de l'Assemblée nationale...
M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. - Et ministre !
M. Michel Charasse. - ...sait que les services de nos assemblées sont parmi les meilleurs de France !
M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. - Très bien.
M. Michel Charasse. - D'une grande neutralité, d'une grande technicité, ils sont tout à fait capables de réaliser une étude d'impact. Dans les rapports budgétaires, d'une grande qualité, on dit les quatre vérités, quelle que soit la couleur du rapporteur ! Et qu'en fait-on ? Rien, car les conclusions ne vont pas forcément dans le sens de l'opinion...
Ces paperasses dont on va nous encombrer auront pour seul effet de faire pression sur les parlementaires. Je suis très opposé à cette formule. Puisque c'est la mode, allons-y, mais en simplifiant le plus possible le texte car nous ne sommes pas sous le régime du mandat impératif. (Applaudissements sur plusieurs bancs à droite ; Mme Nathalie Goulet applaudit également)
M. Jean-Pierre Raffarin. - Je suis tout à fait d'accord. Il y a deux types d'étude d'impact : l'étude objective, réalisée par le budget ou les services techniques, et l'étude subjective, inventée après coup, en fonction des sondages et des pronostics, qui n'a guère de fiabilité. (Applaudissements sur plusieurs bancs à droite)
M. Michel Charasse. - Très bien.
M. le président. - Amendement n°10, présenté par M. Hyest, au nom de la commission.
Rédiger comme suit cet article :
Les projets de loi font l'objet d'une étude d'impact dès le début de leur élaboration. Les documents rendant compte de cette étude d'impact sont joints aux projets de loi, dès leur transmission au Conseil d'État. Ils sont déposés sur le bureau de la première assemblée saisie en même temps que les projets de loi auxquels ils se rapportent.
Ces documents définissent les objectifs poursuivis par le projet de loi, recensent les options possibles en dehors de l'intervention de règles de droit nouvelles et exposent les motifs du recours à une nouvelle législation.
Ils exposent avec précision :
- l'articulation du projet de loi avec le droit européen en vigueur ou en cours d'élaboration, et son impact sur l'ordre juridique interne ;
- l'état d'application du droit sur le territoire national dans le ou les domaines visés par le projet de loi ;
- les modalités d'application dans le temps des dispositions envisagées et les mesures transitoires proposées ;
- les conditions d'application des dispositions envisagées dans les collectivités régies par les articles 73 et 74 de la Constitution, en Nouvelle-Calédonie et dans les Terres australes et antarctiques françaises, en justifiant, le cas échéant, les adaptations proposées et l'absence d'application des dispositions à certaines de ces collectivités ;
- l'évaluation des conséquences économiques, financières, sociales et environnementales, ainsi que des coûts et bénéfices financiers attendus des dispositions envisagées pour chaque catégorie d'administrations publiques et de personnes physiques et morales intéressées, en indiquant la méthode de calcul retenue ;
- l'évaluation des conséquences des dispositions envisagées sur l'emploi public ;
- les consultations qui ont été menées avant la saisine du Conseil d'État ;
- la liste prévisionnelle des textes d'application nécessaires, leurs orientations principales et le délai prévisionnel de leur publication.
M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. - Le Sénat, guère friand des études d'impact, s'était interrogé lors de la révision constitutionnelle. L'Assemblée nationale a rajouté beaucoup de choses et sa rédaction n'est ni d'une extrême clarté, ni d'une grande poésie. Le texte initial était bien plus sobre...
L'amendement exige que les études d'impact soient lancées dès le début de l'élaboration d'un projet de loi, et non pas a posteriori, pour justifier le texte proposé. Il s'agit d'en faire un outil de réforme et de doter la France d'un dispositif d'évaluation comparable à celui de nombreux pays. L'étude doit présenter les alternatives à une nouvelle loi, préciser l'articulation du texte avec le droit européen, en vigueur ou en cours d'élaboration; ainsi que les conditions d'application outre-mer, souvent oubliées. Il est également utile de connaître les principales orientations des textes d'application et leur délai prévisionnel de publication, sans toutefois empiéter sur la compétence règlementaire du Gouvernement.
Si l'on estime que les grands corps de l'État ont la vérité, et que le Parlement n'a qu'à se soumettre, quel besoin d'une étude ? Le Parlement n'a pas de moyens, dites-vous ? Si vous considérez qu'il n'est pas en mesure de faire la loi, c'est inquiétant ! Nous disposons de fonctionnaires de grande qualité, tout à fait capables de nous aider à évaluer les lois.
M. Michel Charasse. - Exactement.
M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. - Si la quantité l'emporte sur la qualité, autant laisser le Gouvernement faire les lois !
Nous allons dans le même sens que l'Assemblée nationale, mais en simplifiant la rédaction et en supprimant l'énumération : si l'on commence par citer les PME, il faudra ajouter les chasseurs, les pêcheurs, que sais-je... (M. Michel Charasse renchérit)
La rédaction correspond aux objectifs de la révision constitutionnelle. Elle soumet le Gouvernement à une obligation, qui peut être vérifiée par le Conseil constitutionnel, mais sans être insupportable et peu productive.
M. le président. - Sous-amendement n°207 à l'amendement n°10 de M. Hyest, au nom de la commission, présenté par M. Frimat et les membres du groupe socialiste, apparentés et rattachés.
A la fin de la première phrase du deuxième alinéa de l'amendement n°10, supprimer les mots :
dès le début de leur élaboration
M. Bernard Frimat. - La rédaction de la commission est indéniablement meilleure que celle, exécrable, de l'Assemblée nationale, où nous échappons de peu au raton laveur... La fonction d'une étude d'impact n'est pas d'empêcher le Gouvernement de présenter des projets de loi ! Nos sous-amendements visent à simplifier encore le texte. Lors de la révision constitutionnelle, M. Hyest estimait que « c'est moins les conditions d'élaboration des projets de loi qu'il faut viser que les modalités de présentation de ceux-ci avant leur dépôt sur le Bureau de l'une des assemblées ».
Mme Dati a ajouté qu'il s'agissait de préciser les conditions de la présentation. Les mots « dès leur élaboration » vont donc au-delà de ce que voulait faire le constituant que vous avez été.
En outre, comment déterminer le moment où commence l'élaboration d'un texte ? Pour la réforme de l'instruction par exemple, faut-il considérer que l'intervention du Président de la République devant la Cour de cassation marque le début du processus ? Voyez la simplicité à laquelle serait confronté le Conseil constitutionnel s'il était saisi ! Je n'ai pas voté la révision constitutionnelle mais les opinions des uns et des autres montrent combien sont mauvaises les études d'impact qu'ils ont adoptées !
M. le président. - Sous-amendement n°43 rectifié à l'amendement n°10 de M. Hyest, au nom de la commission, présenté par M. Détraigne, Mme Férat, M. Zocchetto, Mme N. Goulet, M. C. Gaudin, Mme Payet et M. Deneux.
Dans la dernière phrase du deuxième alinéa de l'amendement n°10, remplacer le mot :
Ils
par les mots :
Ces documents, ainsi que les avis du Conseil d'État,
M. Yves Détraigne. - Les avis du Conseil d'État doivent être systématiquement communiqués à la première assemblée saisie en même temps que le projet de loi concerné.
Il importe que la commission soit parfaitement éclairée, notamment sur les questions de sécurité juridique, puisque sa rédaction sera celle examinée dans l'hémicycle.
En outre, le nouvel article 39 de la Constitution autorise le président de l'assemblée à soumettre pour avis une proposition de loi au Conseil d'État. Pourquoi connaîtrions-nous son opinion sur les propositions de loi et non sur les projets de loi ? Dorénavant, les deux textes seront discutés selon une même procédure.
M. le président. - Sous-amendement n°206 à l'amendement n°10 de M. Hyest, au nom de la commission, présenté par M. Frimat et les membres du groupe socialiste, apparentés et rattachés.
Dans la deuxième phrase du deuxième alinéa de l'amendement n°10, après le mot :
déposés
insérer les mots :
, avec les avis rendus par ce dernier,
M. Jean-Pierre Sueur. - Nous n'avons toujours pas obtenu de réponse claire à une question que nous avions déjà posée lors de la révision constitutionnelle : comment justifier ces études d'impact, outre l'affirmation d'une bonne intention ?
Ce document suggère qu'il est possible de tenir un discours objectif sur un texte.
M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. - Ce serait pire si on ajoutait l'avis du Conseil d'État !
M. Jean-Pierre Sueur. - Or, c'est à nous qu'il revient d'apprécier l'incidence d'un texte législatif. La fausse bonne idée de l'étude d'impact ajoute inutilement de la complexité à nos débats tout en étant source de contestation.
En revanche, nous souhaitons que les avis du Conseil d'État soient désormais rendus publics, au moins pour nous éclairer sur l'impact juridique du projet de loi. Aujourd'hui, le Gouvernement connaît cet avis. Il en va de même pour certains parlementaires de la majorité...
M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. - Et surtout de l'opposition !
M. Jean-Pierre Sueur. - ...ou même de l'opposition.
Il serait donc plus clair et sincère de rendre ces avis publics. Cela ne porterait pas atteinte à l'autorité du Conseil d'État.
M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. - Si !
M. Michel Charasse. - Il rend des avis d'opportunité !
M. Jean-Pierre Sueur. - Monsieur Charasse, vous vous êtes longuement exprimé pendant le débat sur la révision constitutionnelle. (On se récrie à droite)
Malgré notre désaccord, il a été ajouté dans la Constitution que le Conseil d'État pourrait formuler un avis sur les propositions de loi. Conseiller du Gouvernement...
M. Patrice Gélard, vice-président de la commission des lois. - Pas du Parlement !
M. Jean-Pierre Sueur. - ...il devient donc aussi conseiller du Parlement. Par conséquent, ses avis doivent être publics.
M. le président. - Sous-amendement n°208 à l'amendement n°10 de M. Hyest, au nom de la commission, présenté par M. Frimat et les membres du groupe socialiste, apparentés et rattachés.
Dans le troisième alinéa de l'amendement n°10, supprimer les mots :
définissent les objectifs poursuivis par le projet de loi,
M. Bernard Frimat. - Ce n'est pas aux études d'impact qu'il appartient de définir l'objet poursuivi par la loi car ce rôle revient au politique !
On peut concevoir que l'étude d'impact examine les conséquences d'un texte mais l'objet de celui-ci est, par définition, d'essence politique, totalement distinct des éléments que l'on trouvera dans celle-là.
Le Gouvernement explique ses objectifs dans l'exposé des motifs. C'est pourquoi nous proposons de corriger en ce sens l'amendement qui tend à réécrire l'article, pour autant qu'il ne soit pas intangible ! Si tel était le cas, il faut le dire tout de suite.
Aucun gouvernement ne peut accepter que l'objet d'un projet de loi soit défini par quelqu'un d'autre que lui-même !
M. Michel Charasse. - Bravo !
M. le président. - Sous-amendement n°209 à l'amendement n°10 de M. Hyest, au nom de la commission, présenté par M. Frimat et les membres du groupe socialiste, apparentés et rattachés.
Rédiger comme suit les huit derniers alinéas de l'amendement n°10 :
- l'état du droit, y compris au regard de la législation européenne, et de son application en métropole et outre-mer ;
- la valeur ajoutée attendue de ce projet de loi par rapport à l'existant ;
- l'impact sur l'ordonnancement juridique ;
- les impératifs constitutionnels à respecter à l'exclusion des projets de loi de révision constitutionnelle ;
- les différentes options possibles en dehors de l'intervention de dispositions législatives nouvelles ;
- les modalités d'application dans le temps et, chaque fois que nécessaire, outre-mer, les dispositions législatives envisagées et les mesures transitoires éventuellement proposées ;
- les consultations qui ont été menées avant la saisine du Conseil d'État ;
- la liste des textes d'application, leurs orientations principales et le délai prévisionnel de leur publication.
M. Louis Mermaz. - Nous voulons équilibrer les études réalisées sur les textes d'origine gouvernementale ou parlementaire. Je suis d'accord avec les propos tenus par MM. Raffarin et Charasse quant à la qualité des études réalisées par notre assemblée.
Nous proposons de simplifier la présentation des études d'impact, puisqu'elles existeront. Pour l'essentiel, nous devrions y trouver une description de l'état du droit, l'apport de la législation proposée, les options susceptibles d'éviter le recours à de nouvelles dispositions législatives, les modalités d'application dans le temps ainsi que les principales orientations des décrets d'application.
M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. - Cela figure dans mon amendement !
M. Louis Mermaz. - Ainsi, les études d'impact seraient plus utiles pour alimenter le débat, qui doit avoir lieu au Parlement et nulle part ailleurs.
M. Michel Charasse. - Tout ça pour que la société civile fasse la loi à notre place !
M. le président. - Sous-amendement n°65 à l'amendement n°10 de M. Hyest, au nom de la commission, présenté par Mmes Boumediene-Thiery, Blandin et Voynet et MM. Desessard et Muller.
Dans le cinquième alinéa de l'amendement n°10, après le mot :
européen
insérer les mots :
et international
Mme Alima Boumediene-Thiery. - L'étude d'impact doit comporter aussi une analyse des dispositions proposées au regard des engagements internationaux de la France.
Certes, la réécriture de l'article 7 proposée à l'amendement n°10 écarte certaines bombes à retardement qui se trouvaient dans la rédaction adoptée par l'Assemblée nationale, mais le nouveau texte reste incomplet. Ainsi, l'articulation du projet de loi avec le droit européen est envisagée mais pas sa compatibilité avec les engagements internationaux.
Le droit international prime sur la loi nationale et la conventionalité de celle-ci est impérative. Si la transposition du droit européen est simple parce que courante, la cohérence de nos lois avec le droit international est beaucoup moins évidente.
M. le président. - Sous-amendement n°44 rectifié ter à l'amendement n°10 de M. Hyest, au nom de la commission, présenté par M. Détraigne et les membres du groupe UC.
Dans le septième alinéa de l'amendement n° 10, après le mot :
envisagées
insérer les mots :
, les textes législatifs et réglementaires à abroger
M. Yves Détraigne. - Amendement de bon sens qui ne présentera aucune difficulté d'application.
M. le président. - Sous-amendement n°210 à l'amendement n°10 de M. Hyest, au nom de la commission, présenté par M. Frimat et les membres du groupe socialiste, apparentés et rattachés.
Supprimer les neuvième et dixième alinéas de l'amendement n° 10.
M. Jean-Pierre Sueur. - Il est regrettable qu'on ne puisse réécrire l'amendement 10 en séance. Je ne doute pas un instant, monsieur Hyest, qu'il ait fait l'objet d'un accord préalable, voire virtuel, avec votre homologue de l'Assemblée nationale. C'est regrettable car cette étude d'impact alourdira le processus législatif au nom d'a priori injustifiés. C'est pourquoi nous proposons d'alléger cet amendement de deux alinéas particulièrement excessifs.
Nous n'avons rien contre les Terres australes et antarctiques françaises mais il ne faut pas succomber au présupposé selon lequel chaque loi aurait un impact territorial spécifique.
M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. - Et les articles 73 et 74 de la Constitution ?
M. Jean-Pierre Sueur. - Et considérez le volume de 2 000 pages qu'il faudrait produire pour évaluer les conséquences de toutes natures de chaque disposition de chaque article de n'importe quelle loi sur chaque catégorie d'administration publique -chaque ministère, chaque service d'administration centrale ou décentralisée, chaque collectivité locale !- ainsi que sur chaque citoyen, association ou organisme ! C'est invraisemblable ! Monsieur Hyest, je connais votre bon sens, êtes-vous intimement convaincu du bien-fondé de ce texte ?
M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. - Je n'ai pas à vous répondre.
M. le président. - Sous-amendement n°193 rectifié à l'amendement n°10 de M. Hyest, au nom de la commission, présenté par Mme M. André et MM. Yung et Bodin.
Dans le neuvième alinéa de l'amendement n° 10, après les mots :
conséquences économiques, financières, sociales
insérer les mots :
, en particulier au regard de l'égalité entre les femmes et les hommes,
M. Yannick Bodin. - Ce sous-amendement a été déposé par Mme André en sa qualité de présidente de la Délégation aux droits des femmes et à l'égalité des chances entre les hommes et les femmes.
La commission des lois du Sénat, estimant que la description de l'étude d'impact ne devait pas donner lieu à une énumération trop détaillée, propose dans son amendement n°10 une rédaction plus synthétique que celle issue des travaux des députés. Il est cependant regrettable qu'à cette occasion elle ait supprimé une disposition, ajoutée par l'Assemblée nationale, qui faisait obligation au Gouvernement « d'analyser l'impact du projet de loi en termes d'égalité entre les femmes et les hommes. ». Certes, dès lors qu'une étude d'impact évalue les conséquences sociales d'un projet de loi, elle doit nécessairement en examiner les effets au regard de l'égalité entre les femmes et les hommes. Mais ce qui devrait aller sans dire va mieux encore en le disant.
M. le président. - Sous-amendement n°211 rectifié à l'amendement n°10 de M. Hyest, au nom de la commission, présenté par MM. Vasselle et Martin.
Dans le neuvième alinéa de l'amendement n° 10, après les mots :
morales intéressées,
insérer les mots :
notamment pour les collectivités locales et leurs groupements,
M. Pierre Martin. - Sous-amendement de précision.
M. le président. - Sous-amendement n°214 à l'amendement n°10 de M. Hyest, au nom de la commission, présenté par Mme Borvo Cohen-Seat et les membres du groupe CRC-SPG.
Après le neuvième alinéa de l'amendement n° 10, insérer un alinéa ainsi rédigé :
L'évaluation des conséquences des dispositions envisagées sur les services publics et leurs usagers ;
Mme Éliane Assassi. - Compte tenu de l'actuelle politique d'attaque contre les services publics, les parlementaires doivent connaître les conséquences de chaque réforme et son coût réel pour les usagers, qui en paieront la note. C'est une question de démocratie.
M. le président. - Sous-amendement n°213 à l'amendement n°10 de M. Hyest, au nom de la commission, présenté par Mme Borvo Cohen-Seat et les membres du groupe CRC-SPG.
Dans l'avant-dernier alinéa de l'amendement n°10, après les mots :
les consultations
insérer les mots :
et négociations avec les partenaires sociaux et associatifs
Mme Éliane Assassi. - Nous proposons que les études d'impact rendent également compte des négociations avec les partenaires sociaux et associatifs afin d'éclairer au préalable la discussion législative sur les positions des principaux intéressés sur telle ou telle réforme. D'autant que les partenaires sociaux ou associatifs connaissent bien leur sujet. Les auditions des commissions permanentes ne sont pas publiques et les parlementaires non membres de ces commissions n'en ont pas connaissance. Elles ont souvent lieu très peu de temps avant l'examen en séance, parfois en même temps que les réunions de groupe, quand ce n'est pas en même temps que la séance publique. Nous proposons que les avis des partenaires sociaux et associatifs soient rendus publics en amont de la discussion parlementaire.
M. le président. - Sous-amendement n°61 à l'amendement n°10 de M. Hyest, au nom de la commission, présenté par Mmes Boumediene-Thiery, Blandin et Voynet et MM. Desessard et Muller.
Compléter l'avant-dernier alinéa de l'amendement n° 10 par les mots :
, ainsi que les conclusions de ce dernier
Mme Alima Boumediene-Thiery. - Il faut mettre un terme au petit jeu du Gouvernement en la matière et intégrer dans l'étude d'impact les conclusions du Conseil d'État sur les projets de loi dont il est saisi. Ce n'est pas une atteinte à la séparation des pouvoirs : il n'y a aucune raison que ces conclusions, qui circulent souvent dans la presse, ne soient pas transmises au Parlement, surtout si elles ont eu pour effet de modifier profondément un texte. Par exemple, de nombreuses dispositions ont été retirées du projet de loi pénitentiaire et on ne sait pas pourquoi. Qui, ici, pourrait se prononcer contre cet impératif de transparence ?
M. le président. - Sous-amendement n°212 rectifié à l'amendement n°10 de M. Hyest, au nom de la commission, présenté par MM. Vasselle et Martin.
Dans le dernier alinéa de l'amendement n° 10, remplacer les mots :
leurs orientations principales
par les mots :
leur contenu
M. Pierre Martin. - Pour mesurer au mieux la portée du texte examiné, il faut connaître le contenu des textes d'application qui seront nécessaires.
M. le président. - Sous-amendement n°62 à l'amendement n°10 de M. Hyest, au nom de la commission, présenté par Mmes Boumediene-Thiery, Blandin et Voynet et MM. Desessard et Muller.
Compléter l'amendement n° 10 par un alinéa ainsi rédigé :
Les dispositions du présent article sont applicables aux amendements présentés par le Gouvernement.
Mme Alima Boumediene-Thiery. - Il s'agit du droit d'amendement du Gouvernement.
Ces études d'impact sont facultatives et il revient au Règlement de chaque assemblée d'en fixer le principe. En outre, il serait souhaitable que les amendements du Gouvernement fassent l'objet, eux aussi, d'études préalables.
M. Bizet ne me démentira pas : rapporteur sur le texte relatif à la sécurité environnementale, il a assisté au dépôt de trois amendements gouvernementaux transposant trois directives européennes trois jours avant la séance publique !
Il faut donc rationnaliser le pouvoir du Gouvernement pour mieux travailler en commission : cela nous évitera de voir surgir des amendements exonérés du dispositif prévu à l'article 7.
M. le président. - Amendement n°26, présenté par M. Mercier et les membres du groupe UC.
Rédiger comme suit cet article :
Il est joint aux projets de loi déposés sur le bureau de l'assemblée saisie un ou plusieurs documents qui rendent compte des travaux d'évaluation préalable réalisés.
L'évaluation préalable comprend une appréciation de la législation existante, la définition des objectifs poursuivis, l'exposé des options possibles en dehors de l'intervention de règles de droit nouvelles ainsi qu'une estimation des conséquences économiques, financières, sociales et environnementales de la réforme.
Elle rend compte des consultations qui ont été menées avant la saisine du Conseil d'État. Elle analyse l'application dans le temps de la nouvelle législation et les mesures transitoires éventuellement proposées.
La teneur de l'évaluation est fonction de l'ampleur de la réforme proposée et de son urgence ainsi que, le cas échéant, de l'importance de son incidence prévisible pour les comptes des administrations publiques ou du nombre de personnes directement concernées.
M. Pierre Fauchon. - L'accumulation des dispositions prévues dans cet article, même amélioré par notre excellent rapporteur, risque de se révéler vaine, illusoire et même dangereuse.
Vaine, car tout projet de loi porte en lui-même sa justification qu'il appartient à la commission saisie au fond d'évaluer. Illusoire car, comme on l'a maintes fois répété à gauche, les études d'impact se révèlent aléatoires et il n'est jamais facile d'évaluer les conséquences à terme d'une nouvelle loi. Dangereuse, enfin, car aucune délibération ne peut être totalement éclairée. Ainsi, on risque de ne pas tenir compte pour telle ou telle loi de la réaction du Vatican (sourires) ce qui pourrait se révéler dangereusement lacunaire !
Pour toutes ces raisons, il nous semble préférable d'en revenir au texte initial.
Mme Nathalie Goulet. - Très bien !
M. le président. - Amendement n°163 rectifié, présenté par M. Frimat et les membres du groupe socialiste, apparentés et rattachés.
Rédiger comme suit cet article :
Il est joint aux projets de loi, dès leur transmission au Conseil d'État, les documents rendant compte de l'étude d'impact réalisée. Ces documents sont déposés sur le bureau de la première assemblée saisie en même temps que les projets de loi auxquels ils se rapportent.
Ces documents comprennent un bilan de l'état du droit existant, y compris au regard de la législation européenne, de son application en métropole et, chaque fois que nécessaire, outre-mer. Ils comprennent également des données permettant d'apprécier la valeur ajoutée du projet de loi par rapport au droit existant, son impact sur l'ordonnancement juridique, les impératifs constitutionnels à respecter sauf en ce qui concerne les projets de loi constitutionnelle, et les options possibles en dehors de l'intervention de dispositions législatives nouvelles.
Ces documents rendent compte des consultations qui ont été menées avant la saisine du Conseil d'État. Ils analysent l'application dans le temps et, chaque fois que nécessaire, outre-mer des dispositions législatives envisagées et les mesures transitoires éventuellement proposées. Ils comprennent la liste des textes d'application, leurs orientations principales et le délai prévisionnel de leur publication.
M. Bernard Frimat. - Nous avons déjà présenté cet amendement lors de la discussion de nos sous-amendements. Il peut donc être considéré comme défendu, tout comme nos amendements n°s164 et 165.
L'amendement n°163 rectifié étant meilleur que celui de la commission, nous invitons M. Hyest à retirer le sien en notre faveur. Nous serions alors tous d'accord.
M. le président. - Amendement n°34 rectifié, présenté par MM. Charasse, Collin, Alfonsi, Barbier, Baylet et Chevènement, Mme Escoffier, M. Fortassin, Mmes N. Goulet et Laborde et MM. Marsin, Mézard, Milhau, de Montesquiou, Plancade, Tropeano, Vall et Vendasi.
Rédiger comme suit la première phrase du premier alinéa de cet article :
Dès leur transmission au Conseil d'État, les projets de loi sont accompagnés d'une étude d'impact.
M. Michel Charasse. - Cet amendement mourra si celui de la commission est adopté. Ce n'est vraiment pas la peine de rédiger des paragraphes entiers ! Tout cela est bidon et fait pour amuser la galerie. De surcroît, cela nous empêche de délibérer librement car, derrière les études d'impact, on tente d'empêcher les élus du suffrage universel d'exprimer dans la loi la volonté générale. Le dispositif proposé est donc bidon et scandaleux !
M. le président. - Amendement n°95, présenté par Mme Borvo Cohen-Seat et les membres du groupe CRC-SPG.
Dans la première phrase du premier alinéa de cet article, après les mots :
projets de loi
insérer les mots :
et aux propositions de loi inscrites à l'ordre du jour de l'assemblée en dehors des séances d'initiatives parlementaires
Mme Éliane Assassi. - Les études d'impact sont faites pour éviter l'inflation législative. Depuis 2003, les lois portant sur certains sujets se sont multipliées : entre 2002 et 2008, nous avons ainsi voté pas moins de seize lois relatives à la sécurité ! Avec des études d'impact sérieuses et argumentées, nous pourrions espérer ne pas légiférer autant.
Mais nous avons des doutes, voire des craintes, sur les intentions réelles du Gouvernement : c'est pourquoi nous proposons que les propositions de loi fassent, elles aussi, l'objet d'études d'impact. Certaines propositions de loi sont en effet rédigées par le Gouvernement, ce qui lui permet de s'exonérer de l'avis du Conseil d'État. Nous proposons donc d'éviter ce détournement de procédure.
M. le président. - Amendement n°164, présenté par M. Frimat et les membres du groupe socialiste, apparentés et rattachés.
Dans la première phrase du deuxième alinéa de cet article, remplacer le mot :
appréciation
par le mot :
présentation
M. Bernard Frimat. - Il est défendu.
M. le président. - Amendement n°35 rectifié, présenté par MM. Charasse, Collin, Alfonsi, Barbier, Baylet et Chevènement, Mme Escoffier, M. Fortassin, Mmes N. Goulet et Laborde et MM. Marsin, Mézard, Milhau, de Montesquiou, Plancade, Tropeano et Vall.
Au deuxième alinéa de cet article, après les mots :
au regard
insérer les mots :
de la Constitution,
M. Michel Charasse. - Les études d'impact devront aussi se préoccuper de la conformité du projet de loi avec la Constitution. Cela permettra d'éviter au Parlement de subir la déconvenue d'une décision du Conseil constitutionnel.
M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. - C'est totalement aléatoire.
M. Michel Charasse. - Les projets de loi font l'objet systématique d'un examen par le Secrétariat général du Gouvernement : il faudrait que les parlementaires soient également destinataires de ce rapport.
M. le président. - Amendement n°96, présenté par Mme Borvo Cohen-Seat et les membres du groupe CRC-SPG.
Dans la deuxième phrase du deuxième alinéa de cet article, remplacer les mots :
estiment les
par les mots :
contiennent une analyse approfondie des
Mme Éliane Assassi. - Les études doivent présenter des analyses approfondies plutôt que de simples estimations. Le Président de la République se sert du Parlement et des projets de loi pour annoncer sa politique : des études d'impact permettraient de réfréner ces ardeurs.
Ainsi, il aurait été préférable de disposer d'études approfondies lors de la suppression des régimes spéciaux car nous nous serions aperçus que les contreparties allait coûter fort cher au budget de l'État : le statu quo aurait été préférable. Je ne sais si une étude d'impact aurait pu éviter cette réforme, mais elle nous aurait permis de prendre conscience des conséquences de nos votes.
M. le président. - Amendement n°97, présenté par Mme Borvo Cohen-Seat et les membres du groupe CRC-SPG.
Compléter la deuxième phrase du deuxième alinéa de cet article par les mots :
et les conséquences sur les services publics et leurs usagers
Mme Éliane Assassi. - Il a été défendu lors de la présentation du sous-amendement n°213.
M. le président. - Amendement n°98, présenté par Mme Borvo Cohen-Seat et les membres du groupe CRC-SPG.
Dans la première phrase du dernier alinéa de cet article, après le mot :
consultations
insérer les mots :
et négociations avec les partenaires sociaux et associatifs
Mme Éliane Assassi. - Il a également été défendu lors de la présentation du sous-amendement n°214.
M. le président. - Amendement n°36 rectifié, présenté par MM. Charasse, Collin, Alfonsi, Barbier, Baylet et Chevènement, Mme Escoffier, M. Fortassin, Mmes N. Goulet et Laborde et MM. Marsin, Mézard, Milhau, de Montesquiou, Plancade, Tropeano, Vall et Vendasi.
Au troisième alinéa de cet article, remplacer les mots :
qui ont été menées avant la saisine
par les mots :
préalables à la saisine
M. Michel Charasse. - Amendement purement rédactionnel.
M. le président. - Amendement n°165, présenté par M. Frimat et les membres du groupe socialiste, apparentés et rattachés.
Compléter cet article par un alinéa ainsi rédigé :
Sont également déposés sur le bureau de la première assemblée saisie en même temps que les projets de loi auxquels ils se rapportent, les avis rendus par le Conseil d'Etat sur ces mêmes projets de loi.
M. Bernard Frimat. - Il est défendu.
M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. - Le texte du Gouvernement a considérablement accru le rôle des études d'impact qui ont été voulues par le Parlement lors de la révision constitutionnelle. Pourtant, avec ces études d'impact, on risque de nous dire que nous n'avons pas le choix. La haute technocratie, dont le Conseil d'État, prétendra nous dicter nos décisions.
Notre assemblée souhaite, à juste titre, des études d'impact approfondies pour éviter l'inflation législative mais si l'on va trop dans le détail, elles n'auront plus aucun sens. J'ai allégé le dispositif par rapport au texte de l'Assemblée nationale.
M. Jean-Pierre Sueur. - Il reste encore du chemin à parcourir !
M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. - Certes, mais nous ne sommes pas pour autant d'accord avec vos sous-amendements que la commission n'a d'ailleurs pas pu examiner, mais comme la plupart sont identiques à vos amendements, elle a quand même une petite idée...
C'est pourquoi je suis défavorable au sous-amendement n°207 : les études d'impact doivent être lancées dès le début de la réflexion, et non lors de la rédaction du projet de loi comme il est d'usage aujourd'hui. D'ailleurs, les pays qui, comme le Canada ou la Grande-Bretagne, ont recours à ces études depuis plusieurs années, pratiquent de la sorte.
Sur l'avis du Conseil d'État, nous avons eu un long débat lors de la révision constitutionnelle, qui a d'ailleurs abouti à ce que nous puissions le requérir sur nos propositions de loi. D'abord, le Conseil d'État ne statue jamais en opportunité.
M. Michel Charasse. - Heureusement !
M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. - Il se contente d'une analyse juridique, dont on peut dire qu'elle n'éclaire pas toujours le Parlement...
M. Michel Mercier. - Il faut peut-être supprimer le Conseil d'État...
M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. - La décision ne nous appartient pas. Je reste en cohérence avec ce que nous avons décidé en juillet, laissons les avis du Conseil au Gouvernement. Quant à la publicité, elle ne ferait qu'alimenter la polémique alors que ces avis ne sont en rien des éléments de la discussion parlementaire. Je souhaite le retrait du sous-amendement n°43 rectifié, comme du 206.
Il n'est pas inutile que l'impact d'un texte soit évalué au regard des objectifs de celui-ci.
M. Bernard Frimat. - Vous écrivez que les documents « définissent » les objectifs. Ce n'est pas à l'étude d'impact de le faire.
M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. - Avis défavorable au sous-amendement n°208. Il faut bien que les objectifs soient définis.
M. Jean-Pierre Sueur. - Ils le sont par l'exposé des motifs !
M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. - Je vous rappelle que nous visons aussi les modalités de présentation des textes.
Avis très défavorable au sous-amendement n°209. Il y a des spécialités législatives outre-mer, j'en ai assez de voir arriver des ordonnances de 100 ou 120 articles parce qu'on a oublié d'adapter la législation à l'outre-mer. Ces mentions sont indispensables.
M. Jean-Pierre Sueur. - Ce n'est pas ça qui calmera la situation outre-mer !
M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. - La situation de notre droit interne par rapport au droit européen est particulière. Comme l'a souligné le Conseil constitutionnel à plusieurs reprises, la participation de la France à l'Union européenne est inscrite dans la Constitution. Il existe une forme d'interpénétration des ordres juridiques européens et internes. En outre, la notion de droit européen inclut le droit de l'Union européenne et le droit du Conseil de l'Europe, c'est-à-dire la Convention européenne des droits de l'homme (CEDH). L'étude d'impact devra donc vérifier la compatibilité entre le texte présenté et la CEDH. Le rapport au droit international ne justifie pas la même évaluation. Défavorable au sous-amendement n°65.
Le sous-amendement n°44 rectifié ter vise les textes législatifs et règlementaires devant être abrogés après l'adoption du projet de loi en discussion. Si la commission a souhaité simplifier le contenu des études d'impact, elle a estimé utile le complément proposé. Avis favorable.
Le sous-amendement n°210 propose de supprimer l'évaluation des conséquences économiques, financières, sociales et environnementales ainsi que celles sur l'emploi public. A l'Assemblée nationale, tous les groupes en ont rajouté... Mais ces évaluations, d'ailleurs souvent menées par Bercy...
M. Michel Charasse. - Elles sont objectives et ne font plaisir à personne ! C'est pour ça qu'elles finissent dans des tiroirs !
M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. - ...ne peuvent être négligées, en particulier au regard des limites portées au droit d'amendement par l'article 40 de la Constitution. Avis défavorable.
Sur le sous-amendement n°193 rectifié : l'évaluation des conséquences sociales paraît inclure l'impact en termes d'égalité entre les hommes et les femmes -le Gouvernement nous le confirmera certainement. Nous avons essayé d'éviter l'énumération de principes de valeur constitutionnelle, sinon il faudrait aussi mentionner, par exemple, le refus de toutes les discriminations... Discriminations qu'il faut combattre sans toutefois tomber dans la caricature. La Halde a mené une très intéressante étude sur les discriminations au détriment des seniors, à laquelle certains d'entre nous seront sans doute attentifs... (Sourires) On y apprend qu'il faudrait éviter de faire lire dans les écoles le poème de Ronsard Mignonne allons voir si la rose, au motif qu'il véhicule une image très négative des seniors...
M. Jean-Pierre Sueur. - C'est grotesque !
M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. - Mais c'est la Halde qui le dit... Sur le sous-amendement n°211, il est évident que les collectivités territoriales et leurs groupements comptent au nombre des administrations publiques. Retrait.
L'étude d'impact ne saurait se substituer au travail du Parlement : avis défavorable au sous-amendement n°214. Même avis au sous-amendement n°213, les consultations menées avant l'avis du Conseil d'État peuvent inclure des négociations avec les partenaires sociaux et associatifs. N'entrons pas dans un catalogue. Avis défavorable de même au sous-amendement n°61. L'évaluation préalable des amendements du Gouvernement doit-elle être systématique ? La question sera de toute façon traitée à l'article 11 bis. Nous y reviendrons.
Sur le sous-amendement n°212 : l'étude d'impact ne peut porter sur les textes d'application d'un projet de loi qui n'est pas encore voté et peut donc être modifié par le Parlement. Demander que leur contenu fût précisé, outre que la démarche empiéterait sur le domaine réglementaire, aurait, à ce stade, quelque chose de vexatoire pour les parlementaires. Je vous rappelle l'existence des articles 34 et 38 de la Constitution.
M. Michel Mercier. - Et 41 !
M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. - Je souhaite le retrait. J'ai été tenté de dire tout le bien que je pense de l'amendement n°26...
M. Pierre Fauchon. - Succombez donc !
M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. - Le texte du Gouvernement était clair mais les exigences du dialogue entre les deux assemblées nous imposent de tenir compte du travail de l'Assemblée nationale. Je salue en tout cas les efforts de M. Fauchon, et le soutien indéfectible qu'il manifeste à l'égard du Gouvernement... (Sourires) Son amendement tombera si celui de la commission est adopté.
M. Michel Mercier. - Peut-être...
M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. - La commission est enfin défavorable à tous les autres amendements.
M. Roger Karoutchi, secrétaire d'État chargé des relations avec le Parlement. - Je vous entends dire : « Finalement, à quoi rime cet article ? » Jusqu'à présent, les parlementaires de tous les bancs, à chaque projet de loi, déploraient de manquer d'éléments d'appréciation sur l'impact des mesures et la portée des changements. Et aujourd'hui, vous vous demandez pourquoi vous vouliez des études d'impact !
M. Jean-Pierre Sueur. - Ce n'est pas exact.
M. Roger Karoutchi, secrétaire d'État. - Le Gouvernement a présenté une rédaction sobre. Puis, à l'Assemblée nationale, de nombreux amendements ont été présentés, à gauche et à droite : la commission et le Gouvernement en ont accepté plusieurs. Le texte en est devenu un peu...
Mme Nicole Borvo Cohen-Seat. - Confus !
M. Michel Charasse. - Lourd !
M. Roger Karoutchi, secrétaire d'État. - C'est cela. Heureusement, l'excellent travail de votre commission aboutit à une rédaction qui recueille le plein accord du Gouvernement. Du reste, M. Hyest et M. Warsmann ont eu des discussions, avec un résultat tangible. Je suis donc favorable à l'amendement n°10. Avis défavorable au sous-amendement n°207. Je rappelle à M. Détraigne que le débat sur le rôle du Conseil d'État a déjà eu lieu, longuement, lors de la révision constitutionnelle...
M. Jean-Pierre Sueur. - Oui !
M. Roger Karoutchi, secrétaire d'État. - ...et que les dispositions qu'ils proposent n'ont pas été retenues à l'époque. Il n'y a donc pas lieu de les faire entrer par la loi organique -du reste le Conseil constitutionnel y trouverait à redire. Sur le fond, je ne suis pas convaincu par l'idée : quelles que soient leurs couleurs politiques respectives, Gouvernement et Parlement ont des règles de fonctionnement et des moyens de contrôle mutuel. Le Conseil d'État n'est pas une troisième chambre...
M. Michel Charasse. - Contrairement à ce qu'il croit !
M. Roger Karoutchi, secrétaire d'État. - Ses avis sont transmis à qui les a demandés. Il y a parfois des fuites...
M. Jean-Pierre Sueur. - Souvent !
M. Roger Karoutchi, secrétaire d'État. - ...mais je ne suis pas partisan de donner au Conseil d'État le rôle d'une troisième chambre.
M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. - Surtout pas.
M. Roger Karoutchi, secrétaire d'État. - Par conséquent, retrait ou rejet du n°43 rectifié. Défavorable au n°206 ; même avis sur le n°208, je ne vois pas l'utilité de cette précision.
M. Jean-Pierre Sueur. - Elle est conforme à ce que vous souhaitez !
M. Roger Karoutchi, secrétaire d'État. - Défavorable aux sous-amendements n°s209 et 65. Favorable au n°44 rectifié ter : si le Gouvernement doit dire ce qu'apporte le nouveau projet de loi par rapport au droit existant, il est logique qu'il précise quels textes sont abrogés. Défavorable aux n°s210, 193 rectifié ; retrait du n°211 rectifié, même si je comprends sa motivation ; défavorable aux n°s214, 213, 61, retrait du n°212 rectifié, inutile car le texte est clair ; défavorable au n°62. Retrait ou rejet de l'amendement n°26, qui obscurcirait la rédaction de la commission. Défavorable aux n°s163 rectifié, 164 et 165. Quant au n°34 rectifié...
M. Michel Charasse. - Il tombera !
M. Roger Karoutchi, secrétaire d'État. - Oui. Défavorable au n°95 ; le n°35 rectifié tombera aussi, comme le n°36 rectifié. Défavorable aux n°s96, 97, 98 et 165.
M. Bernard Frimat. - Je regrette l'incapacité du rapporteur et du ministre à répondre sur le fond à nos propositions. (M. le rapporteur le conteste.) Ils font même dire à nos amendements le contraire de ce que nous avons écrit.
Hier, sur l'article 13, il fallait régler une conformité a posteriori : l'Assemblée nationale avait statué, interdiction de rouvrir le débat ! Aujourd'hui, nous avons affaire à un quasi-conforme a priori : nous devons voter un texte négocié avec M. Warsmann ; l'Assemblée a obtenu satisfaction et votera conforme. Une seule petite modification est acceptée, relative à la liste des textes à abroger : ceux-ci figurent systématiquement dans la loi, ils seront désormais mentionnés aussi dans les études. Quel apport décisif !
Pourtant, sur les résolutions, et par deux fois, des amendements qui suscitaient l'hostilité de la commission et du Gouvernement ont été accueillis avec des sentiments plus partagés par nos collègues et, à l'issue du débat, ont été adoptés à l'unanimité. On voit de même ici quelles réactions suscitent les études d'impact, l'intervention de M. Raffarin en témoigne.
J'en donne acte à M. le rapporteur, la rédaction de l'Assemblée nationale était une usine à gaz. Nous avons progressé. Mais le texte porte toujours l'empreinte de M. Warsmann et il demeure donc d'une grande confusion. Vous auriez tout de même pu accepter quelques amendements. Je persiste à penser que c'est au Gouvernement, non aux études d'impact, d'affirmer les objectifs d'un projet de loi. Nous passons à côté d'une occasion, parce que vous vous enfermez dans des négociations internes. Vous y êtes à l'aise, ébattez-vous.
M. Michel Charasse. - D'où vient cette invention des études d'impact ? Quelle utilité y a-t-il, pour l'intérêt général et l'oeuvre législative, à encombrer nos assemblées de tonnes de papier ? J'y vois surtout une volonté d'empêcher, une manière de céder au penchant favori des Français : ne rien faire. C'est aussi une façon de soumettre le politique, M. Frimat l'a bien dit, au technique, alors que nous devrions en être dégagés. Aucune des grandes lois qui ont forgé la République n'aurait été adoptée après une étude d'impact, je songe à l'amendement Wallon ou à la loi sur la laïcité de 1905, surtout son article 4.
Qui sera chargé des études d'impact : le Gouvernement ? Il sera suspect. Les lobbies ? Intéressés. Les cabinets privés ? Rémunérés.
Que se passe-t-il si l'étude d'impact est impossible ? Je ne pense pas que les constituants, en votant cet article 39-1, ont envisagé ce cas.
Essayons d'imaginer une étude d'impact sur le plan de relance. Comme il s'agit d'une crise sans précédent, il n'y a pas de référence, nous ne pouvons savoir où nous allons ni envisager les répercussions des mesures prises, et encore moins présenter les études des experts, qui n'ont rien vu venir. Ce que l'on peut résumer ainsi : « Passe devant avec la lampe, je te suis avec le revolver et, s'il pleut, sors ton parapluie. » L'étude d'impact conclura que les crédits manquent pour les parapluies... (Sourires)
D'un point de vue rédactionnel, je préfère le texte de la commission, qui aurait pu être amélioré par certains sous-amendements. Mais je ne crois pas à ces études d'impact : ce n'est pas avec ce genre d'ânerie que l'on renforcera l'État, la République, la démocratie, l'esprit civique.
M. Jean-Pierre Sueur. - Michel Charasse vient de le démontrer brillamment, de nombreuses déclarations en témoignent : nous ne souhaitons pas nous engager dans cette voie. Je constate un large accord en ce sens. Certes, il faut tenir compte des contraintes politiques, et M. Hyest s'applique, avec le rapporteur de l'Assemblée nationale, à ce que ce texte soit moins mauvais que la version initiale. Toutefois, nous ne sommes pas à huit jours près sur un sujet aussi important.
M. Alain Gournac. - Vous voulez le retarder !
M. Jean-Pierre Sueur. - Non, mais nous avons voté une cinquantaine de textes en un an : imaginez quel travail aurait été nécessaire s'il avait fallu accompagner chacun d'une étude d'impact ! Et en supprimant cet article, nous nous placerions en position de force vis-à-vis de l'Assemblée nationale pour aboutir à un résultat plus proche de notre pensée. Ainsi, le Sénat jouerait pleinement son rôle.
S'agissant du sous-amendement n°207, il n'y a effectivement pas de définition juridique du début de l'élaboration d'un projet de loi. Quand a été initiée la loi sur l'audiovisuel ? Le matin où, devant un parterre médusé et une ministre de la culture qui n'en était pas informée, Nicolas Sarkozy a déclaré que le Président de la République désignerait les présidents des sociétés publiques ? Quand l'idée a germé dans son esprit ? Ce moment est inconnu et inconnaissable.
Les lois relèvent de choix politiques : on peut contester ces derniers, mais pas en évaluer l'impact. A défaut, nous allons créer un embrouillamini. En outre, il n'est pas besoin d'étude d'impact pour nous informer des objectifs d'un projet de loi. L'exposé des motifs suffit.
M. Jean-Pierre Michel. - Cette discussion est surréaliste depuis le début. La commission, qui voulait un vote conforme sur l'article 13, nous amuse avec l'article 7, que la révision constitutionnelle n'imposait pas.
Certains ministères rédigent de très bons exposés des motifs, qui font le point sur la législation actuelle et indiquent les conséquences attendues des mesures prises, étudiées par des rapports préalables. Les projets de loi de finances et de financement de la sécurité sociale nous fournissent également de bonnes informations. Monsieur le ministre, malgré votre attitude rassurante, vous voulez accroître l'inhibition des parlementaires, qui n'ont pas besoin des appréciations du Gouvernement pour examiner et voter la loi, en toute liberté.
S'il s'agit d'éviter l'inflation législative, c'est au Gouvernement de cesser ce tournis de projets souvent déposés en urgence, procédure qui limite la liberté des parlementaires et le dialogue entre les deux assemblées cher au président Hyest. Enfin, balayons devant notre porte : nous votons des lois, pas des règlements. Ce matin, la commission des lois a examiné un projet très important. Or, sur les nombreux amendements déposés, les trois quarts ne relèvent pas du domaine législatif.
M. Alain Gournac. - Deux cents amendements ont été rédigés par les socialistes !
M. Jean-Pierre Michel. - Quant au texte lui-même, seuls cinq articles apportent quelque chose, le reste étant constitué de positions de principe.
Le 7 juillet 2007, à Épinal, le Président de la République a exposé sa conception des relations entre les pouvoirs : non plus une séparation, mais une collaboration, qui aboutit à une prééminence de l'exécutif, et surtout de lui-même. Ainsi, certains ministres sont assistés en séance de conseillers techniques de l'Élysée. C'est inconstitutionnel, et la Conférence des Présidents devrait éviter que cela ne se produise : seul le Gouvernement est responsable devant le Parlement et participe à l'élaboration de la loi.
M. Jean-Pierre Sueur. - C'est important !
M. Jean-Pierre Michel. - Certes, le Président de la République s'arroge le droit de publier des textes dont il veut saisir le Gouvernement afin que nous les votions...
M. le président. - Veuillez conclure.
M. Jean-Pierre Michel. - Je préfère la rédaction du sous-amendement n°207 et de l'amendement n°163 rectifié de M. Frimat à celle de l'amendement n°10 du rapporteur.
Mme Nicole Borvo Cohen-Seat. - Effectivement, c'est un véritable embrouillamini.
Tous les parlementaires souhaitent disposer d'une évaluation des lois avant et après le vote. Michel Charasse parle de grandes lois, mais nous examinons surtout des lois d'opportunité, répétitives, d'affichage... (M. Michel Charasse en convient) Il est utile que le Gouvernement dise ce qu'apporte une loi par rapport à la précédente. Mme Assassi l'a rappelé au sujet des lois pénales, notamment. Nous sommes donc favorables à une évaluation.
Que doivent contenir les études d'impact ? Non les objectifs politiques du texte, qui sont déjà présentés dans l'exposé des motifs, mais des éléments d'appréciation tels que les conséquences du projet de loi sur la législation en vigueur, sur les services publics, sur les finances publiques.
Concernant les avis du Conseil d'État, je n'insisterai pas, considérant que la question a été tranchée lors de la révision constitutionnelle. Mais, s'il est acquis que le Conseil d'État apporte un éclairage juridique utile, rien ne justifie que ses avis ne soient pas communiqués aux parlementaires. Le catalogue de précisions, introduit par les députés, rend le dispositif inintelligible. Je le regrette car nous aurions pu trouver une rédaction qui satisfasse les besoins du Parlement. Aussi notre groupe ne votera pas le dispositif.
M. François Fortassin. - Études d'impact ou évaluation, peu importe la sémantique : le principe est surréaliste ! L'adopter correspondrait, pour le Parlement, à une espèce de suicide collectif ! (Marques d'ironie sur le banc de la commission) De fait, cela revient à substituer aux politiques des experts...
M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. - Et c'est reparti pour un tour !
M. François Fortassin. - Inutile que le Parlement continue de travailler ! De fait, si l'évaluation est positive, le projet doit être retenu et le débat parlementaire n'aura plus de sens ; si l'avis est négatif, le projet sera remisé dans un tiroir. Quelle curieuse idée de la politique, au sens noble du terme, et de notre mission de parlementaire ! Le principe des études d'impact est tout à la fois saugrenu et farfelu. (Marques d'approbation sur divers bancs)
M. Jean Louis Masson. - A choisir entre la rédaction de l'Assemblée nationale et celle de la commission, je préfère incontestablement celle de l'Assemblée nationale. En outre, depuis mon premier mandat de député, j'ai toujours considéré profondément scandaleux de ne pas être destinataire des avis du Conseil d'État alors que ceux-ci sont connus de la presse ! Ce n'est pas digne d'une véritable démocratie !
M. Patrice Gélard, vice-président de la commission. - Vous n'y êtes pas du tout !
M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. - Bien que le Sénat se soit montré réservé sur les études d'impact lors de la révision constitutionnelle, notre commission doit prendre acte du vote des députés. Tout de même, reconnaissons que les objectifs du projet de loi sont un élément objectif d'appréciation !
M. Bernard Frimat. - Ils figurent déjà dans l'exposé des motifs !
M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. - Peut-être, mais de manière trop succincte. Que le Gouvernement nous donne des éléments de comparaison, des indications sur la cohérence du dispositif avec la législation européenne et ses conséquences financières va dans la bonne direction : nous nous sommes tellement plaints de ne pas avoir les moyens de nous prononcer... Par exemple, si nous savons que telle nouvelle disposition de la procédure pénale mobilisera cinq magistrats, nous pourrons mesurer ses conséquences sur l'organisation du tribunal de grande instance. Bref, ces éléments d'appréciation permettront au parlementaire de se déterminer librement, j'y insiste. Entendons-nous bien : la commission ne cherche nullement à faire plaisir à l'Assemblée nationale, il n'y a pas eu de petits arrangements ; son but est de renforcer l'information du Parlement et de trouver une formule plus adéquate pour cette disposition qui ne nous a jamais enthousiasmés.
M. Roger Karoutchi, secrétaire d'État. - Pourquoi des études d'impact ? Parce que le législateur a souvent voté sans savoir combien coûtait le dispositif, dans quelle direction il allait...
M. Michel Charasse. - Il ne veut pas le savoir !
M. Roger Karoutchi, secrétaire d'État. - Ces études, qui pourront être contradictoires le cas échéant, n'ont pas vocation à se substituer aux politiques mais à les éclairer. Monsieur Fortassin, il ne s'agit pas de choisir la technocratie contre le politique.
Le sous-amendement n°207 n'est pas adopté.
M. Yves Détraigne. - Après ce long débat, au cours duquel j'ai parfois été perdu (sourires), je reste partagé. Les avis du Conseil d'État seraient utiles aux parlementaires sans que celui-ci ne devienne, pour autant, une troisième chambre. De surcroît, certains éléments retenus par les députés sont bien plus suspects de subjectivité que les avis du Conseil d'État... Je maintiens donc le sous-amendement n°43 rectifié.
M. Jean-Pierre Michel. - Très bien !
M. Patrice Gélard, vice-président de la commission. - Lors de la révision constitutionnelle, nous avions défendu la position suivante : le Conseil d'État est le conseiller juridique du Gouvernement. S'il devenait celui du Parlement, le risque serait grand que ses avis s'imposent à nous...
M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. - Exact !
M. Patrice Gélard, vice-président de la commission. - ...et qu'il redevienne une troisième chambre.
M. Michel Charasse. - Comme sous Napoléon !
M. Patrice Gélard, vice-président de la commission. - Au reste, c'est exactement ce qu'il souhaite ! C'est la raison pour laquelle le Sénat avait chassé cette disposition de la Constitution. Toutefois, je comprends que l'on se plaigne de ne pas recevoir les avis du Conseil d'État quand, pour de mystérieuses raisons, l'opposition en est toujours informée...
Voix à droite. - Bizarre, bizarre !
M. Patrice Gélard, vice-président de la commission. - Le Sénat n'a nullement besoin des avis du Conseil d'État ! Il peut demander l'avis d'autres experts, avis tout aussi pertinents.
Si nous avions eu l'avis du Conseil d'État sur la loi outre-mer, nous y serions encore englués !
Laissons les avis passer par la bande, comme à l'heure actuelle. Cela évite de faire du Conseil d'État la troisième chambre qu'il souhaite être ! (Applaudissements sur plusieurs bancs à droite)
M. Michel Charasse. - Ce n'est pas la première fois que cette question vient en discussion. Laissez moi dire que l'avis du Conseil d'État dans le débat parlementaire, c'est du fantasme !
M. Patrice Gélard, vice-président de la commission. - Exactement.
M. Michel Charasse. - Si vous y voyez la panacée universelle, vous serez très déçus ! Heureusement que les avis ne sont pas vendus en kiosque : les ventes s'écrouleraient... (Sourires)
Le Conseil d'État est le conseiller juridique du Gouvernement. (M. le rapporteur approuve) Si l'on publie tous les travaux préparatoires à une loi avant qu'elle ne devienne projet de loi, on exigera demain tous les documents préparatoires à une proposition de loi : les notes de vos assistants, les lettres reçues de diverses associations, les propos tenus dans les sections... On interdira à l'exécutif d'organiser des réunions de travail sur la préparation d'un projet de loi qui ne donnent pas lieu à procès-verbal ! C'est une entorse grave au principe sacré du droit à la réflexion politique préalable du Gouvernement ou du parlementaire.
Ceux qui ont exercé des responsabilités ministérielles le savent : dans 90 % de ses avis, le Conseil d'État ne fait aucune observation, ou se contente de modifications de forme, sans commentaire. Sur les 10 % restants, 99 % se réduisent à une note de moins de dix lignes appelant l'attention du Gouvernement sur la compatibilité du texte avec un accord international ou un autre texte en discussion, et 1 % comporte une appréciation d'opportunité -qui n'a rien à faire là, car le Conseil n'est pas une assemblée élue, et n'a pas à participer au débat politique !
Je serais prêt à me rallier au sous-amendement de M. Détraigne s'il visait les avis « autres que d'opportunité », mais nous serions noyés sous les papiers au bout de six mois ! (Sourires) Pour des raisons pratiques et par sens de l'État, je ne voterai pas ce sous-amendement.
M. Michel Mercier. - Si les avis du Conseil d'État ne sont finalement pas grand-chose, ce n'est pas la peine d'avoir autant de conseillers d'État -je ne parle pas du contentieux !
J'admets que le Gouvernement veuille garder pour lui ces avis, mais alors, qu'il ne rejette pas nos amendements en séance en s'abritant derrière un avis du Conseil, qu'il ne transmet pas, comme on le voit trop souvent !
M. Michel Charasse. - C'est vrai.
M. Michel Mercier. - On nous assure que telle proposition est inconstitutionnelle, dixit telle note blanche -malencontreusement égarée... Je l'ai entendu encore récemment lors de la loi audiovisuelle. Soit l'avis n'a pas servi, et l'on n'en fait pas état, soit on l'appelle à l'appui de la discussion, et il faut alors le transmettre !
Les sous-amendement n°43 rectifié, n°206, n°208, n°209 et n°65 ne sont pas adoptés.
Le sous-amendement n°44 rectifié ter est adopté.
Le sous-amendement n°210 n'est pas adopté, non plus que le sous-amendement n°193 rectifié.
Le sous-amendement n°211 est retiré.
Le sous-amendement n°214 n'est pas adopté, non plus que le sous-amendement n°213 et le sous-amendement n°61.
Le sous-amendement n°212 est retiré.
Le sous-amendement n°62 n'est pas adopté.
M. Bernard Frimat. - Nous voterons contre l'amendement n°10. Aucun de nos sous-amendements n'a été accepté, et son adoption ferait tomber tous les autres. Si le groupe centriste veut voir son amendement n°26 mis aux voix, il lui faut voter contre celui de la commission, puisque le rapporteur n'a pas saisi la perche que nous lui tendions en se ralliant à notre amendement, autrement mieux rédigé !
M. Jean-Pierre Sueur. - Je fais une ultime tentative, désespérée...
M. Nicolas About. - C'est beau !
M. Jean-Pierre Sueur. - D'une beauté teintée de mélancolie...
Si vous persistiez à adopter cet amendement n°10, vous voteriez une disposition irréaliste, inapplicable, exorbitante au regard des droits du Parlement. Beaucoup d'entre vous savent d'ailleurs que nous avons raison ! Il faudra fournir à l'appui de chaque projet de loi une véritable encyclopédie. Ce n'est pas sérieux !
L'amendement n°10 sous-amendé est mis aux voix par scrutin public à la demande du groupe socialiste.
M. le président. - Voici les résultats du scrutin :
| Nombre de votants | 342 |
| Nombre de suffrages exprimés | 304 |
| Majorité absolue des suffrages exprimés | 153 |
| Pour l'adoption | 162 |
| Contre | 142 |
Le Sénat a adopté.
L'article 7 est ainsi rédigé.
En conséquence, tous les autres amendements deviennent sans objet.
Articles additionnels
M. le président. - Amendement n°99, présenté par Mme Borvo Cohen-Seat et les membres du groupe CRC-SPG.
Après l'article 7, insérer un article additionnel ainsi rédigé :
Les avis du Conseil d'État sur les projets de loi sont rendus publics simultanément à leur communication au Gouvernement.
Amendement n°100, présenté par Mme Borvo Cohen-Seat et les membres du groupe CRC-SPG.
Après l'article 7, insérer un article additionnel ainsi rédigé :
Tout président de groupe peut solliciter l'avis du Conseil d'État sur une proposition de loi inscrite à l'ordre du jour d'une assemblée.
Mme Nicole Borvo Cohen-Seat. - Ils ont déjà été défendus.
Les amendements n°s 99 et 100, repoussés par la commission et le Gouvernement, ne sont pas adoptés.
Article 8
La Conférence des présidents de l'assemblée sur le bureau de laquelle le projet de loi a été déposé dispose d'un délai de dix jours suivant le dépôt pour constater que les règles fixées par le présent chapitre sont méconnues.
L'amendement n°37 rectifié n'est pas soutenu.
M. le président. - Amendement n°166, présenté par M. Frimat et les membres du groupe socialiste, apparentés et rattachés.
Au début de cet article, après le mot :
déposé
insérer les mots :
s'en saisit pour examen de sa propre initiative ou à la demande d'un président de groupe. Elle
M. Bernard Frimat. - Aux termes du projet de loi, l'absence de décision négative explicite pendant dix jours vaut reconnaissance tacite du respect des règles régissant la présentation des projets de loi. En cas de désaccord entre le Gouvernement et la Conférence des Présidents, la procédure parlementaire prendra dès le départ un tour primesautier avec l'arbitrage du Conseil constitutionnel...
Nous demandons que la Conférence des Présidents vérifie effectivement le respect des prescriptions organiques, afin d'éviter que le simple fait d'avoir laissé dormir les documents ne vaille approbation.
Nous voulons être sûrs que la Conférence des Présidents aborde le sujet, en autorisant un président de groupe à l'y inciter.
M. le président. - Amendement n°101, présenté par Mme Borvo Cohen-Seat et les membres du groupe CRC-SPG.
I. - Dans cet article, après le mot :
constater
insérer les mots :
à l'unanimité
II. - Compléter cet article par un alinéa ainsi rédigé :
Si l'unanimité n'est pas atteinte, le Conseil constitutionnel est automatiquement saisi.
Mme Josiane Mathon-Poinat. - Pour exclure tout abus du fait majoritaire, la Conférence des Présidents devra constater à l'unanimité le respect des prescriptions relatives aux études d'impact.
M. le président. - Amendement n°167, présenté par M. Frimat et les membres du groupe socialiste, apparentés et rattachés.
Compléter cet article par une phrase ainsi rédigée :
Elle se prononce à la majorité des trois cinquièmes.
M. Bernard Frimat. - La perspective est analogue à celle qui vient d'être exposée, mais nous ne voulons pas attribuer de droit de veto à un groupe, fût-il minoritaire.
La majorité qualifiée des trois cinquièmes est nécessaire pour une décision aussi importante, puisqu'elle doit exclure du débat le déplorable dispositif des études d'impact.
Supposons qu'un Gouvernement ne soit pas en harmonie avec l'une des deux assemblées. Associer l'opposition au constat du respect des normes édictées par la loi organique est une garantie contre toute opération de retardement, non conforme à l'esprit des dispositions instituant les études d'impact.
Une Conférence des Présidents peut ne pas utiliser son pouvoir majoritaire à bon escient. On peut du moins le craindre, en raison de certaines déclarations.
Par nature, la Conférence des Présidents est le lieu où sont élaborés les accords permettant de faire fonctionner une assemblée parlementaire.
M. le président. - Amendement n°11 rectifié, présenté par M. Hyest, au nom de la commission.
Compléter cet article par un alinéa ainsi rédigé :
Lorsque le Parlement n'est pas en session, ce délai est suspendu jusqu'au dixième jour qui précède le début de la session suivante.
M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. - Hors session, le Parlement ne peut examiner les études d'impact : nous aménageons le délai.
M. le président. - Amendement n°102, présenté par Mme Borvo Cohen-Seat et les membres du groupe CRC-SPG.
Compléter cet article par deux alinéas ainsi rédigés :
Une fois cette décision prise, la Conférence des présidents de la seconde assemblée est immédiatement saisie aux fins de se prononcer sur la même question.
En cas de désaccord entre les deux assemblées, le Conseil constitutionnel est saisi.
Mme Josiane Mathon-Poinat. - Le Sénat et l'Assemblée Nationale doivent pouvoir, chacun, se prononcer sur les conditions de dépôt d'un projet de loi.
M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. - Les modalités de réunion de la Conférence des Présidents sont définies par le Règlement de chaque assemblée. Dès lors, la précision apportée par l'amendement n°166 ne relève pas de la loi organique, non plus que l'amendement n°167.
Avis défavorable au n°101 : les conditions dans lesquelles statue la Conférence des Présidents relèvent de la décision de chaque assemblée. En outre, il ne saurait y avoir de saisine automatique du Conseil constitutionnel, a fortiori lorsque l'unanimité n'est pas atteinte. Ce n'est pas ce que prévoit la Constitution.
Avis défavorable au n°102 qui est en contradiction avec l'article 39 de la Constitution, aux termes duquel il appartient à la Conférence des Présidents de la première assemblée saisie de se prononcer. Le Conseil constitutionnel ne peut en outre être saisi que par le Premier ministre ou le président de l'assemblée intéressée.
M. Roger Karoutchi, secrétaire d'État. - Avis favorable au n°11 rectifié, défavorable aux autres amendements.
L'amendement n°166 n'est pas adopté, non plus que les amendements nos101 et 167.
M. Bernard Frimat. - Nous qui conservons notre liberté de vote parce que nous ne sommes pas tenus, comme le rapporteur, par des contraintes d'ordre tactique, nous voterons l'amendement n°11 rectifié parce qu'il évite des situations ubuesques. Un éminent collègue disait : « Il arrive qu'une intervention me fasse changer d'avis, jamais de vote... ». Je regrette que, ayant sans doute changé d'avis, vous ayez persisté à rejeter nos amendements, sans même argumenter : ils apportaient des garanties à l'opposition. Votre erreur, c'est de vous penser majoritaires pour l'éternité ! Je l'ai dit lors de la discussion générale : dans ce débat nous cherchons à vous protéger contre vos propres excès parce que le destin, inexorable, d'une majorité, c'est de devenir opposition. Vous avez donc tort d'abuser aujourd'hui de votre position dominante, même si c'est un peu moins flagrant ici qu'à l'Assemblée nationale.
M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. - Vous ne cessez de dire que je ne réponds pas. C'est insultant ! Je réponds que vos amendements relèvent du règlement, pas de la loi organique et c'est largement suffisant comme explication ! Et vous oubliez que l'on va modifier les règles du vote en Conférence des Présidents ! Moi aussi, j'ai été parlementaire dans l'opposition !
L'amendement n°11 rectifié est adopté.
L'amendement n°102 n'est pas adopté.
L'article 8, modifié, est adopté.
Article 9
Après le chapitre III du titre II de l'ordonnance n° 58-1067 du 7 novembre 1958 portant loi organique sur le Conseil constitutionnel, il est inséré un chapitre III bis ainsi rédigé :
« CHAPITRE III BIS
« De l'examen des conditions de présentation des projets de loi
« Art. 26-1. - Lorsque survient le désaccord mentionné au quatrième alinéa de l'article 39 de la Constitution, celle des deux autorités qui fait usage du pouvoir, conféré par cet alinéa, de saisir le Conseil constitutionnel en avise aussitôt l'autre.
« La décision du Conseil constitutionnel est motivée et notifiée au président de l'assemblée intéressée et au Premier ministre. Elle est publiée au Journal officiel. »
M. le président. - Amendement n°12, présenté par M. Hyest, au nom de la commission.
I. - Rédiger comme suit le premier alinéa du texte proposé par cet article pour l'article 26-1 de l'ordonnance n° 58-1067 du 7 novembre 1958 :
Le Conseil constitutionnel, saisi conformément au quatrième alinéa de l'article 39 de la Constitution, avise immédiatement le Premier ministre et les présidents de l'Assemblée nationale et du Sénat.
II. - Dans la première phrase du second alinéa du même texte, remplacer les mots :
au président de l'assemblée intéressée
par les mots :
aux présidents de l'Assemblée nationale et du Sénat
M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. - Il faut assurer l'information des présidents des deux assemblées lorsque le Conseil constitutionnel est saisi en application de l'article 39 de la Constitution, pour trancher un désaccord sur l'appréciation du contenu de l'étude d'impact jointe à un projet de loi.
M. le président. - Amendement n°38 rectifié, présenté par MM. Charasse, Collin, Alfonsi, Barbier, Baylet et Chevènement, Mme Escoffier, M. Fortassin, Mmes N. Goulet et Laborde et MM. Marsin, Mézard, Milhau, de Montesquiou, Plancade, Tropeano, Vall et Vendasi.
Dans le premier alinéa du texte proposé par cet article pour l'article 26-1 de l'ordonnance n° 58-1067 du 7 novembre 1958, remplacer les mots :
fait usage du pouvoir, conféré par cet alinéa, de saisir le Conseil constitutionnel
par les mots :
saisit le Conseil constitutionnel
Mme Anne-Marie Escoffier. - Il est défendu.
M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. - Retrait car il est satisfait.
M. Roger Karoutchi, secrétaire d'État. - Avis favorable au n°12. L'autre amendement est satisfait.
L'amendement n°38 rectifié est retiré.
L'amendement n°12 est adopté.
M. le président. - Amendement n°39 rectifié, présenté par MM. Charasse, Collin, Alfonsi, Barbier, Baylet et Chevènement, Mme Escoffier, M. Fortassin, Mmes N. Goulet et Laborde et MM. Marsin, Mézard, Milhau, de Montesquiou, Plancade, Tropeano, Vall et Vendasi.
Dans le second alinéa du texte proposé par cet article pour l'article 26-1 de l'ordonnance n° 58-1067 du 7 novembre 1958, après les mots :
du Conseil constitutionnel
insérer les mots :
, qui statue dans les délais prévus au troisième alinéa de l'article 61 de la Constitution,
Mme Anne-Marie Escoffier. - Il faut préciser que le Conseil doit se prononcer dans le délai d'un mois ou de huit jours à la demande du Gouvernement.
M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. - L'avant-dernier alinéa de l'article 39 de la Constitution donne au Conseil constitutionnel un délai de huit jours pour se prononcer sur les études d'impact qui feraient l'objet de contestation. Il s'agit d'un délai spécifique, qui ne peut être remplacé par celui de l'article 61. Retrait.
L'amendement n°39 rectifié est retiré.
L'article 9, modifié, est adopté.
Article 10
L'article 7 n'est pas applicable aux projets de révision constitutionnelle, aux projets de loi de finances, aux projets de loi de financement de la sécurité sociale, aux projets de loi de programmation visés au vingt et unième alinéa de l'article 34 de la Constitution ainsi qu'aux projets de loi prorogeant des états de crise. Les dispositions des projets de loi de finances visées au 2° du I et au 7° du II de l'article 34 de la loi organique n° 2001-692 du 1er août 2001 relative aux lois de finances sont accompagnées de documents rendant compte de l'étude d'impact réalisée conformément à l'article 7 de la présente loi. Les articles 8 et 9 ne sont pas applicables. Les dispositions des projets de loi de financement de la sécurité sociale visées au V de l'article L.O. 111-3 du code de la sécurité sociale sont accompagnées de documents rendant compte de l'étude d'impact réalisée conformément à l'article 7 de la présente loi. Les articles 8 et 9 ne sont pas applicables.
L'article 7 n'est pas applicable aux dispositions des projets de loi par lesquelles le Gouvernement demande au Parlement, en application de l'article 38 de la Constitution, l'autorisation de prendre des mesures par ordonnances. Toutefois, ces dispositions sont accompagnées de la présentation des documents visés au deuxième alinéa de l'article 7 de la présente loi, l'estimation des conséquences des dispositions qu'il est envisagé d'adopter par voie d'ordonnance pouvant être succincte.
L'article 7 n'est pas applicable aux dispositions des projets de loi prévoyant la ratification d'ordonnances. Toutefois, ces dispositions sont accompagnées de la présentation détaillée des conséquences des ordonnances.
L'article 7 n'est pas applicable aux projets de loi présentés au titre de l'article 53 de la Constitution. Toutefois, le dépôt de ces projets est accompagné de documents précisant les objectifs poursuivis par les traités ou accords, estimant leurs conséquences économiques, financières, sociales et environnementales et analysant leurs effets sur l'ordre juridique français.
M. le président. - Amendement n°103, présenté par Mme Borvo Cohen-Seat et les membres du groupe CRC-SPG.
Supprimer cet article.
Mme Éliane Assassi. - Même si nous avons voté contre l'article 7, nous nous interrogeons sur les textes auxquels il pourra s'appliquer, compte tenu de toutes les exceptions que prévoit cet article 10.
M. le président. - Amendement identique n°168, présenté par M. Frimat et les membres du groupe socialiste, apparentés et rattachés.
M. Jean-Pierre Sueur. - Nous avons assisté tout à l'heure à une pénible péripétie. Tous, vous pensiez que la procédure d'impact était déraisonnable, irréaliste, inapplicable mais vous avez cru devoir la voter, pour des raisons tactiques. Ces études d'impact que vous prenez la responsabilité d'inscrire dans la loi, moins nous serons tenus de les faire, mieux ce sera. Alors, nous n'allons pas demander qu'elles s'appliquent à davantage de textes !
L'amendement n°168 est retiré ainsi que l'amendement n°169.
L'amendement n°103 est retiré.
M. le président. - Amendement n°13, présenté par M. Hyest, au nom de la commission.
Supprimer les quatre dernières phrases du premier alinéa de cet article.
M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. - Les députés souhaitent une information complète sur les dispositions non exclusives des projets de loi de finances et de financement de la sécurité sociale, c'est-à-dire sur des dispositions qui peuvent aussi se trouver dans des projets de loi ordinaires.
Lorsqu'elles figureront dans des projets de loi ordinaires, ces dispositions non exclusives seront soumises à l'étude d'impact prévue à l'article 7. En revanche, les projets de loi de finances et de financement de la sécurité sociale échapperont aux études d'impact car ils sont déjà assortis d'une masse importante de documents d'évaluation et d'information.
Pour les dispositions non exclusives, l'Assemblée nationale a toutefois souhaité prévoir une évaluation préalable lorsqu'elles figurent dans un projet de loi de finances ou de financement de la sécurité sociale. Elle a cependant exclu l'application du contrôle de la Conférence des Présidents et du Conseil constitutionnel afin de préserver les délais constitutionnels de discussion de ces projets de loi.
Or, l'article 39 de la Constitution lie l'évaluation préalable des projets de loi et le contrôle de cette évaluation par la Conférence des Présidents de la première assemblée saisie et, le cas échéant, par le Conseil constitutionnel. En voulant soumettre les dispositions non exclusives des projets de loi de finances et de financement à l'obligation d'évaluation préalable, tout en les exonérant de la procédure de contrôle par la Conférence des Présidents et par le Conseil constitutionnel, cet article ne respecte pas les termes de la Constitution.
Il convient donc de sortir l'évaluation préalable des dispositions non exclusives du régime défini en application de l'article 39 de la Constitution.
L'amendement n°17 proposera d'organiser au sein de la Lolf et du code de la sécurité sociale l'évaluation des dispositions non exclusives des projets de loi de finances et de financement de la sécurité sociale. Je suis sûr que le président de la commission des affaires sociales appréciera.
M. Nicolas About, président de la commission des affaires sociales. - Absolument !
M. Roger Karoutchi, secrétaire d'État. - Le Gouvernement est favorable à cet amendement et à l'amendement de conséquence n°17.
L'amendement n°13 est adopté.
M. le président. - Amendement n°104, présenté par Mme Borvo Cohen-Seat et les membres du groupe CRC-SPG.
Supprimer les deuxième et troisième alinéas de cet article.
Mme Éliane Assassi. - Même logique que pour notre précédent amendement.
M. le président. - Amendement n°14, présenté par M. Hyest, au nom de la commission.
Rédiger comme suit le deuxième alinéa de cet article :
Les dispositions des projets de loi par lesquelles le Gouvernement demande au Parlement, en application de l'article 38 de la Constitution, l'autorisation de prendre des mesures par ordonnances sont accompagnées, dès leur transmission au Conseil d'État, des documents visés aux deuxième à septième alinéas et à l'avant-dernier alinéa de l'article 7. Ces documents sont déposés sur le bureau de la première assemblée saisie en même temps que les projets de loi comprenant les dispositions auxquelles ils se rapportent.
M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. - Il convient de préciser les conditions d'évaluation préalable des dispositions par lesquelles le Gouvernement demande une habilitation pour prendre des ordonnances.
M. le président. - Amendement n°15, présenté par M. Hyest, au nom de la commission.
Rédiger comme suit l'avant-dernier alinéa de cet article :
Les dispositions des projets de loi prévoyant la ratification d'ordonnances sont accompagnées, dès leur transmission au Conseil d'État, d'une étude d'impact composée des documents visés aux huit derniers alinéas de l'article 7. Ces documents sont déposés sur le bureau de la première assemblée saisie en même temps que les projets de loi comprenant les dispositions auxquelles ils se rapportent.
M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. - Nous visons cette fois les dispositions tendant à ratifier des ordonnances.
M. Roger Karoutchi, secrétaire d'État. - Avis défavorable à l'amendement n°104.
Le Gouvernement s'en remet à la sagesse de la Haute assemblée sur l'amendement n°14 car s'il souhaite que le Parlement soit tenu informé de ses intentions en matière d'ordonnances, il ne lui paraît pas constitutionnel d'être tenu de donner tous les détails du contenu de ces ordonnances.
Le Gouvernement est en revanche favorable à l'amendement n°15.
M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. - Nous ne demandons pas au Gouvernement le contenu de l'ordonnance lors du dépôt de la loi d'habilitation mais simplement les éléments relatifs à la nécessité de prendre des ordonnances, à l'articulation avec le droit européen, aux modalités d'application dans le temps et à l'application éventuelle à l'outre-mer. Concernant ce dernier point, les gouvernements successifs ont pris beaucoup de retard en matière de législation outre-mer : ce que nous proposons permettra de gagner du temps.
Nous ne demandons absolument pas au Gouvernement de nous transmettre le contenu des ordonnances. Les conditions que nous mettons me paraissent tout à fait acceptables.
Avis défavorable sur l'amendement n°104.
M. Roger Karoutchi, secrétaire d'État. - Vos explications m'ont éclairé : avis favorable à l'amendement n°14.
L'amendement n°104 n'est pas adopté.
L'amendement n°14 est adopté, ainsi que l'amendement n°15.
M. le président. - Amendement n°105, présenté par Mme Borvo Cohen-Seat et les membres du groupe CRC-SPG.
Supprimer le dernier alinéa de cet article.
Mme Éliane Assassi. - Même logique que pour les deux amendements précédents.
M. le président. - Amendement n°16, présenté par M. Hyest, au nom de la commission.
Après le mot :
environnementales
rédiger comme suit la fin du dernier alinéa de cet article :
, analysant leurs effets sur l'ordre juridique français et présentant l'historique des négociations, l'état des signatures et des ratifications, ainsi que, le cas échéant, les réserves ou déclarations interprétatives exprimées par la France.
M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. - Il convient de compléter la liste des documents qui accompagnent, lors de leur dépôt, les projets de loi autorisant la ratification ou l'approbation des traités ou accords internationaux.
Ces documents présenteraient l'historique des négociations, c'est-à-dire le rappel des positions prises par la France et les autres États parties dans le cadre des négociations, l'état des signatures et des ratifications et les réserves ou déclarations interprétatives déjà exprimées par la France.
Nous avons rédigé cet amendement en liaison avec la commission des affaires étrangères.
M. le président. - Sous-amendement n°63 à l'amendement n°16 de M. Hyest, au nom de la commission, présenté par Mmes Boumediene-Thiery, Blandin et Voynet et MM. Desessard et Muller.
Dans le dernier alinéa de l'amendement n°16, après le mot :
ratifications,
insérer les mots :
les annexes,
Mme Alima Boumediene-Thiery. - Lors de l'audition de M. Karoutchi, nous lui avions demandé que nous soient transmis, lors du dépôt des projets de loi de ratification, les annexes et les déclarations interprétatives. Il n'y avait pas semblé opposé. L'amendement de la commission est incomplet puisqu'il ne fait pas référence aux annexes, qui sont parfois fondamentales. Ainsi, la Convention de Berne pour la protection de la vie sauvage comporte quatre annexes dans lesquelles sont détaillées les différentes espèces de flore et de faune protégées et les méthodes de chasse interdites.
M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. - Je souhaite le retrait de l'amendement n°105 : celui de la commission nous paraît plus adapté.
Je demande également le retrait du sous-amendement n°63 car les annexes aux traités sont systématiquement transmises par le Gouvernement.
Mme Alima Boumediene-Thiery. - Si M. le ministre le confirme, je retire.
M. Roger Karoutchi, secrétaire d'État. - Avis défavorable sur l'amendement n°105. Avis favorable sur l'amendement de la commission. Enfin, je confirme que les annexes font partie intégrante des conventions et qu'elles sont, à ce titre, transmises.
Le sous-amendement n°63 est retiré.
L'amendement n°105 n'est pas adopté.
M. Michel Charasse. - Pour quelles raisons, monsieur le rapporteur, avez-vous indiqué « les réserves ou déclarations interprétatives exprimées par la France » et non pas par l'ensemble des parties signataires ? Il ne serait pas inutile que nous en soyons informés.
M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. - Nous avons rédigé cet amendement avec la commission des affaires étrangères et je suis extrêmement prudent sur cette question. Il faut que les réserves soient celles qui ont déjà été exprimées car on peut en exprimer jusqu'à la ratification. Sauf étude d'impact, (sourires) je ne suis pas en mesure de vous suivre sur ce terrain-là, monsieur Charasse.
M. Michel Charasse. - Si les réserves figurent dans le projet de loi de ratification, ma proposition n'a pas lieu d'être.
M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. - Si nous en disposons, elles figureront bien évidemment dans le projet de loi. Mais vous savez comme moi que l'état de la ratification d'un projet de loi évolue de jour en jour. Pour la mise en oeuvre de certaines conventions internationales, il a ainsi fallu attendre une ultime signature. Je préfère ne pas modifier cet amendement.
L'amendement n°16 est adopté.
L'article 10, modifié, est adopté.
Article additionnel
M. le président. - Amendement n°17, présenté par M. Hyest, au nom de la commission.
Après l'article 10, insérer un article additionnel ainsi rédigé :
I. L'article 51 de la loi organique n° 2001-692 du 1er août 2001 relative aux lois de finances est complété par un 8° ainsi rédigé :
« 8° Pour les dispositions relevant du 2° du I et du 7° du II de l'article 34, une évaluation préalable comportant les documents visés aux dix derniers alinéas de l'article 7 de la loi organique n° ........ du ........ relative à l'application des articles 34-1, 39 et 44 de la Constitution.»
II. A l'article 53 de la même loi organique, il est ajouté un 4° ainsi rédigé :
« 4° Pour les dispositions relevant du 2° du I et du 7° du II de l'article 34, une évaluation préalable comportant les documents visés aux dix derniers alinéas de l'article 7 de la loi organique n° ........ du ........ relative à l'application des articles 34-1, 39 et 44 de la Constitution.»
III. Le III de l'article L.O. 111-4 du code de la sécurité sociale est complété par un 10° ainsi rédigé :
« 10° Comportant, pour les dispositions relevant du V de l'article L.O. 111-3, les documents visés aux dix derniers alinéas de l'article 7 de la loi organique n° ........ du ........ relative à l'application des articles 34-1, 39 et 44 de la Constitution. »
M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. - Coordination.
L'amendement n°17, accepté par le Gouvernement, est adopté ; l'article additionnel est inséré.