Indépendance de la justice : la réforme du CSM et le rôle du Garde des Sceaux au Sénat

Jeudi 4 juillet, les sénateurs ont adopté le projet de loi constitutionnelle portant réforme du Conseil supérieur de la magistrature et, conjointement, le projet de loi relatif aux attributions du garde des sceaux et des magistrats du ministère public en matière de politique pénale et de mise en oeuvre de l'action publique.

Le gouvernement a décidé le même jour de suspendre la réforme du Conseil supérieur de la magistrature (CSM).

Le 16 juillet 2013, le Sénat a adopté définitivement le projet de loi relatif aux attributions du garde des sceaux et des magistrats du ministère public en matière de politique pénale et de mise en oeuvre de l'action publique.

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Éléments clés

 Examen en commission au Sénat ()

Deuxième lecture à l’Assemblée nationale (5 et 26 avril 2016)

Mardi 5 et mardi 26 avril 2016, l'Assemblée nationale examine en deuxième lecture le projet de loi, modifié par le Sénat, portant réforme du Conseil supérieur de la magistrature.

 Promulgation de la loi relative aux attributions du garde des sceaux et des magistrats du ministère public en matière de politique pénale et de mise en oeuvre de l'action publique (25 juillet 2013)

Jeudi 25 juillet 2013, le Président de la République a promulgué la loi n° 2013-669 relative aux attributions du garde des sceaux et des magistrats du ministère public en matière de politique pénale et de mise en oeuvre de l'action publique. Elle est parue au Journal officiel n° 172 du 26 juillet 2013.

 Deuxième lecture au Sénat du PJL "Justice : garde des sceaux et magistrats du ministère public" (16 juillet 2013)

Mardi 16 juillet 2013, le Sénat a adopté définitivement le projet de loi relatif aux attributions du garde des sceaux et des magistrats du ministère public en matière de politique pénale et de mise en oeuvre de l'action publique.

 Examen en commission au Sénat du PJL "Justice : garde des sceaux et magistrats du ministère public" (11 juillet 2013)

Jeudi 11 juillet 2013, la commission des lois a examiné le rapport de Jean-Pierre MICHEL et le texte de la commission sur le projet de loi relatif aux attributions du garde des sceaux et des magistrats du ministère public en matière de politique pénale et de mise en oeuvre de l'action publique.

Deuxième lecture à l’Assemblée nationale  du PJL "Justice : garde des sceaux et magistrats du ministère public" (10 juillet 2013)

Mercredi 10 juillet 2013, l'Assemblée nationale a adopté en deuxième lecture le projet de loi relatif aux attributions du garde des sceaux et des magistrats du ministère public en matière de politique pénale et de mise en oeuvre de l'action publique.

Suspension de la réforme du Conseil supérieur de la magistrature (4 juillet 2013)

Jeudi 4 juillet 2013 au soir, le Gouvernement a suspendu la réforme du Conseil supérieur de la magistrature, après que les sénateurs l'ont adoptée en rejetant toutefois la parité entre magistrats et non magistrats dans la réforme de la composition du CSM, l'un des axes forts de la réforme.

"Il n’y aura pas de congrès le 22 juillet à Versailles et il n’y aura pas de seconde lecture à l’Assemblée la semaine prochaine", a annoncé Alain Vidalies,  le ministre des Relations avec le Parlement. "Les conditions ne sont pas réunies pour obtenir la majorité des 3/5es du Congrès", "la procédure sera reprise ultérieurement", a-t-il ajouté.

 Première lecture au Sénat (3 et 4 juin 2013)

Mardi 4 juin 2013, les sénateurs ont adopté le projet de loi constitutionnelle portant réforme du Conseil supérieur de la magistrature par 185 voix contre 21, en rejetant toutefois le coeur du texte, à savoir la réforme de la composition du CSM.

Ils ont conjointement adopté le projet de loi relatif aux attributions du garde des sceaux et des magistrats du ministère public en matière de politique pénale et de mise en oeuvre de l'action publique.

 Examen en commission au Sénat (19 juin 2013)

Mercredi 19 juin 2013, réunie sous la présidence de Jean-Pierre SUEUR, la commission des lois a examiné, sur le rapport de Jean-Pierre MICHEL, le projet de réforme constitutionnelle du Conseil supérieur de la magistrature (CSM). La commission a considéré que la réforme introduite par ce texte ne pouvait plus aujourd’hui être différée et qu’elle devait être confortée afin de lever définitivement les suspicions qui pèsent notamment sur l’indépendance du parquet.

à l’initiative de son rapporteur, elle a adopté plusieurs amendements destinés à asseoir la légitimité du CSM et à préserver son indépendance :

  • elle a, en particulier, souhaité conserver au premier président de la Cour de cassation et au procureur général près cette cour, la présidence du CSM.
  • Elle a, en outre, confié la désignation des membres extérieurs du CSM, aux trois plus hautes autorités de l’état (Président de la République et Présidents des Assemblées), plutôt qu’au collège de personnalités, proposé par le Gouvernement. Ces désignations seraient soumises à l’accord des 3/5e des membres des commissions parlementaires compétentes, comme l’Assemblée nationale l’avait prévu.
  • Enfin, elle a ouvert aux magistrats la possibilité de saisir le CSM des pressions de tous ordres sur leur indépendance et proposé d’apporter de nouvelles garanties d’impartialité aux membres du Conseil supérieur de la magistrature.

à l’issue de ses travaux, la commission des lois a adopté ce texte ainsi que le projet de loi relatif aux attributions du Garde des Sceaux et des magistrats du ministère public en matière de politique pénale et d'action publique.

Nomination de rapporteur 11 juin 2013

Mardi 11 juin 2016, la commission des lois a nommé Jean-Pierre MICHEL rapporteur sur sur le projet de loi constitutionnelle portant réforme du Conseil supérieur de la magistrature, ainsi que sur le projet de loi relatif aux attributions du Garde des Sceaux et des magistrats du ministère public en matière de politique pénale et d'action publique.

Première lecture à l’Assemblée nationale (28 mai et 4 juin 2013)

Mardi 4 juin 2013, l'Assemblée nationale a adopté en première lecture le projet de loi constitutionnelle portant réforme du Conseil supérieur de la magistrature et le projet de loi relatif aux attributions du Garde des Sceaux et des magistrats du ministère public en matière de politique pénale et d'action publique.

 Comprendre les enjeux du projet de loi portant réforme du Conseil supérieur de la magistrature

Créé en 1883, le Conseil supérieur de la magistrature a pour rôle de garantir l’indépendance des magistrats par rapport à l’exécutif. Ce projet de loi impose une révision de la Constitution (ce sera la vingt-quatrième), en réécrivant en profondeur ses articles 64 et 65, qui décrivent les missions et les règles de fonctionnement du Conseil supérieur de la magistrature. Le texte vise "à la fois, à mettre ce conseil à l’abri de toute intervention politique, tant en ce qui concerne sa composition que son fonctionnement, et à renforcer ses pouvoirs".

En vidéo, en juillet 2013, Jean-Pierre MICHEL  expose l'objet de ce texte et la position de la Commission des lois, et le sénateur Jean-Jacques HYEST explique la position de l'opposition.

1. Un Conseil constitutionnellement garant de l’indépendance de la justice

L’article 1 du projet de loi est important puisqu’il entraîne une modification de fond de la mission du Conseil supérieur de la magistrature définie à l’article 64 de la Constitution.

L’article 64 de la Constitution du 4 octobre 1958 :
"Le Président de la République est garant de l'indépendance de l'autorité judiciaire.
Il est assisté par le Conseil Supérieur de la Magistrature.
Une loi organique porte statut des magistrats.
Les magistrats du siège sont inamovibles."

Dans les termes actuels de l’article 64, le CSM "assiste" le Président de la République dans sa mission de garant de l’indépendance judiciaire.

En première lecture à l’Assemblée nationale, les députés ont fait évoluer cette rédaction en prévoyant désormais que le CSM "veille" à la garantie de l’indépendance de la justice. Le terme "veille" assure une meilleure reconnaissance du rôle dévolu au CSM.

L’article 1 du projet de loi constitutionnelle remplace donc la phrase "Il est assisté par le Conseil Supérieur de la Magistrature" de l’article 64 en ces termes : "le Conseil supérieur de la magistrature veille, par ses avis et ses décisions, à garantir cette indépendance".

2. Une évolution de la saisine du Conseil supérieur de la magistrature

Le Conseil supérieur de la magistrature peut être saisi pour avis par le Président de la République, ou sur "le fonctionnement de la justice" par la Garde des Sceaux, mais également par un justiciable, depuis la réforme de 2008.

Il pourrait, avec ce projet de loi constitutionnelle, se saisir d'office "des questions relatives à l'indépendance de l'autorité judiciaire et à la déontologie des magistrats". D’après les ajouts introduits par les députés, il pourrait également être saisi par tout magistrat sur une question de déontologie qui le concerne.

3. La nouvelle composition du Conseil supérieur de la magistrature

Le texte prévoit de modifier la composition du Conseil supérieur de la magistrature.

Selon l'article 65 de la Constitution, le Conseil supérieur de la magistrature comprend une formation compétente à l'égard des magistrats du siège et une formation compétente à l'égard des magistrats du parquet. Le CSM se réunit également en formation plénière pour répondre aux demandes d'avis formulées par le Président de la République au titre de l'article 64. Il se prononce, dans la même formation, sur les questions relatives à la déontologie des magistrats ainsi que sur toute question relative au fonctionnement de la justice dont le saisit le ministre de la justice. Le Conseil supérieur de la magistrature peut aussi être saisi par un justiciable dans les conditions fixées par une loi organique.

La parité entre magistrats et non-magistrats

Selon le projet de loi adopté à l’Assemblée, le CSM aurait désormais pour membres seize magistrats (huit pour le Parquet et huit pour le siège), un avocat et un conseiller d'Etat, et six personnalités extérieures au corps judiciaire, "comprenant un nombre égal de femmes et d'hommes", la Présidence du CSM revenant à l’une de ces six personnalités.

Ce sont les députés qui ont porté à six (au lieu de cinq selon le projet de loi du gouvernement) le nombre de personnalités qualifiées. Cette évolution répond à l’exigence de parité entre magistrats et non-magistrats dans la composition de la formation plénière, afin d’éviter un déséquilibre qui "risquerait de bouleverser la cohérence du CSM et pourrait in fine conduire à une forme d’autogestion du corps par les syndicats de magistrats, ce qui ne va pas dans le sens de l’indépendance de la magistrature."

La nomination des personnalités

Ces personnalités seraient désignées par un collège composé de personnalités indépendantes du pouvoir politique, qui propose également, parmi ces noms, celui du Président. Chacun des noms devra ensuite, ainsi que l’ont souhaité les députés, recueillir trois-cinquièmes des suffrages exprimés au sein des deux commissions des lois (Assemblée nationale et Sénat).

Trois types de formation pour le CSM

Le Conseil supérieur de la magistrature comprend trois types de formations : une formation plénière, une formation compétente à l’égard des magistrats du siège, et une formation compétente à l’égard des magistrats du parquet.

Selon l’article 2 du projet de loi, chacune de ces formations comprend un avocat et un conseiller d'Etat, et six personnalités extérieures au corps judiciaire, parmi lesquelles le Président du Conseil supérieur de la magistrature.

  • La formation plénière comprend, en plus des huit personnalités sus-mentionnées, quatre des huit membres magistrats du siège et quatre des huit membres magistrats du parquet. En formation plénière, la voix du président est prépondérante.
  • La formation compétente à l'égard des magistrats du siège comprend, en plus des huit personnalités sus-mentionnées, sept magistrats du siège et un magistrat du parquet.
  • La formation compétente à l'égard des magistrats du parquet comprend, en plus des huit personnalités sus-mentionnées, sept magistrats du parquet et un magistrat du siège.

4. La nomination des magistrats du Parquet

Le Conseil supérieur de la magistrature devrait désormais émettre un avis conforme sur la nomination de l’ensemble des magistrats du Parquet. Il serait compétent à leur égard en matière disciplinaire, à l’instar des magistrats du siège. Ce pouvoir de nomination revenait auparavant au ministre de la justice.

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