PAYS-BAS

I - L'EVOLUTION DU SYSTEME

A) LA MISE EN PLACE

Avant la deuxième guerre mondiale, les assurances sociales sont limitées : le système est en grande partie facultatif et régi par de nombreuses caisses socioprofessionnelles. Seules quelques catégories comme les fonctionnaires et les mineurs disposent d'une large protection.

Pendant la guerre, deux pressions contradictoires s'exercent :

- les autorités allemandes d'occupation font appliquer la loi sur les allocations familiales puis rendent obligatoire, à partir de 1941, l'assurance maladie pour les soins,

- le gouvernement en exil à Londres constitue un comité de réflexion qui avance l'idée d'une sécurité sociale généralisée, sur le modèle anglais.

Dans l'après-guerre, la couverture des risques sociaux se généralise à la fois par l'élargissement des assurances sociales des salariés et par la création de régimes nationaux d'assurances couvrant tous les citoyens . La création d'assurances privées complémentaires est également encouragée.

Cette évolution a conduit à la coexistence de deux systèmes d'assurances sociales, l'un spécifique aux salariés et l'autre applicable à l'ensemble de la population . Par ailleurs, il existe des prestations sociales non-contributives.

1) Les assurances sociales générales

Le régime général des assurances sociales s'est créé progressivement à partir du milieu des années 50 grâce à toute une série de lois :

- la loi générale d'assurance vieillesse du 31 mai 1956 (A.O.W.), entrée en application en 1957, concerne toute la population, sans condition de nationalité, et donne droit à une pension uniforme ;

- la loi générale sur les pensions de veuves et d'orphelins du 9 avril 1956 (A.W.W.) couvre aussi tous les citoyens ;

- la loi générale d'assurance des frais médicaux spéciaux du 14 décembre 1967 (A.W.B.Z.), rembourse à tous les habitants les grosses dépenses " inassurables " qu'occasionne la maladie (hospitalisations par exemple) ;

- la loi générale d'assurance en cas d'incapacité de travail du 11 décembre 1975 (A.A.W.), entrée en application en 1976, vise également tous les citoyens et résidents.

La réglementation n'est pas codifiée. Chaque " risque " continue de faire l'objet d'une loi particulière, désignée le plus souvent par son abréviation .

2) Les assurances sociales des salariés

Les assurances sociales réservées aux seuls salariés sont :

- l'assurance maladie au titre de la loi sur les caisses de maladie (Z.F.W.), qui prend en charge les soins médicaux non prévus par l'A.W.B.Z. ;

- l'assurance chômage au titre de la loi sur le chômage (W.W.) ;

- l'assurance au titre de la loi sur les congés de maladie et de maternité (Z.W.) qui garantit le paiement des indemnités journalières ;

- l'assurance sur l'incapacité de travail (W.A.O.) qui, bien que distincte, s'apparente à l'assurance correspondante prévue au titre de la loi générale sur l'incapacité de travail (A.A.W.).

3) La protection sociale non contributive

a) Les prestations familiales

La loi générale sur les allocations familiales du 1er janvier 1980 (A.K.W.) a fusionné les trois systèmes antérieurs, couvrant respectivement les salariés, les travailleurs indépendants et les autres résidents.

Les allocations familiales sont payées sur le budget général de l'Etat.

b) L'aide sociale

La loi générale sur l'aide sociale (A.B.W.) de 1963, entrée en application en 1965, reconnaît un droit à l'assistance et en confie la responsabilité à l'Etat.

Cette loi a été ensuite complétée par d'autres (T.W. : loi sur les compléments, I.O.A.W. : loi sur le revenu des chômeurs âgés ou frappés d'incapacité partielle, et I.O.A.Z. : loi sur le revenu des travailleurs indépendants âgés et partiellement inaptes au travail), l'ensemble permettant de garantir un minimum dit " revenu minimum social " aux foyers qui ont des ressources insuffisantes.

*

* *

A la fin des années 90, trois régimes d'assurance maladie coexistent donc :

- le régime spécial des fonctionnaires, qui couvre 6 à 7 % de la population,

- le régime Z.F.W. pour les salariés dont les revenus sont inférieurs à un plafond d'affiliation, ce qui correspond à environ 60 % de la population,

- les assurances privées pour les autres, soit un tiers environ de la population.

Par ailleurs, toute la population est couverte par la loi A.B.W.Z. qui assure les risques médicaux les plus importants.

B) LA REFORME DEKKER-SIMONS DU SYSTEME DE SANTE

La réforme Dekker, lancée en 1989 a cherché à mettre fin à ces trois systèmes parallèles en établissant un système unique d'assurance universelle par l'extension de l'assurance publique à des groupes présentant des risques faibles et affiliés à un régime privé où ils consacraient une faible partie de leurs revenus à la santé.

Pour cela, le champ couvert par l'A.W.B.Z., appelée à constituer à terme l'assurance universelle de base, a été peu à peu étendu : ainsi les médicaments y ont été inclus en 1992, et la part des dépenses de santé, remboursées par l'A.W.B.Z. a doublé entre 1988 et 1994, passant à 45 %.

L'objectif initial consistait à assurer 85 % des besoins de santé de tous les Néerlandais censés représenter un ensemble de besoins fondamentaux, les 15 % restants, considérés comme non prioritaires, demeurant à la charge des assureurs, publics et privés. En 1990, les propositions de réforme ont été modifiées par le secrétaire d'Etat à la santé, M. Simons, l'A.W.B.Z. devant couvrir 96 % des besoins.

En contrepartie de la réduction du champ d'action des assureurs privés, conséquence de l'extension de l'A.W.B.Z., le gouvernement abandonne la gestion de cette dernière pour la confier aux assureurs publics et privés. Ceux-ci sont désormais en concurrence, d'autant plus que le monopole de caisses de l'assurance maladie obligatoire a été aboli et que les assureurs ne peuvent exclure aucun candidat. Depuis 1986 en effet, tout assureur est obligé d'accorder une protection standard avec une cotisation maximale identique à toute personne qui le souhaite.

Deux sources de financement sont prévues pour l'assurance de base :

- les cotisations obligatoires liées au revenu qui doivent couvrir 75 % (devenus 85 % dans la version Simons) de l'assurance de base et être rassemblées dans une caisse centrale de péréquation pour être ensuite reversées aux différents assureurs ;

- la prime nominale couvrant les 25 % restants (devenus 15 % dans la version Simons) qui doit être directement versée à la compagnie d'assurance choisie par l'assuré. Fixée par l'assureur, cette prime est identique pour tous ses assurés, mais elle peut varier d'une compagnie à l'autre.

Ces cotisations proportionnelles aux revenus sont reversées aux différents assureurs sous forme d'un forfait annuel par assuré mais, pour éviter toute tentation de sélection des risques, ce forfait varie selon le sexe et l'âge.

Les assureurs peuvent donc rivaliser sur deux plans :

- le montant de la prime nominale couvrant la fraction résiduelle de l'assurance de base ;

- les tarifs et les services offerts par l'assurance complémentaire couvrant les soins " non prioritaires " et donc pris en compte par l'assurance de base.

Le nouveau gouvernement issu des élections législatives de mai 1994 a abandonné l'idée d'une transformation rapide du système de santé. Pour l'instant, le projet d'une harmonisation du financement des assurances publiques et privées est abandonné et le forfait annuel, qui devaient financer tous les assureurs, est versé aux seules caisses d'assurance maladie.

II - LES BENEFICIAIRES DES ASSURANCES SOCIALES

A) LES ASSURANCES SOCIALES DES SALARIES

1) La notion de salarié

Les assurances sociales des salariés couvrent uniquement les salariés et assimilés. Pour en bénéficier, il faut donc être en possession d'un contrat de travail, à moins d'être assimilé à un salarié. C'est le cas des apprentis, des personnes qui travaillent à domicile ou en atelier protégé...

Seuls les travailleurs véritablement indépendants ne sont pas assimilés à des salariés. Les fonctionnaires disposent de leur propre régime.

2) Le plafond d'affiliation

Les salariés dont le revenu est inférieur au plafond d'affiliation doivent appartenir au régime Z.F.W. (assurance maladie). Ce plafond est actuellement de 58 950 florins par an, soit environ 180 000 FRF (tous les revenus étant additionnés). Le régime Z.F.W. assure également les personnes recevant une allocation d'aide sociale.

Au-delà du plafond, les salariés ne peuvent pas opter pour l'adhésion volontaire au régime Z.F.W. mais peuvent s'affilier à un régime privé d'assurance maladie. Bien qu'il n'y ait aucune obligation, presque toutes les personnes concernées l'ont fait. Parmi les assureurs privés, plusieurs sont des émanations des caisses d'assurance maladie, celles-ci ayant cherché à offrir un système d'assurance à ceux qui étaient contraints de les abandonner à cause du dépassement du seuil.

B) LES ASSURANCES SOCIALES NATIONALES

Elles couvrent toutes les personnes qui habitent aux Pays-Bas ainsi que les non-résidents à condition qu'ils y travaillent et paient l'impôt sur les salaires.

III - L'ORGANISATION ADMINISTRATIVE

La gestion générale du système de protection sociale est répartie entre deux ministères :

- le ministère des affaires sociales et de l'emploi pour les prestations en espèces,

- le ministère de la qualité de la vie, de la santé publique et de la culture pour les prestations en nature.

Au sein de chacun de ces ministères, un conseil spécialisé supervise et coordonne l'action des différents organismes chargés de l'application des lois de sécurité sociale.

Ces organismes d'application sont essentiellement :

- la banque des assurances sociales,

- les associations professionnelles paritaires,

- les services sociaux municipaux,

- les caisses d'assurance maladie.

A) LA BANQUE DES ASSURANCES SOCIALES

Les assurances nationales, sauf celles concernant la maladie ou l'invalidité, sont gérées par la banque des assurances sociales (S.V.B.).

Les assurances relevant de sa compétence sont donc :

- les assurances vieillesse (A.O.W.),

- les pensions de veuves et d'orphelins (A.W.W.),

La S.V.B. est un organisme tripartite composé à égalité de représentants des organisations patronales et syndicales et de membres désignés par le ministère des affaires sociales.

La S.V.B. compte 22 bureaux de district. Elle verse les prestations, décide de leur attribution et gère les cotisations que le fisc perçoit pour elle.

Bien que les allocations familiales soient désormais financées par l'impôt, la S.V.B. continue de les gérer.

B) LES ASSOCIATIONS PROFESSIONNELLES PARITAIRES

Les assurances sociales des salariés sont gérées par les associations professionnelles paritaires.

Il en existe 19 réparties par secteur d'activité. Le comité de direction de chacune d'elles est composé à égalité de représentants des salariés et du patronat.

Les associations professionnelles sont réunies en une fédération. Chaque entreprise est rattachée d'office à l'une de ces associations professionnelles en fonction de son activité principale et l'employeur est tenu, d'une part, de faire savoir à ses salariés à quelle association il est affilié et, d'autre part, de prévenir son association de l'arrivée de nouveaux salariés ainsi que du départ d'autres.

La plupart des 19 associations professionnelles ont regroupé leurs services administratifs en une administration commune avec laquelle traitent les employeurs. Quelques-unes ont encore une administration indépendante.

Ce sont les associations professionnelles qui perçoivent les cotisations et déterminent leurs taux, versent les prestations et décident de leur attribution.

Les taux des cotisations sont établis en fonction du risque dans telle ou telle branche d'activité. En conséquence, des variations notables peuvent exister d'une branche à l'autre, notamment en ce qui concerne le risque maladie et le risque incapacité de travail.

C) LES SERVICES SOCIAUX MUNICIPAUX

Ils s'occupent du versement des allocations de l'aide sociale.

D) LES CAISSES D'ASSURANCE MALADIE

Elles sont compétentes pour la gestion des soins délivrés par les médecins, les hôpitaux et autres services médicaux ou paramédicaux.

Chaque assuré doit se faire inscrire auprès d'une caisse pour avoir droit aux prestations en nature de l'assurance Z.F.W. Cette inscription lui permet, sans démarche supplémentaire, de bénéficier de la loi A.W.B.Z. En revanche, les personnes qui ne sont ni affiliées à une caisse ni couvertes par une assurance privée doivent s'adresser à l'un de ces deux organismes pour bénéficier de la loi A.W.B.Z.

En application des propositions de réforme avancées dans le rapport Dekker de 1987, l'organisation régionale des caisses de l'assurance maladie publique et leur monopole ont été abolis. Comme les assureurs privés, les caisses publiques peuvent passer des contrats avec des prestataires de service dans l'ensemble du pays. Le processus de regroupement s'est traduit par une forte réduction du nombre des caisses : de 53 en 1985, il est passé à 26 en 1993.

Les caisses d'assurance maladie gèrent également les prestations dues au titre de la loi A.W.B.Z. pour les salariés.

IV - LE FINANCEMENT DES ASSURANCES SOCIALES

A) LES ASSURANCES SOCIALES GENERALES

Les cotisations sont versées au fisc.

B) LES ASSURANCES SOCIALES DES SALARIES

Les cotisations sont versées aux associations professionnelles.

V - LES PRINCIPALES PRESTATIONS

De manière générale, les prestations en espèces sont imposables dans leur totalité.

A) LES PRESTATIONS DE L'ASSURANCE MALADIE MATERNITE

1) Les prestations en nature

La prise en charge des frais médicaux résulte de deux lois différentes :

- L'A.B.W.Z. initialement conçue pour couvrir les soins spéciaux (hospitalisation de longue durée, c'est-à-dire supérieure à un an, traitement psychiatrique...) mais qui tend à devenir peu à peu l'assurance de base puisqu'elle inclut maintenant les frais de pharmacie et les prothèses ;

- la Z.F.W., réservée aux salariés dont le salaire est inférieur au plafond d'affiliation, qui couvre les soins courants, c'est-à-dire les soins médicaux habituels, la maternité, les frais dentaires et ainsi que les autres traitements paramédicaux . Le bénéfice de la Z.F.W. a été étendu aux titulaires d'une assistance financière au titre des lois A.B.W., A.O.W., W.A.O. et W.W. Les soins sont en principe pris en charge dans leur intégralité.

En revanche, les traitements extraordinaires relevant de l'A.B.W.Z. peuvent être subordonnés au paiement d'un ticket modérateur variant entre 210 et 1 350 florins par mois.

Le médecin généraliste qui doit être conventionné est payé directement par cette dernière selon un régime de capitation. Le généraliste joue un rôle pivot : le patient doit passer par lui avant de consulter un spécialiste ou d'être hospitalisé.

2) Les prestations en espèces

a) La maladie

Pour les salariés, le maintien d'un revenu en cas de maladie est prévu au titre de la loi Z.W.

Le délai de carence est de 2 jours. Du troisième jour à la fin de la sixième semaine, l'employeur doit verser 70 % du salaire, dans la limite d'un plafond quotidien de 286,84 florins, mais sans que l'allocation puisse tomber en-dessous du salaire minimum. Pour les entreprises employant moins de 15 personnes, cette période de versement est limitée à deux semaines.

De la septième à la cinquante deuxième semaine, les caisses d'assurance maladie prennent le relais de l'employeur.

Dans le cadre des conventions collectives ou de contrats de travail individuels, l'employeur peut s'engager à verser pendant cette période le salaire intégral et à compléter les indemnités jusqu'à 100 % du salaire.

Au-delà de la cinquante deuxième semaine, les assurés ne bénéficient plus d'aucune indemnité dans le cadre de la Z.W. mais ils peuvent avoir droit à une pension W.A.O. ou A.A.W.

Le gouvernement a cherché à responsabiliser les entreprises en les obligeant à payer elles-mêmes leurs salariés pendant les premières semaines de maladie, en leur laissant le soin de contrôler la réalité de la maladie, et de s'assurer, si elles le souhaitent, auprès de compagnies privées.

b) La maternité

D'une durée de 16 semaines, le congé de maternité commence entre quatre et six semaines avant la date présumée de l'accouchement.

Pendant cette période, l'assurée reçoit des indemnités journalières représentant 100 % de son salaire. Un complément au titre de la T.W. peut être attribué lorsque le total des indemnités de maladie et des autres ressources de la famille est inférieur au revenu minimum garanti.

B) LES PENSIONS DE RETRAITE

1) Les pensions de retraite du régime général

Le régime A.O.W. garantit une pension d'Etat à tous les résidents à partir de 65 ans.

La pension est versée à taux plein à toute personne justifiant 50 ans de résidence dans le pays. Elle est minorée de 2 % par année d'absence.

Son montant, forfaitaire, est indépendant des cotisations versées. Il ne varie qu'en fonction de la situation familiale de l'intéressé (entre 4 200 FRF et 6 000 FRF par mois). Pour une personne seule, il correspond à 70 % du salaire minimum.

Cette pension, dont le financement repose sur le principe de la répartition, représente la retraite de base pour les actifs et le minimum vieillesse pour les autres .

2) Les retraites complémentaires

La plupart des actifs améliorent la pension A.O.W. par des retraites complémentaires financées par capitalisation et proportionnelles aux cotisations.

Les fonds de pension qui gèrent ces retraites sont des fonds sectoriels ou des fonds d'entreprise. Ils sont toujours gérés paritairement par des représentants des salariés et des entreprises. Environ 98 % des entreprises du pays sont, par le biais de conventions de branche, obligées d'affilier leurs salariés. Dans cette hypothèse, les cotisations sont acquittées le plus souvent à hauteur des deux tiers par l'employeur et d'un tiers par les salariés.

Ces fonds totalisent un capital très important.

C) LES PRESTATIONS FAMILIALES

La loi générale sur les allocations familiales (A.K.W.) prévoit le versement d'allocations à tous les résidents ayant à charge un ou plusieurs enfants de moins de 17 ans. Cette limite est repoussée à 24 ans pour les enfants poursuivant des études.

Le montant des allocations varie en fonction de l'âge des enfants mais aussi de circonstances secondaires (résidence de l'enfant au domicile familial, attribution d'une bourse...).

Il est indépendant du niveau de ressources des parents et s'établit comme suit :

Pour les enfants nés avant le 1er janvier 1995, le montant des allocations tient compte également de la taille de la famille : le premier enfant donne droit à une allocation de même montant que celle qui figure dans le tableau ci-dessus, mais les enfants suivants donnent droit à des allocations plus importantes.

D) LES INDEMNITES DE CHOMAGE

Leur montant correspond à 70 % du dernier salaire perçu, dans la limite d'un plafond quotidien de 286,84 florins.

L'allocation de base est versée pendant six mois, la durée de prolongation varie entre trois mois et quatre ans et demi en fonction de l'ancienneté du salarié.

Les personnes toujours en chômage à l'issue de la période de prolongation ont droit à une allocation de fin de droit pendant un an.

Un complément au titre de la T.W. peut être attribué lorsque la somme de l'allocation de chômage et des autres ressources de la famille est inférieur au revenu minimum social.

Avant la réforme du 1er août 1993, l'assurance invalidité était très largement utilisée en guise d'assurance chômage : elle comptait environ un million de bénéficiaires. L'assurance invalidité W.A.O. instituée en 1967 était en effet particulièrement attractive puisqu'elle garantissait 70 % du dernier salaire (80 % jusqu'en 1985) jusqu'à l'âge de la retraite. L'administration ayant pris l'habitude d'attribuer des taux d'invalidité élevés et la définition de l'inaptitude au travail étant fort large, les abus étaient inévitables. En effet, selon la loi, " est reconnue inapte au travail toute personne incapable, à la suite d'une maladie, d'un accident de travail ou d'un handicap, de se procurer, au moyen d'un travail adéquat, un revenu équivalent à celui que gagnerait une personne en bonne santé faisant ce même travail ". Et par travail adéquat, la loi entend tout travail qui correspond aux diplômes et à l'expérience professionnelle de la personne.

Depuis août 1993, le phénomène a été limité car les personnes reconnues inaptes au travail postérieurement au 25 janvier 1994 bénéficient d'une prestation dont le montant diminue progressivement, et de manière plus importante pour les jeunes.

E) LE REVENU MINIMUM GARANTI

Il n'existe pas de revenu minimum en tant que tel mais un ensemble de revenus d'assistance assurant un minimum à tous les résidents qui ne sont pas en mesure de pourvoir à leurs besoins.

Les allocations attribuées ont un caractère complémentaire : tous les revenus disponibles (y compris ceux du conjoint) sont complétés pour assurer à leurs bénéficiaires un minimum selon le barème ci-dessous :