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Étude de législation comparée n° 170 - février 2007 - Les structures de protection de l'enfance

 

SERVICE DES ETUDES JURIDIQUES (février 2007)

NOTE DE SYNTHÈSE

Le dispositif français de protection de l'enfance est double : il confie les mineurs en difficulté à la fois au service de l'aide sociale à l'enfance et au juge des enfants.

Le code de l'action sociale et des familles charge le service de l'aide sociale à l'enfance, placé sous l'autorité du président du conseil général, de la protection administrative des mineurs en danger.

Celle-ci peut prendre différentes formes : suivi de l'enfant et de sa famille, aides matérielles ou financières, voire placement dans une famille d'accueil ou dans un établissement. La protection administrative requiert l'assentiment des intéressés. Les services de l'aide sociale à l'enfance doivent en effet examiner avec le mineur toute décision le concernant et recueillir son avis. De plus, aucune mesure de protection administrative ne peut être mise en place sans l'accord des parents. Si celui-ci ne peut être obtenu ou s'il apparaît impossible d'évaluer la situation de l'enfant, l'article L. 226-4 du code de l'action sociale et des familles prévoit que le président du conseil général avise sans délai l'autorité judiciaire. En cas de besoin, le juge des enfants peut ainsi prendre une mesure de protection judiciaire.

Les articles 375 et suivants du code civil organisent la protection judiciaire des enfants. Ils réservent celle-ci aux situations où « la santé, la sécurité, la moralité d'un mineur non émancipé sont en danger » et aux cas où « les conditions de son éducation sont gravement compromises ». Le juge des enfants peut alors ordonner des mesures de protection de l'enfant dites « mesures d'assistance éducative », qui peuvent aller jusqu'au placement s'il s'avère nécessaire de retirer le mineur de son milieu familial. Le juge des enfants est généralement saisi par le ministère public, mais il peut aussi intervenir à la demande - conjointe ou non - des parents ainsi qu'à la requête de la personne ou du service à qui l'enfant a été confié, voire du mineur lui-même. Il peut également se saisir lui-même dans les cas exceptionnels. Selon l'article 375-1 du code civil, le juge doit « toujours s'efforcer de recueillir l'adhésion de la famille à la mesure envisagée et se prononcer en stricte considération de l'intérêt de l'enfant ».

Lorsqu'un mineur a fait l'objet d'une décision de placement judiciaire, le juge des enfants peut confier la prise en charge éducative de celui-ci aux services de l'aide sociale à l'enfance, de la protection judiciaire de la jeunesse ou au secteur associatif habilité.

La délimitation des compétences respectives du service départemental de l'aide sociale à l'enfance et du juge des enfants a suscité d'abondants débats au cours des dernières années. Le projet de loi réformant la protection de l'enfance actuellement en discussion s'efforce de clarifier les domaines d'intervention de ces deux acteurs et d'améliorer la coordination de la protection administrative et judiciaire des mineurs en danger, mais sans modifier l'architecture actuelle du dispositif : il affirme la position centrale de l'aide sociale à l'enfance, qui intervient en amont, et le rôle subsidiaire de la justice, limité aux cas prévus par l'article L. 226-4 du code de l'action sociale et des familles. À cette fin, le projet de loi permet au juge de vérifier qu'il a été saisi à bon escient par le président du conseil général.

La dualité du système français conduit à s'interroger sur les structures de la protection de l'enfance dans les autres pays européens. La présente étude cherche donc à identifier ces structures et à définir la ligne de partage des compétences entre elles. En revanche, elle n'analyse pas de manière détaillée la teneur des mesures qui peuvent être prises dans le cadre de la protection de l'enfance. Elle ne prend pas non plus en compte le secteur associatif, qui participe à des degrés divers à la protection de l'enfance dans tous les pays européens.

Les pays suivants ont été retenus : l'Allemagne, l'Angleterre, la Belgique, le Danemark, l'Italie, le Portugal et la Suède.

L'examen des structures de la protection de l'enfance de ces sept pays montre que :

- à l'exception du Danemark, tous les pays étudiés ont institué un double système de protection de l'enfance ;

- l'administration chargée de la protection de l'enfance diffère d'un pays à l'autre, notamment parce que la collectivité territoriale responsable n'est pas la même partout ;

- sauf en Suède, c'est la juridiction spécialisée dans les affaires familiales qui intervient dans la protection des mineurs.

1) Tous les pays étudiés sauf le Danemark ont institué un double système de protection de l'enfance

a) En Allemagne, en Angleterre, en Belgique, en Italie, au Portugal et en Suède, la protection de l'enfance relève de la compétence de l'administration et, à titre subsidiaire, de celle de la justice

Les mesures de protection administrative doivent être prises en accord avec les parents, voire avec les enfants lorsque ceux-ci atteignent un certain âge, qui varie entre douze et quinze ans.

Lorsqu'il est impossible d'obtenir l'assentiment des parents, lorsque ceux-ci sont incapables de se conformer à la mesure prescrite ou lorsque le maintien de l'enfant au domicile familial semble dangereux pour le mineur, l'organe administratif chargé de la protection de l'enfance peut saisir la justice afin qu'une mesure de protection judiciaire soit ordonnée. Cette saisine s'effectue directement en Allemagne, en Angleterre et en Suède. Elle requiert l'intermédiaire du ministère public en Belgique, en Italie et au Portugal.

Le juge peut imposer une mesure analogue à celles décidées par l'organisme administratif (accompagnement des parents, surveillance des mineurs, placement, etc.). Par ailleurs, le juge est le seul qui puisse retirer l'autorité parentale aux parents.

b) Le Danemark fait exception à cette règle

Au Danemark, lorsque les parents ne sont pas d'accord avec la mesure de protection administrative prescrite, c'est une commission indépendante rattachée au ministère des affaires sociales qui étudie leur recours. La place du juge dans la protection de l'enfance apparaît très limitée, puisque celui-ci n'intervient qu'exceptionnellement, notamment pour prononcer le retrait de l'autorité parentale.

2) L'administration chargée de la protection de l'enfance diffère d'un pays à l'autre, notamment parce que la collectivité territoriale responsable n'est pas la même partout

a) La collectivité territoriale responsable de la protection de l'enfance

C'est la commune dans plusieurs pays. Dans les autres, c'est une collectivité de niveau supérieur.

Le Danemark, l'Italie, le Portugal et la Suède ont confié la gestion du système de protection de l'enfance aux communes.

En revanche, en Allemagne, c'est l'arrondissement qui en est responsable, tandis qu'en Angleterre, c'est le comté.

En Belgique, la protection de l'enfance est organisée par les communautés. Dans la communauté flamande, ce sont les arrondissements administratifs qui sont chargés de la protection de l'enfance, tandis que, dans la communauté française, ce sont les arrondissements judiciaires.

b) L'administration chargée de la protection de l'enfance

En Angleterre, dans la communauté française de Belgique et en Italie, les services sociaux des collectivités compétentes prennent les décisions exigées pour la protection des mineurs.

En Suède, les décisions sont arrêtées par des élus locaux. En effet, le conseil municipal délègue ses attributions en matière sociale à sa commission sociale, laquelle peut créer des groupes de travail, en particulier un groupe spécialisé dans les questions relatives aux enfants.

Dans les autres pays, les mesures de protection administrative sont prises par des commissions pluridisciplinaires.

En Allemagne, il s'agit de l'office de la jeunesse, dont l'organe de décision est composé à la fois de membres de l'assemblée délibérante de l'arrondissement, de personnes choisies par cette assemblée pour leur compétence et de représentants des associations actives dans le domaine de la protection de l'enfance.

En Belgique, la communauté flamande a confié la protection de l'enfance à des comités pluridisciplinaires qui réunissent des représentants d'organisations et d'administrations actives dans différents domaines sociaux (la formation, la santé, etc.).

Au Danemark, les communes ont l'obligation de mettre en place une commission des enfants et des jeunes, qui réunit trois conseillers municipaux, un juge et un psychopédagogue.

Au Portugal, les commissions pluridisciplinaires instituées au niveau municipal rassemblent essentiellement des représentants du monde associatif ainsi que des membres des professions qui sont en contact avec les jeunes.

3) Sauf en Suède, c'est la juridiction spécialisée dans les affaires familiales qui intervient dans la protection des mineurs

a) La Suède prévoit l'intervention du juge administratif

Les décisions de la commission municipale peuvent être contestés devant le juge administratif. Par ailleurs, lorsqu'une décision de placement doit être imposée, c'est aussi le juge administratif qui prend la décision, à la demande de la commission municipale.

b) Les autres pays font intervenir la juridiction spécialisée dans les questions touchant à la famille ou aux mineurs

En Allemagne, il s'agit du tribunal de la famille, en Angleterre du tribunal pour les affaires familiales, en Belgique du tribunal de la jeunesse, en Italie du tribunal des mineurs et au Portugal du tribunal de la famille et des mineurs.

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L'analyse des législations étrangères fait apparaître une forte déjudiciarisation des structures de protection de l'enfance, et le pays qui s'est le plus engagé dans cette voie est le Danemark. Seules, les décisions les plus lourdes de conséquences, en particulier le retrait de l'autorité parentale, restent l'apanage du juge.