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Étude de législation comparée n° 170 - février 2007 - Les structures de protection de l'enfance

 

SERVICE DES ETUDES JURIDIQUES (février 2007)

PORTUGAL

Le 3 octobre 1997, le conseil des ministres a adopté une résolution sur la réforme du système de protection de l'enfance, et en particulier du régime juridique des commissions de protection des mineurs.

Il a donc mis en place un groupe de travail chargé d'élaborer des propositions. À la suite de ces travaux, le gouvernement a présenté un projet de loi, qui s'est traduit par l'adoption de la loi n° 147/99 du 1er septembre 1999 sur la protection des enfants et des jeunes en danger. Cette loi est entrée en vigueur le 1er janvier 2001. Elle étend à tout le territoire l'expérience des commissions pour la protection des mineurs, créées en 1991 sur la base d'un partenariat entre les collectivités locales, les administrations publiques et le secteur associatif, et auxquelles avaient été conférées des compétences traditionnellement exercées par les tribunaux.

La protection des mineurs relève de la compétence des commissions de protection des enfants et des jeunes et, à titre subsidiaire, de celle des tribunaux.

1) L'organe administratif chargé de la protection de l'enfance

La loi n° 147/99 du 1er septembre 1999 sur la protection des enfants et des jeunes en danger institue sur tout le territoire des commissions de protection des enfants et des jeunes (Comissões de protecção de crianças e jovens : CPCJ), qu'elle qualifie d'« institutions officielles à caractère non judiciaire ». Les CPCJ sont dotées de l'autonomie fonctionnelle.

La loi prévoit que chaque commune doit être dotée d'une CPCJ et précise que, dans les communes les plus importantes, il peut y avoir plusieurs CPCJ, la compétence de chacune d'elles correspondant alors à une ou à plusieurs paroisses. Les CPCJ sont actuellement au nombre d'environ 250.

Il y a quelque 300 communes, dont la population moyenne approche 35 000 habitants. Les paroisses sont les collectivités de niveau inférieur à celui des communes. Elles sont environ 4 200 et leur population moyenne approche 2 500 habitants.

Les CPCJ sont pluridisciplinaires. D'après la loi, elles rassemblent :

- un représentant de la commune (11(*)), choisi par l'exécutif municipal collégial parmi les personnes manifestant un intérêt particulier pour l'enfance en danger ;

un représentant des organismes de sécurité sociale ;

un représentant du ministère de l'éducation nationale, de préférence un enseignant manifestant un intérêt particulier pour les enfants en difficulté ; 

- un médecin ;

- un représentant des associations qui oeuvrent pour la protection de l'enfance dans le cadre familial ;

- un représentant des associations actives en matière de placement des enfants hors du domicile familial ;

- un représentant des associations de parents ;

- un représentant des associations sportives ou culturelles qui oeuvrent pour les jeunes ;

- un représentant des associations de jeunes ;

- un ou deux représentants des forces de l'ordre (police ou gendarmerie selon le cas) ;

- quatre électeurs choisis par le conseil municipal, de préférence pour leurs connaissances en matière de protection de l'enfance ;

- plusieurs professionnels (psychologues, travailleurs sociaux, juristes, etc.) cooptés par les autres membres de la commission. En général, ces professionnels font partie du personnel municipal et sont mis à disposition de la CPCJ à temps partiel.

À la différence des commissions prévues par le texte précédent, les CPCJ ne comportent plus de représentant du ministère public, mais ce dernier continue de coopérer : il doit apprécier la légalité des décisions prises par les CPCJ et, le cas échéant, saisir le tribunal.

Les membres des CPCJ sont nommés pour deux ans. Leur mandat est renouvelable, dans la limite de six années consécutives. Les CPCJ élisent un président parmi leurs membres.

Les CPCJ ont des compétences limitées : elles mènent des actions de promotion des droits des mineurs et de prévention. En effet, toutes les décisions relatives à la protection des mineurs en danger sont prises par les CPCJ en formation restreinte. Les CPCJ sont a priori susceptibles de prendre toutes les mesures de protection, y compris les décisions de placement. Seules, les décisions d'adoption sont réservées aux tribunaux.

Les CPCJ en formation restreinte réunissent au moins cinq membres des CPCJ en formation élargie, parmi lesquels le président, le représentant de la commune (ou de la paroisse), ainsi que celui des organismes de sécurité sociale. Les autres membres des CPCJ en formation restreinte sont choisis par les CPCJ en formation élargie parmi leurs membres, de façon à conserver la composition interinstitutionnelle et pluridisciplinaire. L'effectif des CPCJ en formation restreinte est nécessairement impair.

Les CPCJ prennent leurs décisions à la majorité. En cas de partage des voix, celle du président est prépondérante. Les CPCJ ne peuvent délibérer valablement qu'en présence de leur président (ou du suppléant de celui-ci) et de la majorité de leurs membres. Elles ne peuvent prendre leurs décisions qu'avec l'accord des parents et des enfants, au moins lorsque ces derniers ont atteint l'âge de douze ans. Toutefois, en cas d'urgence, elles peuvent intervenir malgré le désaccord des intéressés.

En règle générale, les CPCJ en formation restreinte se réunissent toutes les semaines ou toutes les deux semaines, tandis que la majorité des CPCJ en formation élargie se réunissent tous les deux mois, ce qui correspond au minimum exigé par la loi. Les CPCJ en formation restreinte assurent en outre des permanences tous les jours de la semaine.

Les CPCJ sont soutenues par la Commission nationale de protection des enfants et des jeunes (Comissão nacional de protecção de crianças e jovens : CNPCJ), organe consultatif placé sous l'autorité commune des ministres de la justice et du travail et composé de représentants des principaux ministères concernés par la protection de l'enfance ainsi que de délégués des collectivités locales et du secteur associatif. Cette collaboration entre la CNPCJ et les CNCJ témoigne de la co-responsabilité de l'État.

Les CPCJ fonctionnent avec l'aide des communes, qui leur fournissent les moyens matériels nécessaires et qui peuvent, en cas de besoin, conclure des protocoles de coopération avec les services de l'État représentés dans la Commission nationale de protection des enfants et des jeunes.

Les CPCJ interviennent de façon subsidiaire, lorsqu'elles ont connaissance d'une situation de danger (abandon ou mauvais traitements par exemple) et que les services administratifs compétents (services sociaux, éducatifs, etc.) ne peuvent pas intervenir efficacement.

2) La place de la justice

Les décisions des CPCJ requièrent à la fois l'accord des parents et l'absence d'opposition des enfants, au moins lorsque ces derniers ont atteint l'âge de douze ans. En cas de désaccord des intéressés, c'est le tribunal qui est compétent. Dans cette hypothèse, les CPCJ ont en effet l'obligation de faire part de la situation au ministère public, qui requiert alors l'ouverture d'une procédure judiciaire.

Le tribunal compétent est le tribunal de la famille et des mineurs, qui appartient à l'ordre civil. Il y en a seize dans le pays. À défaut, c'est le tribunal de première instance qui traite les questions relatives à la famille.

Par ailleurs, le tribunal est compétent, à la place de la CPCJ, dans les cas suivants :

- il n'y a pas de CPCJ dans la commune ;

- la CPCJ n'a pas réussi à obtenir les moyens nécessaires à l'application de la mesure qu'elle a prise ;

- la CPCJ, mise au courant d'une situation requérant son intervention, n'a pris aucune décision dans le délai de six mois ;

- le ministère public considère la décision de la CPCJ comme illégale, les CPCJ ayant l'obligation de communiquer au ministère public leurs décisions de placement ainsi leurs mesures de limitation de l'autorité parentale.

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Les CPCJ voient leur fonctionnement entravé par le peu de moyens mis à leur disposition, en particulier par le fait que la plupart de leurs membres sont bénévoles.

* (11) Ou de la paroisse lorsque la CPCJ est établie à ce niveau. Dans ce cas, l'organe exécutif de la paroisse désigne un représentant à la CPCJ.