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Étude de législation comparée n° 217 - mars 2011 - Le statut des établissements de l'enseignement primaire et secondaire

31 mars 2011 : Le statut des établissements de l'enseignement primaire et secondaire ( etude de législation comparée )

LE STATUT DES ÉTABLISSEMENTS DE L'ENSEIGNEMENT PRIMAIRE ET SECONDAIRE

Cette note a été publiée dans le rapport d'information de M. Jean-ClaudeCARLE, sénateur, « De la pyramide aux réseaux : une nouvelle architecturepour l'école », fait au nom de la Mission commune d'information sur

l'organisation territoriale du système scolaire et l'évaluation des expérimentations locales en matière d'éducation, n° 649 (2010-2011) - tome I

- 21 mai 2011

Ce rapport est disponible sur internet à l'adresse suivante :

http://www.senat.fr/notice-rapport/2010/r10-649-2-notice.html

NOTE DE SYNTHÈSE

La Nouvelle-Galles du Sud en Australie, l'Italie, la Pologne et l'Angleterre auxquelles est consacrée la présente note ont mis en oeuvre, au cours de ces dernières années, d'importantes réformes de leurs systèmes scolaires primaire et secondaire. C'est pourquoi l'on a choisi de s'intéresser à leur situation bien que certaines de ces transformations, en cours, n'aient pas produit tous leurs effets.

Dans ces quatre cas, l'attention s'est concentrée sur les établissements de l'enseignement public.

On examinera ci-après, pour chacun d'entre eux : l'organisation administrative et territoriale des établissements, leurs organes dirigeants, leur financement, le statut des enseignants et les modalités d'évaluation. L'analyse comparée de ces monographies fait ressortir que :

- l'organisation administrative et territoriale se caractérise par un compromis entre la fixation par l'État des objectifs généraux et la gestion locale de l'éducation ;

- le statut juridique des établissements repose sur la dualité des organes de direction et la responsabilité du chef d'établissement ;

- l'essentiel du financement provient de l'État ;

- le statut des enseignants est varié ;

- et que l'évaluation constitue une préoccupation partagée.

1. L'organisation administrative et territoriale : un compromis entre fixation par l'État des objectifs généraux et gestion locale des établissements

Dans chacun de ces quatre systèmes, l'État détermine les objectifs généraux tandis que les collectivités locales ou les établissements eux-mêmes assurent la gestion de façon décentralisée et/ou autonome (notamment en matière budgétaire et didactique).

La création et la suppression des établissements, décentralisée en Italie et en Angleterre, reste une compétence étatique en Nouvelle-Galles du Sud (New South Wales, NSW) et partagée en Pologne

De larges transferts de compétences en matière d'administration et de gestion des établissements existent en Italie, Pologne et Angleterre, tandis que l'Australie envisage de renforcer le pouvoir local en la matière. Bien que les collectivités britanniques jouissent de longue date de cette compétence on y a, de surcroît, créé des établissements indépendants : d'une part les academies qui bénéficient du soutien de sponsors aussi bien pour leur création que pour leur fonctionnement et, d'autre part, des free schools qui, bien que financées elles aussi par l'État, jouiront d'une indépendance encore plus grande.

2. Le statut juridique des établissements : dualité des organes de direction et pouvoir du chef d'établissement

La dualité des organes de direction des établissements caractérise les quatre systèmes où collaborent un organe collégial chargé de l'administration et un chef d'établissement.

· Le conseil d'établissement

Le conseil d'établissement peut être composé, dans des proportions variables, de représentants des parents, des enseignants et des personnels non enseignants ainsi que des élèves (ceux-ci étant parfois dépourvus de droit de vote), outre des représentants désignés par la collectivité locale intéressée dans les maintained schools anglaises et les établissements de NSW où aucune des composantes du conseil ne peut détenir à elle seule la majorité. Du reste, dans cet État, il n'existe pas de norme générale pour l'organisation du conseil dont le statut est fixé « au cas par cas » pour renforcer la participation des parents.

L'indépendance de ce conseil par rapport au chef d'établissement est marquée en Angleterre (où le secrétaire de l'instance collégiale ne peut être le directeur de l'établissement) et en Italie (où le président du conseil est élu parmi les représentants des parents), comme en Pologne où le chef d'établissement participe aux délibérations à titre consultatif.

Hormis en Pologne où il ne donne qu'un avis, le conseil d'établissement détermine, sous réserve des objectifs et des programmes nationaux, le projet d'établissement et le plan d'offre de formation (en concertation avec les sponsors dans le cas des academies anglaises). S'il vote le budget son autonomie en la matière est limitée parce que les crédits dont il dispose lui sont partout attribués par l'État.

Des compétences particulières lui sont notamment dévolues pour :

- procéder à des adaptations du calendrier scolaire, des modalités didactiques et utiliser le quota horaire de 20 % qui est dévolu à l'établissement (Italie) ;

- déterminer sa politique salariale, la politique de gestion des performances des enseignants et apprécier le travail du chef d'établissement (Angleterre) ;

- et demander une évaluation de l'école, du directeur ou d'un enseignant à la collectivité qui gère l'établissement (Pologne).

Alors que le respect des programmes nationaux, moyennant des amodiations et dérogations ponctuelles (accordées aux enseignants par le directeur de l'établissement en Pologne) constitue une règle de droit commun dans les quatre pays, les academies anglaises peuvent s'en affranchir sous réserve de déterminer leur programme propre et se spécialiser dans une ou plusieurs matières.

· Le chef d'établissement

Recruté par annonce en Angleterre (après l'intervention d'un comité de sélection) et en Australie, et au terme d'une procédure publique par la collectivité qui gère l'école en Pologne, le chef d'établissement est choisi à l'issue d'un concours national en Italie.

Il est investi de compétences étendues en matière de direction de l'établissement et de son personnel dans les quatre cas considérés, étant observé qu'en Nouvelle-Galles du Sud on souhaite actuellement renforcer encore ses pouvoirs.

Il peut de surcroît :

- recevoir du conseil d'établissement compétence déléguée pour recruter les enseignants (Angleterre) ;

- et apprécier les modalités de mise en oeuvre des programmes nationaux (Angleterre et Pologne).

La faculté de le recruter en dehors du corps enseignant, juridiquement ouverte en Pologne n'a, en pratique, quasiment pas été utilisée.

En Italie, une fraction d'au moins 30 % de sa rétribution est constituée de primes liées aux résultats obtenus.

3. Un financement par l'État des établissements d'enseignement

Dans les quatre cas, le financement provient pour l'essentiel de subventions de l'État -y compris pour les academies et les free schools anglaises-, étant observé que :

- les établissements peuvent aussi collecter des fonds par eux-mêmes (Pologne, Angleterre et Australie) ;

- l'État accorde des subventions spécifiques aux écoles qui mettent en oeuvre des programmes particuliers (Australie) ;

- et que les collectivités locales peuvent abonder ces crédits (notamment en Angleterre où une réforme du financement est envisagée).

4. La variété du statut des enseignants

Le statut des enseignants englobe leurs modalités de recrutement, leur situation juridique, les obligations de service qui leur incombent et leur rémunération.

· Recrutement et statut

L'Italie utilise le système du concours régional et ouvre, dans des cas limitativement énumérés, aux établissements la faculté de recruter des enseignants dans le cadre de contrats de prestation de services. En Australie, le recrutement relève d'un service du ministère de l'Éducation de l'État fédéré. Les autres systèmes ont recours au recrutement par le chef d'établissement d'enseignants qui disposent des titres académiques et didactiques requis en vertu de la réglementation nationale (Pologne et Angleterre à l'exception, dans ce dernier cas, des free schools qui pourront recruter des enseignants qui n'ont pas le titre de « professeur qualifié »).

Le statut juridique des enseignants relève :

- de la fonction publique de NSW ;

- en Pologne d'un régime législatif spécifique, intermédiaire entre la fonction publique et celui du secteur privé ;

- d'une convention collective nationale en Italie ;

- et de celui du personnel contractuel de la collectivité locale qui assume la tutelle de l'établissement scolaire en Angleterre.

· Obligations de service

Les enseignants ont l'obligation de respecter les programmes nationaux tout en jouissant d'une autonomie didactique, notamment pour mener des expériences innovantes (Angleterre) ou pour dispenser les cours qui relèvent de la décision autonome de l'établissement (quota de 20 % dont le contenu est déterminé compte tenu des orientations fixées au niveau régional en Italie).

Les obligations de service sont fixées de façon centralisée dans l'ensemble des cas considérés, exception faite des free schools anglaises.

Elles comprennent notamment, à côté d'une horaire minimum hebdomadaire variable selon les pays, le devoir de :

- remplacer les collègues absents dans le cadre de règles propres à chaque situation, le cas échéant moyennant le paiement d'heures supplémentaires (Pologne) ;

- de préparer les épreuves d'examens ou d'effectuer des tâches administratives (Angleterre) ;

- de surveiller la récréation, le déjeuner ou des activités sportives (NSW) ;

- d'effectuer des travaux destinés à l'enrichissement de l'offre scolaire, à des sorties ou des activités extrascolaires (Italie) ;

- ou de dispenser des cours supplémentaires dans la limite de l'horaire légal (Pologne).

· Rémunération

Le système de rémunération est fixé de façon centralisée tant en Angleterre qu'en Pologne (document réglementaire), Italie (convention collective) et Australie (document mixte).

Pour valoriser les mérites de certains enseignants, des marges de manoeuvre sont ouvertes :

- au conseil d'établissement pour accorder des majorations de rémunération compte tenu de l'expérience, de la qualité ou du caractère supplémentaire du travail accompli (Angleterre) ;

- aux services d'inspection académique, aux collectivités locales et aux chefs d'établissement en Pologne (où 1 % de la masse salariale est réservée à cette fin et où, de surcroît, la délivrance du titre de « professeur méritant » entraîne le versement d'une prime importante) ;

- enfin aux free schools anglaises qui, détermineront leur propre politique salariale et pourront accorder des rémunérations au mérite.

5. L'évaluation, préoccupation partagée

L'évaluation s'effectue aussi bien au niveau national qu'à celui des établissements proprement dits. Elle concerne tant les enseignants que les élèves.

· Évaluation des établissements

Au niveau de chaque établissement s'y ajoutent des évaluations faites :

- par l'administration de l'école elle-même (autoévaluation annuelle) (en Angleterre et en Australie où les parents y sont associés) ;

- tous les cinq ans par un organisme public extérieur indépendant en Angleterre ;

- et dans le cadre d'inspections nationales et régionales (Pologne).

Les parents sont informés des résultats de cette évaluation en Angleterre et en Australie.

En Pologne, l'établissement doit présenter un plan pour remédier aux lacunes relevées lors de ce contrôle.

· Évaluation des enseignants

L'évaluation des enseignants relève d'un comité d'évaluation présidé par le chef d'établissement en Italie et du chef d'établissement lui même en Pologne (où elle est le préalable à toute promotion), et Australie où elle peut aboutir à ce que l'enseignant soit astreint à suivre une formation.

· Évaluation des élèves

Les cohortes d'élèves sont soumises à des évaluations nationales destinées à évaluer les performances de l'ensemble du système scolaire.

Les compétences des élèves sont évaluées individuellement au fil des apprentissages étant observé que le redoublement :

- n'existe pas en Angleterre ;

- est possible dans une seule matière en NSW ;

- reste exceptionnel en Italie en primaire et s'y limite à des cas motivés dans le secondaire, de même qu'en Pologne où des attestations de fin d'études normalisées au niveau national sont aussi délivrées par les établissements à chaque fin de cycle.

LE STATUT DES ÉTABLISSEMENTS DE L'ENSEIGNEMENT PRIMAIRE ET SECONDAIRE