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Étude de législation comparée n° 217 - mars 2011 - Le statut des établissements de l'enseignement primaire et secondaire

31 mars 2011 : Le statut des établissements de l'enseignement primaire et secondaire ( etude de législation comparée )

AUSTRALIE (Nouvelle-Galles du Sud)

En Australie, l'éducation fait l'objet d'un partage de compétences entre la fédération ou Commonwealth, d'une part, et les États qui la composent, d'autre part. Ces derniers en assument l'essentiel tandis que le gouvernement fédéral apporte des financements supplémentaires.

Un accord national sur l'éducation conclu entre les parties précitées (National Education Agreement) fixe notamment les compétences propres de l'État fédéral, des États ainsi que celles qu'ils partagent, les grands objectifs, les politiques et réformes à mettre en oeuvre, le programme de travail, la mesure et la transmission des résultats obtenus. Il est applicable depuis le 1er janvier 2009.

On a choisi d'étudier principalement, pour illustrer le propos, les établissements scolaires de la Nouvelle-Galles du Sud (New South Wales, NSW), État le plus peuplé d'Australie avec un peu moins de 7 millions d'habitants.

1. L'organisation administrative et territoriale de l'enseignement primaire et secondaire public (government schools)

L'ouverture ou la fermeture d'un établissement scolaire est du ressort du ministre de l'éducation de NSW.

L'accord national sur l'éducation précité confie aux États l'organisation administrative et territoriale de l'enseignement primaire et secondaire en les chargeant de veiller à ce que « chaque enfant ait la possibilité de s'inscrire dans un établissement dispensant un enseignement de qualité et à ce qu'il le fréquente assidument pendant sa scolarité obligatoire ». Sur leur territoire, ils sont responsables du développement des politiques éducatives, de la mise en place du service de l'enseignement, de la surveillance et du contrôle des résultats des établissements ainsi que de la réglementation applicable aux établissements scolaires afin d'atteindre les objectifs nationaux décidés en commun au niveau national.

Les établissements scolaires fonctionnent sous le contrôle direct du ministre de l'Éducation de l'État compétent conformément à la législation et à la réglementation de cet État.

En Nouvelle-Galles du Sud, la loi de 1980 relative au service public de l'éducation n° 23 modifiée (NSW Teaching Service Act 1980 n° 23) définit les fonctions du directeur du ministère de l'Éducation qui rend compte au ministre de l'Éducation, détermine la typologie des établissements scolaires, le statut des enseignants (carrières et rémunérations), les conditions de recrutement et exerce le pouvoir disciplinaire.

2. Le statut juridique des établissements d'enseignement primaire et secondaire
a) Le conseil d'établissement

La loi sur l'éducation de 1990 n° 8 modifiée (NSW Education Act 1990 n° 8) prévoit que des conseils d'établissements (School councils) peuvent être institués dans les établissements scolaires de NSW à l'initiative du chef d'établissement qui a pour mission de promouvoir une véritable participation à la vie de l'établissement des parents, des personnels, des élèves et des habitants de la commune. 70 % des établissements scolaires en sont dotés. Il n'existe pas de norme générale relative à l'organisation des conseils d'établissements, qui sont ipso facto très divers.

Les lignes directrices publiées par le ministère de l'Éducation de NSW sur l'organisation de ces conseils sont en cours de révision.

Depuis 2007, le partenariat entre l'établissement et les associations de parents d'élèves est privilégié. Le chef d'établissement doit leur transmettre un certain nombre d'informations et dialoguer avec elles.

Le nouveau gouvernement, élu en juin 2010, a décidé d'améliorer les résultats scolaires en donnant plus de pouvoirs aux parents et à chaque communauté scolaire par l'intermédiaire du programme « Empowering local schools », évoqué infra. Celui-ci a notamment pour objectif de mettre en place de nouvelles structures de direction (school council, school board) dans lesquelles les parents joueront un rôle décisif dans la fixation des priorités et des objectifs de l'établissement.

· Composition

En règle générale, les conseils d'établissement sont composés de parents d'élèves, d'enseignants, de représentants de la collectivité et parfois d'élèves. Aucune des catégories précitées ne doit détenir à elle seule la majorité. Parents et représentants de la collectivité y occupent une place prépondérante. Le chef d'établissement en est membre de droit.

Les associations de parents de l'établissement sont responsables de l'organisation des élections des représentants des parents.

Le conseil se réunit en moyenne huit fois par an.

· Mission

Le conseil d'établissement fixe les objectifs et les orientations de l'établissement pour l'avenir.

Il analyse les problèmes de l'établissement et les points sur lesquels celui-ci doit faire porter ses efforts.

Il évalue les besoins financiers.

Il donne son avis sur de nombreuses questions telles que l'information les parents ou sur le bien-être des élèves. Celles relatives aux enseignants, aux programmes scolaires et à la pédagogie échappent toutefois à sa compétence.

b) Le chef d'établissement

· Recrutement

Le chef d'établissement est recruté à la suite d'une annonce publiée sur le site de recrutement du gouvernement de NSW et éventuellement dans la presse.

Il est nommé dans cet emploi public par le directeur du ministère de l'Éducation qui apprécie ses compétences au regard des caractéristiques du poste. S'il n'appartient pas déjà à la fonction publique de NSW, il effectue une période probatoire de douze mois.

· Mission

Selon le règlement de 2007 sur le service public de l'enseignement (NSW Teaching Service Regulation 2007), le chef d'établissement doit gérer son établissement de manière « correcte, efficace, économique et impartiale ». Il en rend compte à l'administration de l'Éducation de NSW.

Parmi les obligations qui lui incombent, le règlement indique qu'il doit :

- « mettre en oeuvre des procédures et des plans d'action, des objectifs clairement définis, un programme scolaire équilibré, séquentiel et adapté et des mécanismes adéquats de surveillance, d'évaluation et de collecte de données qui assurent la coordination de toutes les activités scolaires, la continuité de la politique d'éducation et une bonne communication ;

- encourager et faciliter le développement professionnel du personnel du service public de l'éducation, qu'il soit enseignant ou non, sans discrimination conformément à la loi applicable en la matière ;

- utiliser de façon efficace et économique ses ressources ;

- se charger de la discipline des personnels et des élèves ;

- encourager les personnels du service public de l'éducation (enseignants et autres) à faire des suggestions en vue d'accroître l'efficacité de celui-ci ;

- former tous les personnels de ce service public en leur offrant des possibilités et des facilités pour s'améliorer dans des domaines en relation avec leurs obligations professionnelles :

- par la participation à des formations sur place ou organisées par ou pour l'établissement ;

- par l'inscription dans des organismes de formation extérieurs ;

- et respecter la réglementation en matière de médecine du travail et de sécurité des conditions de travail ».

Le mémorandum du ministère de l'Éducation du 3 juin 2000 aux chefs d'établissements fait le point sur leurs principales responsabilités en les classant selon qu'elles ont trait au(x) :

- rôle de dirigeant de l'enseignement ;

- programmes d'enseignement ;

- résultats scolaires ;

- bien-être des élèves ;

- bien-être des personnels, gestion et développement ;

- gestion des ressources matérielles et financières ;

- et partenariats. 

Le gouvernement élu en juin 2010 a décidé d'améliorer les performances et les résultats des élèves en donnant aux chefs d'établissement plus de responsabilités budgétaires et de pouvoirs sur la conduite de l'établissement, notamment sur le choix des différents types de personnels et la fixation des priorités locales, par l'intermédiaire du programme « Empowering local schools », évoqué supra.

Les chefs d'établissement auront à l'avenir davantage de contrôle sur la gestion de leur établissement, les dépenses prioritaires et les orientations à suivre. Les décisions prises à l'échelon local devraient ainsi mieux refléter les besoins de l'établissement. Des aides tant financières que d'autre nature leur seront octroyées pour assumer ces nouvelles responsabilités.

Ce programme devrait commencer dans 1 000 établissements en 2012-2013 avant d'être étendu à tous les établissements en 2018. Les écoles choisies, sélectionnées sur dossier en 2011, recevront l'équivalent de 29 100 d'euros à 36 400 d'euros.

3. Le financement des établissements d'enseignement primaire et secondaire (budget de fonctionnement)

En 2007-2008, le financement des établissements publics provient pour la plus grande part (environ 89 %) des États et pour 11 % du Commonwealth, soit, respectivement, l'équivalent de 17 et 2,2 milliards d'euros, sur un total de 20,2 milliards d'euros.

Les établissements scolaires sont aussi financés par des contributions des parents et de la collectivité estimées en moyenne à environ 5 % du total de leurs dépenses. Elles proviennent de frais supplémentaires appliqués aux fournitures, livres scolaires et activités facultatives, de donations d'équipements scolaires, de loyers de locaux scolaires.... La majoration des frais ne peut toutefois pas être imposée aux parents.

Chaque État adopte son budget annuel destiné à l'éducation qui représente en moyenne un quart de ses dépenses. Les mécanismes de répartition de ces budgets diffèrent d'un État à l'autre. Des moyens généraux sont, en général, affectés aux établissements en fonction de l'évaluation des frais de personnels enseignants et non enseignants ainsi que d'autres dépenses récurrentes. Sont également attribuées des subventions liées à la participation à certains programmes comme ceux destinés aux enfants de milieux défavorisés ou handicapés, aux zones rurales et aux communautés indigènes...

Dans la plupart des États comme le NSW, le financement est centralisé et les établissements ne gèrent pas leur propre budget si bien qu'il est même difficile de connaître son chiffrage. Ce système permet aux collectivités de réaliser des économies d'échelle par une gestion centralisée des personnels et des contrats de fournitures et d'entretien.

Depuis 2009 et la conclusion d'un accord intergouvernemental sur les relations financières fédérales, le Commonwealth verse aux États le « versement national à objectif spécifique » (National Specific purpose Payment, national SPP), pour la délivrance de prestations de service public spécifiques. En 2009-2010, le versement au service public de l'Éducation (National Schools SPP), s'élevait à l'équivalent de 7 milliards d'euros. Les États disposent d'une certaine latitude pour utiliser ces fonds dans le cadre des objectifs fixés dans l'accord national de l'éducation (voir supra) sous réserve de fournir les indicateurs chiffrés figurant dans celui-ci. Des fonds supplémentaires sont accordés aux États lorsqu'ils ont signé un des sept partenariats nationaux associés à l'accord national de l'éducation, comme celui destiné à améliorer les compétences des enseignants, la lecture et le calcul...

En 2009, les sommes versées par le Commonwealth à chaque État ont été calculées sur la base des budgets précédents. A l'avenir, elles seront revues pour tenir compte de l'évolution de la population scolaire et du coût moyen récurrent par élève dans les établissements publics du primaire et du secondaire (The Average Government Schools Recurrent Cost, AGSRC) calculés à partir des statistiques transmises par les États.

Ce système de financement appliqué depuis plus de trente ans est critiqué et fait actuellement l'objet d'une révision générale, annoncée le 15 avril 2010, laquelle devrait s'achever fin 2011.

4. Le statut des enseignants des établissements d'enseignement primaire et secondaire

Les enseignants sont des personnels de la fonction publique du NSW.

Leur statut est régi par les lois de 1980 relative au service public de l'éducation n° 23 modifiée et de 2002 relative à la gestion et à l'emploi dans le secteur public n° 43 modifiée (NSW Public Sector Employment and Management Act 2002 n° 43), ainsi que par la décision 2009 applicable aux rémunérations et conditions de travail des fonctionnaires (enseignants et personnels apparentés) dans le NSW « Crown Employees (Teachers in Schools and related Employees) Salaries and Conditions Award 2009 » de la Commission des Relations Industrielles du NSW (Industrial Relations Commission of NSW).

En vertu de la loi de 1996 relative aux relations industrielles n° 17 modifiée « NSW Industrial Relations Act 1996 n° 17 », la Commission des Relations Industrielles du NSW qui est composée d'un président, d'un vice-président, de trois présidents suppléants, de sept juges et de sept membres « ordinaires » nommés par le gouverneur du NSW (représentant de la reine d'Angleterre) sur proposition de l'exécutif local fait partie du ministère de la Justice et a, entre autres, pour mission de faciliter la réglementation de l'emploi par des awards. Les awards sont des instruments juridiques qui traitent des relations du travail (durée, rémunération, congés, indemnités de licenciement...) et qui résultent de la négociation collective ou d'une décision rendue par la Commission des Relations Industrielles en cas de conflit entre organisations patronales et salariales.

Dans les autres États, le statut des enseignants figure dans des « awards », comme en NSW, ou dans des accords collectifs.

· Recrutement

Leur recrutement suit la même procédure que celle des chefs d'établissement décrite supra.

Jusqu'à présent, chaque État détermine les diplômes et compétences requises pour accéder à la profession.

Depuis septembre 2004, en NSW, les nouveaux enseignants doivent suivre une procédure d'accréditation définie par l'Institut des enseignants (NSW Institute of teachers), organisme public indépendant créé en 2004 pour améliorer la qualité de l'enseignement. A leur entrée en fonction, ils reçoivent une accréditation conditionnelle pour enseigner. Ils disposent d'un délai variable, déterminé de façon individuelle en fonction de la situation de chacun d'entre eux, pour acquérir les compétences professionnelles requises. A l'issue de celui-ci et après vérification, ils obtiennent leur accréditation définitive.

En décembre 2010, les différents ministres de l'Éducation se sont entendus pour fixer des normes professionnelles nationales applicables aux enseignants (National Professional Standards for Teachers) qui doivent entrer en vigueur en 2011.

· Obligations de service

Pour la période du 1er janvier 2009 au 31 décembre 2011, les obligations de service sont fixées par l'« award » de la Commission des Relations Industrielles du NSW datant de 2009, complété par des accords syndicaux.

Dans l'enseignement primaire, l'enseignant doit effectuer 21,75 heures d'enseignement par semaine auxquelles s'ajoutent des permanences pour surveiller les cours de récréation à la pause de la matinée (15 minutes) et à la pause déjeuner (60 minutes). Il peut lui être également demandé d'être présent 30 minutes avant le début et/ou à la fin des cours pour surveiller les élèves, assister à des réunions de travail ou effectuer d'autres tâches. Pour certaines autres activités professionnelles comme le travail sur les programmes et les matériels pédagogiques, la formation des enseignants, la préparation des évaluations, le conseil aux élèves, les relations de l'école avec la communauté scolaire, l'enseignant peut obtenir une dispense de cours de deux heures par semaine

Dans l'enseignement secondaire, un enseignant doit effectuer 20,66 heures d'enseignement par semaine. Il doit s'acquitter de 28 unités d'enseignement et superviser jusqu'à 3 unités de sport par semaine. Chaque unité a une durée de 40 minutes. A la place de la surveillance d'activités sportives, le directeur peut obtenir l'accord de l'enseignant pour que celui-ci s'acquitte de 2 unités de cours particuliers avec un élève pendant la semaine ou qu'il surveille des activités sportives le week-end.

Les horaires d'ouverture de l'établissement secondaire doivent permettre d'effectuer huit fois quarante minutes de cours par jour. Le chef d'établissement peut, avec l'accord des enseignants concernés, étendre l'emploi du temps au-delà des horaires normaux d'ouverture pour les élèves des deux dernières années du secondaire. Dans ce cas, l'enseignant a droit une période de repos équivalente dans la semaine, de préférence en début ou fin de journée. Il ne peut pas lui être demandé de venir avant et après les heures normales d'ouverture le même jour.

Un enseignant a l'obligation de remplacer un collègue absent pendant une durée pouvant aller jusqu'à 6 unités par trimestre.

· Programmes scolaires

Les programmes scolaires diffèrent selon les États.

En NSW, la loi sur l'éducation de 1990 précitée fixe le contenu minimum des programmes scolaires. Ceux-ci peuvent être développés par le Conseil des Études (Board of Studies) composé d'un président, de trois membres de droit dont le directeur du ministère de l'Éducation et de dix-neuf membres qui représentent les professeurs, directeurs d'établissements, parents d'élèves des établissements primaires et secondaires, publics et privés, ainsi que des personnes ayant une expérience significative en matière d'éducation.

Les programmes scolaires sont mis en oeuvre avec une certaine flexibilité. L'enseignant n'est pas tenu d'appliquer une pédagogie ou une approche particulière, ni de suivre une progression prescrite. En primaire, les efforts portent sur l'anglais et les mathématiques.

Un programme scolaire national (the Australian Curriculum) qui définit les compétences devant être acquises à la fin de chaque année scolaire est en cours de préparation sous l'égide d'une autorité indépendante (Australian Curriculum Assessment and Reporting Authority, ACARA) qui travaille en collaboration avec tous les acteurs concernés. La première phase 2010-2011 traite de l'anglais, des mathématiques, des sciences et de l'histoire.

· Rémunération

Pour la période du 1er janvier 2009 au 31 décembre 2011, en NSW, le salaire des enseignants est fixé par le document 2009 précité (award) de la Commission des Relations Industrielles complété par des accords syndicaux. Il prévoit un salaire de base indiciaire assorti de primes.

5. Les procédures d'évaluation des établissements, des enseignants et des élèves

· Évaluation des établissements

Elle varie selon les États, mais tous ont mis en place un modèle que l'établissement doit suivre pour rendre compte de son activité.

Depuis 1997, en NSW, tous les établissements scolaires ont l'obligation de rédiger un rapport annuel pour rendre compte de leur activité aux parents et à la communauté scolaire, au ministère de l'Éducation de NSW ainsi qu'au ministère australien de l'Éducation. En 2004, l'auditeur général du NSW, équivalent de la Cour des comptes, a rédigé un rapport de performance à partir de l'ensemble des rapports annuels d'établissement 2003 et a adressé ses recommandations au ministère de l'Éducation.

Le rapport annuel de l'établissement doit fournir un certain nombre d'informations obligatoires qui portent sur :

- les élèves et les personnels ;

- les résultats des élèves aux évaluations nationales et à celles de l'État de NSW ;

- les performances sportives et artistiques des élèves ;

- une auto-évaluation par l'établissement des résultats obtenus et de sa progression vers les objectifs ;

- et les objectifs pour l'année suivante.

Le rapport annuel est préparé par le comité d'autoévaluation de l'établissement qui est composé de représentants de parents d'élèves et de la communauté scolaire au sens large, de personnels enseignants et non enseignants sous la direction du chef d'établissement.

Ce rapport, mis en ligne sur le site de l'établissement, est distribué aux parents autour du 30 juin de chaque année.

· Évaluation des enseignants

Elle varie selon les États.

En NSW, la loi de 1980 relative au service de l'enseignement n° 23 modifiée prévoit que les prestations des enseignants doivent être évaluées au moins une fois par an et davantage si le directeur du ministère de l'Éducation l'estime nécessaire.

L'évaluation annuelle est conduite par le chef d'établissement qui reçoit les enseignants en entretien individuel. Celui-ci prend également en compte la façon dont ceux-ci suivent le programme scolaire ainsi que certains documents comme le matériel pédagogique utilisé, les travaux et évaluations des élèves... Il transmet toutes les données relatives à l'évaluation annuelle au ministère de l'Éducation.

Si cette évaluation n'est pas satisfaisante, le chef de l'administration peut enjoindre à l'enseignant en question de suivre une formation dont il définit l'objet et la durée.

Si en dépit de sa participation à celle-ci (ou sa non-participation, ou une participation insuffisante), aucune amélioration n'est constatée, le directeur de l'administration peut prendre une mesure visant à corriger les insuffisances ou une sanction disciplinaire, mais dans ce dernier cas, il doit avoir inscrit l'enseignant dans un plan d'amélioration des performances et avoir donné à celui-ci une véritable possibilité d'améliorer son travail.

Le nouveau gouvernement australien élu en 2010 s'est engagé à instituer un système national de gestion des performances des enseignants à partir des normes professionnelles nationales évoquées supra qui entrent en vigueur en 2011. Ce système national, appliqué à compter de 2013, devrait être couplé avec une rémunération des performances fondée sur les normes en question qui permettrait de récompenser 10 % des meilleurs enseignants australiens selon leur niveau d'expérience. Il est ainsi envisagé d'octroyer deux primes d'un montant qui équivaut à 2 935 euros aux professeurs les plus expérimentés.

· Évaluation des élèves

Les méthodes d'évaluation varient selon les États. En NSW, dans les premières années de scolarité comprises entre les niveaux 1 et 10 (seize ans), on recourt aux lettres A à E éventuellement assorties d'une des mentions : excellent, haut, bon, élémentaire et limité. Dans les deux dernières années de scolarité (11 et 12, dix-sept et dix-huit ans), les établissements peuvent utiliser une notation chiffrée de 1 à 100 ou alphabétique comme supra.

Depuis 2008, les élèves dans les classes de niveau 3, 5, 7 et 9 (neuf, onze, treize et quinze ans) font l'objet d'une évaluation nationale en lecture, écriture, grammaire et calcul dans le cadre du programme national d'évaluation (National Assessment Program Literacy and Numerac, NAPLAN).

Une évaluation par échantillon qui porte sur des groupes représentatifs d'élèves, tirés au sort, des classes de niveau 6 et 10 (douze et seize ans) et se déroule sur trois années consécutives permet d'apprécier les connaissances dans les matières scientifiques, en éducation civique ainsi qu'en informatique et technologies de communication. Cette expérience a commencé en 2003 avec l'évaluation des matières scientifiques, suivie en 2005 par l'éducation civique et, en 2006, par l'informatique et les technologies de communication.

Par ailleurs, il existe deux diplômes nationaux, le certificat d'éducation (School Certificate) à la fin de la classe de niveau 10 (seize ans) et le certificat d'éducation supérieur (Higher School Certificate, HSC) à la fin de la classe de niveau 12 (dix-huit ans) qui est requis pour l'admission à l'université.

La politique en matière de redoublement varie selon les États.

En NSW, les élèves peuvent redoubler une année à la demande de l'établissement ou de la famille. Dans l'enseignement secondaire, classe de niveau 7 à 10 (treize à seize ans), ils peuvent redoubler dans une matière et une seule où ils rencontrent des difficultés. Ceci pose des problèmes pratiques d'organisation car les élèves suivent alors la même matière dans deux niveaux différents au cours d'une même année scolaire. Pour les deux dernières années de l'enseignement secondaire supérieur, niveau 11 et 12 (dix-sept et dix-huit ans), les élèves peuvent valider les matières pour obtenir le certificat d'éducation supérieur sur une période de cinq années. Ainsi un élève qui aurait des problèmes de santé pourrait choisir de valider anglais, mathématiques et histoire une année, puis physique l'année suivante et géographie l'année d'après.

LE STATUT DES ÉTABLISSEMENTS DE L'ENSEIGNEMENT PRIMAIRE ET SECONDAIRE