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Étude de législation comparée n° 217 - mars 2011 - Le statut des établissements de l'enseignement primaire et secondaire

31 mars 2011 : Le statut des établissements de l'enseignement primaire et secondaire ( etude de législation comparée )

ITALIE

Le système éducatif public italien primaire et secondaire, relève d'une organisation nationale.

Il est régi par des textes législatifs et réglementaires et une convention collective nationale applicable aux personnels des établissements scolaires qui relèvent cependant du secteur public.

Depuis 2006, les pouvoirs publics ont pris des mesures pour :

- rationnaliser la carte scolaire ;

- augmenter le rapport élèves/enseignants ;

- remodeler les programmes des lycées et des autres établissements du secondaire, notamment pour rendre l'enseignement technique et professionnel plus attractif ;

- et assurer une certification des acquis scolaires au fil des cycles de formation successifs afin que tous les élèves bénéficient du « droit-devoir » à l'instruction.

Ces réformes se sont caractérisées par une diminution du nombre des enseignants et des personnels de l'éducation nationale qui n'ont touché ni l'organisation interne des établissements scolaires, ni le statut juridique des enseignants.

1. L'organisation administrative et territoriale de l'enseignement primaire et secondaire

La loi n° 59 du 15 mars 1997, a déconcentré les fonctions antérieurement exercées par l'État en matière d'instruction publique aux établissements scolaires qui ont reçu la personnalité juridique, l'autonomie didactique et un budget autonome géré librement dont le montant est cependant fixé par les services de l'État.

Le décret législatif n° 112 du 31 mars 1998 a réservé à l'État la compétence pour fixer des critères d'organisation du réseau scolaire, pour évaluer ses performances et pour déterminer les charges qui incombent au budget national. Il a délégué aux régions : la programmation de l'offre de formation ; la programmation régionale du réseau scolaire ; la division du territoire en secteurs afin d'améliorer l'offre et la fixation du calendrier scolaire. Il a transféré aux provinces, équivalent des départements, en ce qui concerne l'école secondaire supérieure (lycées, établissements techniques et établissements professionnels), et aux communes pour les autres écoles d'un niveau inférieur :

- la création, le regroupement, la fusion et la suppression des établissements scolaires, sur la base des plans de programmation ;

- la rédaction des plans d'organisation du réseau scolaire ;

- l'aide à la scolarisation des élèves handicapés ou défavorisés ;

- la détermination du plan d'utilisation des édifices et d'usage des équipements, en accord avec les établissements ;

- la possibilité d'interrompre les cours en cas d'urgence ;

- et la constitution, le contrôle et éventuellement la dissolution des organes scolaires collégiaux.

Les éventuels conflits de compétences entre établissements sont tranchés par la province dans le cas général et par la commune en ce qui concerne les écoles maternelles et les écoles primaires.

Le décret n° 233 du 18 juin 1998 prévoit que les établissements scolaires doivent avoir un nombre d'élèves prévisible stable pour cinq ans compris entre 500 et 900 sauf dans les petites îles et les communes de montagne où ce chiffre peut s'établir à 300. Pour fixer la dimension optimale des établissements ont prend en compte :

- l'importance de la population scolaire totale de la zone territoriale ;

- les caractéristiques démographiques, orographiques, économiques et socioculturelles du bassin de vie des élèves ;

- la délinquance juvénile et la criminalité des mineurs ;

- et la difficulté de direction, de gestion et d'organisation didactique en fonction de la multiplicité des niveaux scolaires et des filières dans l'école.

Les écoles dont la population est inférieure à ces seuils sont réunies horizontalement aux écoles de niveau identique de la même zone territoriale ou verticalement à d'autres établissements en fonction des besoins d'éducation du territoire.

Les plans de dimensionnement des écoles sont établis par la conférence régionale du réseau scolaire en fonction des filières et des critères adoptés par les régions. Les provinces et les communes sont compétentes pour supprimer ou transférer les sièges et les établissements des écoles qui ont obtenu la personnalité juridique.

Ces dispositions n'ont pas été parfaitement appliquées. En 2008, environ 700 établissements scolaires avaient moins de 300 élèves et 850 pas ou plus de titre au maintien d'une dérogation relative au nombre d'élèves. Entre 15 et 20 % des écoles ne répondaient pas aux conditions posées par la loi de 1998 pour obtenir leur autonomie. Pour remédier à cette situation, le décret n° 81 du 20 mars 2009 a prévu que les critères et paramètres de dimensionnement des établissements scolaires seraient fixés par un arrêté ministériel après avis conforme de la conférence unifiée qui réunit, sous la présidence du Gouvernement, les membres de la Conférence État-Villes et ceux de la Conférence permanente pour les rapports entre l'État, les régions et les provinces autonomes. Cette réforme du réseau scolaire doit permettre une économie d'au moins 85 millions d'euros avant l'année scolaire 2011-2012 qui sera partagée entre État, régions, provinces et communes.

En pratique ces dispositions n'ont, pour le moment, semble-t-il pas entraîné de fermeture d'établissement.

2. Le statut juridique des établissements d'enseignement primaire et secondaire

Les dispositions relatives à ce sujet figurent dans le décret législatif n° 297 du 16 avril 1994.

a) Le conseil d'établissement (consiglio di istituto)

· Composition

Le conseil d'établissement se compose de 14 à 19 membres en fonction de la taille de l'établissement, désignés pour trois ans.

Dans les établissements jusqu'à 500 élèves, il compte 6 représentants élus par le personnel enseignant, 1 par le personnel administratif, technique et auxiliaire (ATA), 6 par les parents d'élèves et le chef d'établissement. Dans les établissements du niveau du lycée, le nombre des parents d'élèves est réduit à trois, les trois sièges libérés étant occupés par des représentants élus des élèves. Le médecin, le psychologue scolaire peuvent être appelés à participer à ses travaux à titre consultatif.

Il est présidé par un membre élu, à la majorité absolue parmi les représentants des parents d'élèves. Le président désigne un secrétaire.

Le conseil élit un bureau composé d'un enseignant, d'un membre du personnel ATA et de deux parents. Le chef d'établissement en est membre de droit et le préside.

· Mission

ü Un principe d'autonomie

Le conseil d'établissement établit, sur proposition des professeurs, le plan de l'offre de formation et le « curriculum » obligatoire des élèves qui comprend, outre la quotité horaire nationale, la quotité dont il définit librement le contenu aussi bien en termes de disciplines que d'activités, sous réserve des lignes directrices fixées par les régions (voir infra).

Il adopte le programme annuel des dépenses, sur la base du montant des crédits qui lui est notifié par l'équivalent du rectorat. Il vote son budget prévisionnel, ses sources de financement propres et, à l'issue de l'exercice, adopte son compte administratif. Il établit le règlement intérieur, décide de l'acquisition des matériels, des adaptations du calendrier scolaire, des contacts avec d'autres écoles, de l'aide à délivrer aux élèves et des principes de constitution des classes. Il adresse un rapport annuel à l'inspecteur d'académie.

Le bureau prépare les réunions du conseil, élabore le projet de budget, le projet de compte administratif et met en oeuvre les délibérations du conseil. Il statue aussi sur les mesures disciplinaires concernant les élèves.

Le décret n° 275 du 8 mars 1999 précise que l'autonomie didactique des établissements concerne : l'organisation des quotas horaires prévus pour chaque discipline ; l'utilisation des horaires résiduels ; les parcours didactiques individualisés et la répartition des disciplines en groupes disciplinaires. Cette autonomie s'exerce sous réserve de règles nationales communes (nombre annuel de jours d'activité, cours 5 jours par semaine, respect des charges de service figurant dans la convention collective applicable aux enseignants).

ü Le respect de règles nationales et régionales

Par delà l'autonomie reconnue aux établissements, le ministère de l'Instruction publique détermine :

- les objectifs généraux du processus de formation ;

- les objectifs spécifiques des apprentissages ;

- les disciplines et les activités constituant la quotité nationale des curriculi obligatoires et leur montant horaire annuel ;

- le niveau de l'horaire obligatoire annuel (qui comprend la quotité nationale, soit 80 % et la quotité réservée aux établissements, soit 20 %) ;

- les limites à la flexibilité temporelle pour réaliser des compensations entre les disciplines et les activités ;

- les critères d'évaluation des élèves ;

- et les standards de qualité du service.

Les régions fixent les lignes directrices de l'utilisation du quota horaire de 20 % du temps scolaire (dans le cas général) que les établissements scolaires du primaire et du secondaire précisent, chacun pour ce qui le concerne, dans le respect des objectifs nationaux. Les établissements scolaires utilisent le quota de 20 % pour :

- renforcer le dispositif national ;

- réaliser des compensations entre les activités et les disciplines ;

- introduire de nouvelles disciplines enseignées par des professeurs, sous réserve de l'équilibre de leur budget.

b) Le chef d'établissement

· Recrutement

Les chefs d'établissement sont recrutés sur la base de concours nationaux ouverts aux enseignants qui ont au moins cinq ans de service, organisés tous les trois ans, par type d'école. Leurs lauréats, qui suivent une formation appropriée, sont inscrits dans des cadres d'emplois constitués au niveau régional (sans que les chefs d'établissements soient employés par les régions).

Le salaire du chef d'établissement est fixé par la convention collective applicable aux établissements d'enseignement (salaire indiciaire et primes). Depuis 2001, à l'instar de l'ensemble des dirigeants des administrations italiennes, les primes liées aux résultats obtenus représentent au moins 30 % de sa rémunération totale.

Le décret législatif n° 165 du 30 mars 2001 prévoit que le chef d'établissement est évalué par une unité créé au niveau de l'équivalent du rectorat, au niveau régional, composée d'un chef et d'experts qui n'appartiennent pas à cette administration.

Enfin la loi de finances pour 2007 (alinéas 610 et 613) a prévu la création d'une Agence nationale pour le développement de l'autonomie scolaire dotée de compétences en matière de recherche éducative et pédagogico-didactique, de formation professionnelle du personnel des écoles et de documentation. Elle doit définir les procédures d'évaluation des chefs d'établissement et réaliser un suivi global du système d'évaluation.

· Mission

Le décret législatif du 30 mars 2001 précité confère au chef d'établissement, qui est le représentant légal de celui-ci, une compétence étendue en matière de gestion des ressources financières et des moyens matériels et humains pour la mise en oeuvre des orientations fixées par le conseil d'établissement. Il peut déléguer ses compétences à des enseignants qu'il choisit.

Il présente périodiquement au conseil d'établissement un rapport motivé sur ses activités.

3. Le financement des établissements d'enseignement primaire et secondaire (budget de fonctionnement)

· Les ressources financières

Dans les régions, les responsables des équivalents des rectorats répartissent les ressources entre les provinces, en concertation avec les régions, les provinces et les communes de façon cohérente avec le plan régional de localisation des institutions scolaires. Ils tiennent compte :

- de l'importance et la composition de la population scolaire de chaque région en tenant compte des besoins des élèves handicapés ;

- de la densité démographique des départements (provincie) et de la répartition de la population entre les communes ;

- des caractéristiques géomorphologiques des territoires concernés, de leur situation socioéconomique et des difficultés qu'ils rencontrent ;

- de l'articulation de l'offre de formation ;

- de la répartition des élèves dans les classes et les établissements dans le but d'atteindre une hausse de 0,4 point du rapport élèves/classe au plan national ;

- et des caractéristiques des constructions scolaires.

Les ressources destinées à l'instruction des premier et second degrés tiennent aussi compte des disciplines et des activités proposées dans chaque établissement.

La conférence unifiée État-régions est consultée sur la répartition des ressources entre les différentes régions.

La loi de finances pour 2007 (alinéa 601) a créé deux nouveaux chapitres budgétaires (l'un destiné aux dépenses de personnel hors traitement et l'autre au fonctionnement des écoles) dont les ressources seront directement versées aux établissements scolaires, sans plus transiter par les équivalents des rectorats.

4. Le statut des enseignants des établissements d'enseignement primaire et secondaire

Cette matière est régie par le décret législatif n° 297 du 16 avril 1994 et la convention collective nationale des personnels des établissements scolaires.

· Recrutement

Les enseignants sont recrutés sur la base de concours organisés au niveau régional, à l'initiative du ministère de l'Instruction publique. Ces concours comportent des épreuves écrites (coefficient 40/100) orales (idem) et une évaluation des titres académiques (coefficient 20/100). Ils intègrent ensuite des cadres d'emplois provinciaux (sans pour autant être des agents des provinces). La pratique des « listes complémentaires » donne lieu à des phénomènes de « file d'attente ».

Les établissement peuvent, pour organiser des activités et des enseignements facultatifs, optionnels et gratuits dans le cadre des 20 % (règle de base) du quota horaire dont elle disposent, recruter par contrat de prestations de services des experts qui ne sont pas des professeurs, mais qui disposent des titres définis par un décret du ministre de l'Instruction publique (article 7 du décret du 19 février 2004).

Le salaire des enseignants est fixé par la convention collective applicable aux établissements d'enseignement, à savoir un salaire de base indiciaire assorti de primes.

· Obligations horaires

Les obligations de service horaires sont fixées par le décret n° 297 du 16 avril 1994 à :

- 24 heures hebdomadaires réparties sur 5 jours (y compris la surveillance de la cantine) dans les écoles primaires, dont deux heures pour organiser des réunions des professeurs en matière didactique ;

- et à 18 heures hebdomadaires dans le secondaire.

· Contenu

La convention collective dispose que la nature des obligations de service est fixée par chaque établissement dans le cadre de son autonomie didactique étant entendu qu'au début de l'année le chef d'établissement détermine le plan annuel des activités de l'établissement et les obligations qui en découlent. Ce plan est soumis à l'approbation du conseil des enseignants. Il peut être modifié en cours d'année.

A l'école primaire, les enseignants peuvent être amenés, dans le cadre de l'horaire légal, à fournir les prestations pour l'enrichissement de l'offre d'enseignement, le soutien scolaire individualisé ou en petits groupes à des élèves en difficulté et à des élèves étrangers venus de pays non membre de l'Union européenne, ainsi qu'au remplacement de leurs collègues absents.

Dans le secondaire, les enseignants sont tenus, dans la limite des 18 heures précitées, de dispenser leur enseignement dans des classes dépourvues de titulaire, d'effectuer des remplacements et de rester disponible pour des activités parascolaires ou interscolaires.

· Rémunération

La rémunération des enseignants est fixée par la convention collective applicable aux établissements d'enseignement (salaire indiciaire et primes).

5. Les procédures d'évaluation des établissements, des enseignants et des élèves

Au plan national, l'INVALSI a sollicité, en 2009, l'ensemble des écoles primaires afin de mener une enquête statistique sur un échantillon d'élèves tirés au sort dans la deuxième et dans la cinquième classe. Les élèves retenus sont soumis à des épreuves d'italien et de mathématiques. Cette expérience doit être progressivement étendue à d'autres établissements.

· Évaluation des établissements

Le décret législatif n° 286 du 19 novembre 2004 a créé l'Institut national d'évaluation du système éducatif d'instruction et de formation (INVALSI)

Dans le cadre de la mise en oeuvre du « droit-devoir » à la formation, il intervient avec l'Agence nationale pour le développement de l'autonomie scolaire (ANSAS) pour aider le ministre de l'Instruction à déterminer les lignes directrices en matière d'orientation, de formation des professeurs, de soutien scolaire, de suivi, d'évaluation et de certification des cursus (arrêté ministériel du 22 août 2007, art. 5). Les trois décrets relatifs aux lycées, aux instituts techniques et aux instituts professionnels publiés en mars 2010 confient à l'ANSAS et à l'INVALSI, la mission de suivre et d'évaluer les cursus qui s'y déroulent. L'INVALSI évalue, en outre, spécifiquement la réussite des élèves par rapport aux objectifs fixés pour les apprentissages par les indications nationales.

· Évaluation des enseignants

Le décret législatif n° 297 du 16 avril 1997 prévoit qu'un comité pour l'évaluation des services des enseignants est créé dans chaque établissement. Il comprend le directeur qui le préside, et de deux à quatre enseignants élus par leurs pairs, en fonction de la taille de l'établissement. Il intervient à la demande d'un enseignant dont il évalue l'activité durant les trois dernières années.

· Évaluation des élèves.

A l'école primaire et dans le premier cycle du secondaire, les notes sont données sur 10.

Le redoublement est exceptionnel dans le primaire. Il n'intervient que dans des cas motivés dans le premier cycle du secondaire.

A la fin du secondaire, le passage de l'équivalent du baccalauréat n'est possible que si l'élève y est autorisé par le conseil de classe au vu de ses résultats, le cas échant après avoir « remboursé » les « dettes de formation » (debiti formativi) sous la réserve desquelles le conseil de classe a permis son passage dans la classe supérieure au cours du cycle.

L'école est tenue, à la fin de l'école primaire, de l'école secondaire de premier degré et du second cycle du secondaire, de certifier les niveaux d'apprentissage atteints par l'élève. A cette fin, un registre national des élèves a été constitué afin de suivre leur parcours scolaire

6. Les politiques spécifiques de lutte contre l'échec scolaire : modalités, moyens et résultats

· Les actions de lutte contre l'échec scolaire

L'arrêté ministériel n° 92 du 5 novembre 2007 fait obligation aux établissements de mettre en oeuvre les activités de « soutien » et, le cas échéant, de « récupération » afin de prévenir l'échec scolaire.

Ces activités, qui figurent dans le plan de l'offre de formation de chaque établissement, sont décidées pour les élèves concernés, par le conseil de classe à l'issue des évaluations périodiques et avant le terme de l'année scolaire. Elles entrent dans l'horaire normal des élèves et sont obligatoires.

Le conseil des professeurs définit les critères de composition des groupes d'élèves aidés et ceux d'affectation des professeurs à ces groupes. Il peut aussi désigner un professeur afin de coordonner ces activités. Les professeurs en sont chargés, mais l'école peut y faire participer des personnes extérieures à l'établissement, à l'exclusion de celles qui travaillent dans le cadre d'entreprises à but lucratif. Elles sont distinctes des activités supplémentaires organisées durant le quota de 20 % que les écoles organisent de façon autonome au bénéfice de l'ensemble des élèves. Elles peuvent être mises en oeuvre dans un cadre autre que celui de la classe, pour un groupe d'élèves qui rencontrent les mêmes difficultés, par un enseignant qui n'est pas celui de l'élève. Elles peuvent aussi être suivies de l'assistance donnée par un professeur à un élève pour l'aider à travailler seul.

A l'issue de l'action de « récupération » ou de soutien, le professeur qui en est chargé procède à une évaluation de l'élève qui en a bénéficié pour s'assurer que celui-ci a acquis les compétences qui faisaient défaut. A la fin de la période scolaire, si conseil de classe constate que l'élève ne dispose pas des compétences requises dans certaines disciplines, il en informe la famille par écrit et propose les mesures à prendre pour combler ces lacunes avant le 31 août de l'année civile. A l'issue de celles-ci il s'assure que les compétences sont acquises et procède à l'attribution des crédits correspondant à l'année.

· Les actions pour la réussite des formations et la prévention des abandons

Le ministre de l'Instruction adopte, après accord de la conférence unifiée, des lignes directrices pour la réalisation de plans d'intervention pour l'orientation, la prévention et la remise à niveau (ricupero) des élèves ayant abandonné le système.

LE STATUT DES ÉTABLISSEMENTS DE L'ENSEIGNEMENT PRIMAIRE ET SECONDAIRE