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Étude de législation comparée n° 217 - mars 2011 - Le statut des établissements de l'enseignement primaire et secondaire

31 mars 2011 : Le statut des établissements de l'enseignement primaire et secondaire ( etude de législation comparée )

ROYAUME-UNI (Angleterre)

Les établissements scolaires primaires et secondaires du secteur public sont désignés sous le terme de maintained schools qui signifie écoles subventionnées. Cette appellation regroupe plusieurs catégories d'établissements. On étudiera, parmi celles-ci, dans une première partie, les community schools qui sont les plus nombreuses. Elles disposent d'un budget autonome. Elles ont été créées par les collectivités locales1(*) et sont les seules à être exclusivement financées par celles-ci. Tous les établissements scolaires appartenant à cette catégorie disposent d'une grande autonomie.

Depuis la formation du nouveau gouvernement, le 11 mai 2010, l'enseignement et le système éducatif sont en pleine mutation dans le cadre de la « révolution scolaire » annoncée dans le programme politique du Parti conservateur qui s'inspire de l'expérience des « écoles libres » suédoises et des charter schools américaines.

Afin d'améliorer les résultats scolaires, notamment dans les zones défavorisées, le Gouvernement a l'intention d'autoriser de plus en plus d'établissements à adopter le statut d'académie (academy) qui sera présenté dans une seconde partie infra, de donner plus de liberté aux enseignants par rapport aux programmes scolaires et de permettre à de nouveaux prestataires de diriger des écoles financées par l'État.

Depuis son élection et la promulgation, le 27 juillet 2010, de la loi sur les académies, le Gouvernement a :

- publié un livre blanc sur les écoles intitulé « De l'importance de l'enseignement », en novembre 2010 ;

- déposé, le 26 janvier 2011, devant le Parlement un projet de loi sur l'éducation « Education Bill 2010-2011 » qui est en cours de discussion ;

- lancé, le 20 janvier 2011, une étude sur les programmes scolaires nationaux ;

- publié, le 3 mars 2011, le rapport du Professeur Alison Wolf sur l'enseignement professionnel qui dresse le rapport accablant d'un système2(*) décrit comme « extrêmement complexe et contreproductif » et qui propose un changement radical inspiré notamment des « bonnes pratiques danoises, françaises et allemandes » ;

- et lancé une consultation, du 9 mars au 30 juin 2011, pour réformer l'enseignement dispensé aux enfants souffrant de handicaps divers.

A. LES « MAINTAINED SCHOOLS » DE L'ENSEIGNEMENT PRIMAIRE ET SECONDAIRE

1. L'organisation administrative et territoriale de l'enseignement primaire et secondaire

En application de la loi sur le cadre et les niveaux scolaires de 1998, les collectivités locales sont chargées de l'organisation administrative et territoriale de l'enseignement primaire et secondaire.

La loi sur l'éducation de 1996 les charge de faire en sorte que l'on dispose d'un nombre suffisant d'établissements scolaires et de places pour la scolarisation des enfants et des jeunes sur leur territoire. Elles ont également « l'obligation de promouvoir un bon niveau d'enseignement, l'égalité des chances ainsi que la réalisation du potentiel scolaire de l'élève ».

La création, la suppression, les modifications d'un établissement scolaire font l'objet d'un appel d'offres lancé par la collectivité locale intéressée sauf dérogation accordée par le ministre. La décision finale est arrêtée par la collectivité.

2. Le statut juridique des établissements d'enseignement primaire et secondaire
a) Le conseil d'établissement

Les établissements scolaires sont administrés par un conseil de direction (governing body) qui a la personnalité morale.

Les dispositions relatives à ce conseil figurent dans la loi sur l'éducation de 2002 et dans le règlement 2000 sur l'éducation (conseil de direction) (termes de référence) applicable en Angleterre.

La loi sur l'éducation de 2002 complétée par le règlement 2002 relatif aux sociétés scolaires permet à des conseils de direction, avec l'autorisation des collectivités locales concernées, de se regrouper pour créer une société commerciale (company) notamment afin de bénéficier d'achats groupés de biens ou de prestations de services et réaliser des économies d'échelle.

· Composition

Le conseil de direction est composé de gouverneurs (governors), qui sont des représentants :

- désignés par la collectivité locale ;

- élus par les parents d'élèves ;

- élus par le personnel enseignant ;

- élus par le personnel non enseignant ;

- et éventuellement d'autres personnes qui n'ont pas le droit de vote (par exemple des élèves de l'établissement).

Un règlement fixe leur nombre en fonction des effectifs scolaires de l'établissement.

Les décisions y sont prises par un vote à la majorité dans la plupart des cas à condition que la moitié des gouverneurs soient présents.

Le conseil de direction nomme un secrétaire (clerk) qui assure son secrétariat (convocation, tenue du registre des membres et des présents, rédaction des procès-verbaux des réunions, veille juridique). Ce ne peut être ni un membre du conseil, ni le chef de l'établissement.

Les membres du conseil de direction et le secrétaire reçoivent une formation adéquate.

Les employeurs doivent accorder à leurs personnels qui sont membres d'un conseil de direction du temps, dans une limite raisonnable, pour leur permettre d'accomplir leur mission.

· Mission

Le conseil de direction est chargé d'établir un projet d'établissement qui fixe les grands objectifs de l'établissement et les orientations permettant de les atteindre. Il choisit notamment les enseignements offerts dans le respect des programmes scolaires nationaux.

Il surveille et évalue la progression de l'établissement vers ces objectifs. Il détermine une politique de gestion des performances des enseignants utilisée pour leur évaluation annuelle. Il apprécie également le travail du chef d'établissement auquel il doit également apporter son soutien et adresser des critiques constructives à l'instar d'un critical friend.

Il décide de l'utilisation du budget de l'établissement.

Le conseil de direction ou son comité des rémunérations (Pay Committee) élabore la politique salariale des personnels et procède à sa révision annuelle (voir infra).

b) Le chef d'établissement

· Recrutement

Le chef d'établissement est recruté par le conseil de direction par annonce. Ce conseil constitue en son sein un comité représentatif d'au moins trois gouverneurs chargé des entretiens de recrutement. Avant leur déroulement, il transmet à la collectivité locale les informations relatives aux candidats auditionnés. Celle-ci dispose de sept jours pour demander qu'un candidat soit écarté. Si le comité persiste, la collectivité peut demander à assister aux entretiens. Au terme de ceux-ci, le comité établit une recommandation au conseil de direction qui prend sa décision à l'unanimité après avoir recueilli l'avis consultatif de la collectivité locale. Le candidat ainsi sélectionné est embauché par la collectivité locale.

· Mission

Le chef d'établissement est responsable de l'organisation interne, de la gestion et du contrôle de l'établissement dans le cadre fixé par le conseil de direction auquel il rend compte.

Il a un rôle de conseil et de proposition auprès de ce conseil de direction pour l'élaboration et la révision de la politique stratégique globale de l'établissement.

Il fait des propositions sur la mise en oeuvre des programmes scolaires nationaux en vue de leur validation par le conseil de direction. Il dispose d'une marge de liberté pour les adapter en fonction de besoins ou de circonstances particulières. Il peut, par exemple, y déroger au profit d'enfants ayant des besoins spécifiques du fait d'un handicap.

Le conseil de direction peut choisir de lui déléguer certaines de ses compétences, comme le recrutement des enseignants (à l'exclusion de celui de l'équipe de direction) ou les licenciements.

3. Le financement des établissements d'enseignement primaire et secondaire (budget de fonctionnement)

Les collectivités locales reçoivent des fonds de l'État pour financer les établissements scolaires situés sur leur territoire. A partir d'avril 2011, elles percevront également une autre subvention (pupil premium) correspondant à 430 £ par enfant défavorisé multiplié par le nombre d'enfants bénéficiant de repas scolaires gratuits en janvier 2011.

Elles les répartissent selon une clef qu'elles déterminent en fonction des critères établis par le règlement 2008 sur les crédits scolaires applicable en Angleterre qui prévoit que la formule de calcul est obligatoirement fonction du nombre et du niveau de pauvreté des élèves, mais peut également incorporer des coefficients de pondération en fonction de l'âge et de la classe. Cette clef peut également prendre en compte de nombreux autres critères (besoins supplémentaires liés aux handicaps, mauvaise connaissance de la langue anglaise, frais de chauffage et d'électricité, assurances, transports d'élèves, salaires des personnels...).

Depuis avril 2006, les collectivités locales sont tenues d'indiquer à chaque établissement les projections de budget pour les années n+1 et n+2.

Les collectivités locales sont libres d'abonder les subventions gouvernementales.

Le livre blanc sur les écoles publié en novembre 2010 propose de réformer le financement des établissements pour le rendre plus transparent et plus juste.

4. Le statut des enseignants des établissements d'enseignement primaire et secondaire

· Recrutement

Les enseignants sont des personnels de la collectivité locale.

Le conseil de direction est responsable de la politique du personnel qu'il conduit dans le cadre du règlement 2003 relatif aux personnels des écoles, applicable en Angleterre. Il décide notamment des effectifs et des remplacements éventuels. Il fixe également les règles de conduite et de discipline des personnels.

Pour être recrutés par le conseil de direction ou, par délégation, par le chef d'établissement, les enseignants doivent avoir reçu une formation leur donnant le « statut de professeur qualifié ». Le Gouvernement projette d'exiger un niveau de formation supérieur pour l'entrée dans la profession.

Les enseignants sont liés à la collectivité locale par un contrat de travail qui régit tous les points non prévus par les statuts comme le paiement des jours d'arrêt-maladie.

· Rémunération

Le statut des enseignants et leurs rémunérations figurent dans un document de valeur réglementaire publié chaque année après une série de consultations, notamment auprès des syndicats d'enseignants, le « Document relatif à la rémunération des professeurs d'école et à leur statut » (STPCD). Ce texte prévoit que chaque conseil de direction détermine par écrit les règles selon lesquelles seront payés les personnels, les conditions dans lesquelles la décision relative aux salaires est prise, les critères appliqués, les révisions annuelles effectuées, les procédures de contestation mises en oeuvre. Cette politique fait l'objet d'une révision annuelle après consultation du chef d'établissement, des personnels et des syndicats.

En matière de rémunérations, le conseil de direction dispose d'une marge d'appréciation discrétionnaire. Il peut accorder des points d'expérience supplémentaires en dérogeant au principe de l'acquisition d'un point par année d'enseignement aux enseignants dont le travail a été jugé « excellent » au cours de l'année scolaire précédente, à ceux qui ont des expériences professionnelles « enrichissantes » hors enseignement, ou qui accomplissent des travaux supplémentaires. Il peut aussi verser une prime pour favoriser un recrutement ou pour retenir un enseignant.

· Obligations de service

Le document 2010 relatif à la rémunération des professeurs d'école et à leur statut, « School Teachers'Pay and Conditions Document 2010, STPCD » prévoit qu'un professeur à temps plein doit être « disponible » (available) 195 jours par année scolaire :

- 190 jours pendant lesquels il lui est demandé d'enseigner ou d'effectuer d'autres tâches ;

- et 5 jours exclusivement réservés à l'exécution d'autres tâches.

Ces 195 jours lui sont spécifiés par la collectivité locale qui est son employeur ou sur ordre de celle-ci, par le chef d'établissement. En principe, aucun professeur n'est tenu de travailler les samedis, dimanches et jours fériés, ni d'effectuer la surveillance de la pause déjeuner.

L'enseignant doit demeurer disponible 1 265 heures par année scolaire pour effectuer les tâches que le chef d'établissement lui donne l'ordre d'exécuter. Ces heures doivent être réparties de manière raisonnable sur les 195 jours précisés supra. L'enseignant ne peut être contraint d'effectuer des heures en dehors des jours qui lui ont été spécifiés.

Le terme « disponible » ne signifie pas que l'enseignant soit obligatoirement présent. Ces quotas de jours et d'heures sont en fait les limites supérieures à ne pas dépasser, ce qui donne une certaine souplesse au chef d'établissement pour organiser ses plannings.

Pendant les heures d'ouverture de l'établissement, l'enseignant bénéficie de temps pour préparer ses cours et corriger les copies (Planning, Preparation and Assessment, PPA) d'une durée au moins égale à 10 % de ses heures d'enseignement. Ce temps doit lui être octroyé par période d'au moins 30 minutes et compte pour l'accomplissement des 1 265 heures.

Outre le travail d'enseignement proprement dit et la participation à l'organisation de l'établissement, au choix de sa politique éducative, l'enseignant a l'obligation de :

- remplacer à titre exceptionnel un collègue absent si son absence est due à des circonstances imprévisibles ;

- participer à la préparation d'épreuves d'examens qui se déroulent dans l'établissement comme les évaluations nationales ;

- et s'acquitter d'un certain nombre de tâches administratives à condition qu'elles ne lui soient pas confiées de manière habituelle (routinely) et qu'elles requièrent véritablement les compétences et la capacité de jugement d'un enseignant.

· Programmes scolaires

Les enseignants sont tenus d'appliquer les programmes scolaires nationaux. En revanche, ils peuvent choisir le matériel scolaire et la méthode pédagogique en concertation avec le chef d'établissement et des professeurs référents dans la matière enseignée. Le ministère de l'Éducation publie des guides pour l'enseignement de certains sujets. Il a ainsi réalisé, en 2007, un guide pour l'apprentissage de la lecture, mais les enseignants sont libres de choisir la méthode et le matériel qu'ils souhaitent appliquer à condition qu'ils correspondent à ce type d'apprentissage.

Par ailleurs, les établissements et les collectivités locales ont le « pouvoir d'innover » depuis le 1er octobre de 2002 en application de la loi sur l'éducation de 2002. Ils peuvent ainsi solliciter auprès du ministre de l'Éducation une dérogation temporaire pour ne pas appliquer certaines dispositions législatives en vue de mener une expérience innovante afin d'accroître les niveaux scolaires. Le ministère de l'Éducation précise la procédure à suivre dans son guide mis à jour en janvier 2011.

Le Gouvernement, qui a lancé une révision des programmes scolaires nationaux en mars 2011, estime que ceux-ci font référence à trop de connaissances qui ne sont pas essentielles et contiennent trop de directives quant à la façon d'enseigner.

5. Les procédures d'évaluation des établissements, des enseignants et des élèves

· Évaluation des établissements

Les établissements sont inspectés en général tous les cinq ans3(*) par l'Office pour les normes scolaires, les compétences et les aptitudes pour s'occuper d'enfants (Office for Standards in Education, Children's services et skills, Oftsed) mis en place le 1er avril 2007 à la suite de l'adoption de la loi sur l'éducation et les inspections de 2006. L'Ofsted est un organisme public indépendant du ministère de l'Éducation. Les inspections sont en général notifiées avec un préavis d'au moins deux jours au chef d'établissement qui prévient à son tour le conseil de direction. Celui-ci doit alors informer les parents pour leur permettre de faire valoir leurs observations auprès de l'inspecteur et prévenir la collectivité locale. Le rapport d'inspection est transmis au conseil de direction, au chef d'établissement et à la collectivité locale. Le conseil de direction doit en adresser une copie à tous les parents dans un délai de cinq jours ouvrables et le rendre public en le publiant sur le site web de l'établissement, en disposant des exemplaires dans les librairies locales et en l'adressant aux médias. Tous les rapports d'inspection sont publiés sur le site web de l'Ofsted.

Chaque établissement procède par ailleurs à une autoévaluation annuelle avec l'aide d'un « partenaire à l'amélioration scolaire » (school improvement partner ou SIP), désigné par la collectivité locale, qui aide cette dernière dans l'exercice de ses compétences en matière d'éducation. Il s'agit le plus souvent d'un ancien chef d'établissement qui consacre environ cinq jours par an à cette évaluation. Le SIP a pour mission d'aider le chef d'établissement en fonction à évaluer les performances de son établissement et à déterminer les futures priorités en respectant une procédure nationale de fixation d'objectifs. Le conseil de direction reçoit directement le rapport du SIP. Le résultat final de l'évaluation suit les rubriques d'un formulaire d'autoévaluation établi par l'Ofsted. Ce formulaire est utilisé per l'Ofsted lors des inspections externes décrites supra.

Le livre blanc sur les écoles publié en novembre 2010 propose de supprimer l'obligation pour les établissements d'avoir un SIP nommé par la collectivité locale ainsi que la procédure nationale de fixation des objectifs d'établissement. Il propose d'augmenter, en contrepartie, le nombre de responsables locaux et nationaux d'éducation (national and local leaders of education) qui sont des directeurs d'excellents établissements scolaires qui s'engagent à apporter leur soutien à d'autres établissements. Ce document propose également de favoriser les échanges d'informations entre les établissements et de faciliter l'accès de ceux-ci aux meilleurs outils et pratiques scolaires.

· Évaluation des enseignants

Le règlement de 2006 relatif à la gestion des performances des enseignants applicable en Angleterre prévoit que le conseil de direction doit établir, en coopération avec le chef d'établissement, une politique de gestion des performances des enseignants. Le projet relatif à cette politique est soumis pour avis aux personnels et aux organisations syndicales avant adoption.

Les enseignants font l'objet d'une évaluation annuelle menée par le chef d'établissement entre septembre et octobre : entretien individuel avec fixation d'objectifs et examen de la réalisation des objectifs précédents, inspection dans la classe, appréciation des besoins en formation... Cette évaluation donne lieu à la rédaction d'une fiche sur laquelle l'intéressé peut porter ses observations.

Le chef d'établissement rédige un rapport annuel sur le déroulement des procédures d'évaluation, leur efficacité et les besoins en formation.

· Évaluation des élèves

Les méthodes d'évaluation sont variables d'une école à l'autre. Il peut s'agir de lettres, de notes de 1 à 10 ou de commentaires.

Les élèves passent en principe automatiquement dans la classe supérieure.

Il existe des évaluations nationales des élèves âgés de 7, 11 et 14 ans.

B. LES « ACADEMIES » ET LES « ÉCOLES LIBRES » DE L'ENSEIGNEMENT PRIMAIRE ET SECONDAIRE

· Les académies

Les premières académies ont ouvert en 2002 sous le gouvernement Blair avec l'objectif de relever le niveau scolaire de certains établissements de l'enseignement secondaire et de participer au redressement des territoires défavorisés en matière d'éducation. 203 académies ont été créées entre 2002 et janvier 2010.

En vertu de la loi promulguée en juillet 2010, les académies sont des établissements indépendants de l'enseignement primaire et secondaire qui accueillent des élèves de tous niveaux scolaires et sont financées par l'État. Le Gouvernement encourage le plus d'établissements possibles à devenir des académies. Il a annoncé, dès juin 2010, que 1 000 établissements avaient demandé ce changement de statut, dont 626 excellents établissements. Ces derniers bénéficient d'une procédure accélérée.

Les académies ont des sponsors d'origines diverses : personnalités du monde des affaires ou entreprises, universités et établissements de l'enseignement supérieur, fondations, organisations caritatives, communautés religieuses dont les motivations et le sérieux font l'objet d'un examen approfondi par le Gouvernement avant acceptation. Ces sponsors s'engagent sur le long terme auprès des académies, en y consacrant temps, argent et réflexion pour améliorer l'éducation, l'enseignement et pour « donner aux élèves de meilleures chances dans la vie ». Au moment de la création de l'académie, ils participent à l'élaboration du projet d'établissement, de l'éthique de l'établissement ainsi qu'à la définition des valeurs qui lui serviront de ligne de conduite. Par la suite, ils travaillent en collaboration avec le chef d'établissement.

Le Gouvernement estime que ces sponsors jouent un rôle-clef dans un redressement rapide des établissements scolaires et dans la réduction des inégalités entre élèves, parce que leur expérience professionnelle et leur vision du monde leur permettent de proposer des méthodes de travail, des façons de résoudre les problèmes auxquels, selon lui, les enseignants ne penseraient pas de prime abord.

Les académies, qui échappent au contrôle des collectivités locales, ne sont pas tenues de suivre les programmes scolaires nationaux qu'elles peuvent adapter en fonction des besoins de leurs élèves. En revanche, si elles exercent leur activité dans l'enseignement secondaire, elles doivent se spécialiser dans une ou plusieurs matières comme les langues, la technologie, le commerce, les mathématiques ou la musique...

Elles sont également libres de choisir le rythme de travail scolaire (durée de la journée, du trimestre et des vacances).

Elles restent libres de fixer la politique salariale et les conditions de travail des personnels enseignants. Elles n'ont pas à respecter le document précité sur la rémunération des enseignants et leur condition de travail (STPCD) et peuvent choisir de rémunérer davantage leurs meilleurs enseignants.

Enfin, elles ont davantage d'autonomie dans la gestion de leur budget et peuvent conclure des contrats de collaboration avec des organismes publics et privés.

Leur budget est sensiblement équivalent à celui des maintained schools.

· Les « écoles libres » ou « free schools »

Pour lutter contre les inégalités et donner plus de latitude aux parents et à leurs enfants dans le choix d'une bonne école, le Gouvernement propose la création d'« écoles libres » qui peuvent être définies comme des établissements de l'enseignement primaire et secondaire indépendants et financés par l'État.

Ces écoles peuvent être créées par une grande variété de prestataires qui veulent faire une offre nouvelle dans le paysage éducatif (entreprises, universités, organisations caritatives, organismes scolaires, enseignants et parents d'élèves). Ces prestataires ont l'interdiction de réaliser des profits. Ces écoles nouvelles ne sont pas nécessairement logées dans des bâtiments scolaires traditionnels.

Bénéficiant d'une plus grande autonomie que les académies, elles peuvent, par exemple, embaucher des enseignants qui n'ont pas le « statut de professeur qualifié » en principe requis.

Leur budget est sensiblement équivalent à celui des maintained schools.

Le Gouvernement a invité les intéressés (entités et parents désireux de fonder un établissement...) à lui soumettre leurs projets en vue d'établir les premières « écoles libres ». Leurs dossiers doivent notamment prouver l'existence d'une demande parentale (pétition signée par les parents) et fournir une « étude de faisabilité ». Ces projets font l'objet d'un examen très attentif de l'État.

Le Gouvernement a annoncé qu'il avait reçu, à la date du 11 février 2011, 323 propositions pour la rentrée scolaire 2011/2012, dont 40 avaient d'ores et déjà réussi la première étape. Parmi ces dernières, 11 étaient dans la phase de pré-ouverture et une seule avait abouti à la signature d'un accord de financement avec l'État.

LE STATUT DES ÉTABLISSEMENTS DE L'ENSEIGNEMENT PRIMAIRE ET SECONDAIRE


* 1 En Angleterre, l'organisation des collectivités locales résulte de la loi sur le gouvernement local de 1972 modifiée. Cette loi avait créé deux niveaux de collectivités : le niveau supérieur (comtés) et le niveau inférieur (districts). Les lois postérieures ont modifié cette architecture de sorte que, désormais, sur environ la moitié du territoire, en particulier dans les agglomérations les plus importantes, il existe un seul niveau de collectivités, tandis que, sur l'autre moitié, le système prévu par la loi de 1972 subsiste. Dans cette seconde moitié, le conseil de comté est compétent en matière d'éducation.

* 2 Enseignement professionnel qui s'adresse à la tranche d'âge des 14-19 ans.

* 3 Et dans des délais rapprochés, voire de manière inopinée, dans les établissements posant problème.