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Étude de législation comparée n° 222 - janvier 2012 - Les contrôles sur les finances des collectivités territoriales

25 janvier 2012 : Les contrôles sur les finances des collectivités territoriales ( etude de législation comparée )

ALLEMAGNE

L'Allemagne compte, en règle générale, trois niveaux de collectivités territoriales : les Länder, États fédérés1(*), les arrondissements et les communes.

A. LE CONTRÔLE DES LÄNDER

Selon l'article 109 de la Loi fondamentale du 23 mai 1949 « la Fédération et les Länder sont autonomes et indépendants les uns des autres dans leur gestion budgétaire ».

L'État central ne contrôle donc pas les comptes des Länder qui organisent le contrôle financier de leurs propres comptes, confié à la Cour des comptes dont l'organisation et les compétences sont prévues par la constitution du Land. Les grands traits de la procédure de vérification sont fixés par une ordonnance du Land complétée par le règlement intérieur de la cour et des documents internes. Chaque cour régionale est totalement indépendante du gouvernement et du parlement du Land et de la Cour fédérale des comptes (Bundesrechnungshof). Elle contrôle non seulement les comptes (recettes, dépenses, comptes budgétaires et patrimoniaux) par rapport au droit et aux règles de comptabilité, mais aussi la qualité de la gestion selon des critères de rentabilité et d'économie. Elle rédige un rapport annuel sur la base duquel le parlement du Land donne quitus au gouvernement.

B. LE CONTRÔLE DES ARRONDISSEMENTS ET DES COMMUNES

Le contrôle des finances des communes et des arrondissements qui regroupent plusieurs communes à l'exception des grandes métropoles relève de la compétence législative des Länder. Il varie donc d'un Land à l'autre, tant s'agissant de son objet que de l'organe qui l'effectue. Les codes communaux et des arrondissements des Länder distinguent en général un contrôle interne ou local (ortliche Prüfung) mis en oeuvre par les organes de contrôle de la collectivité et un contrôle externe ou supralocal (überortliche Prüfung) exercé par un organe indépendant de celle-ci.

1. Le contrôle interne

On étudiera ici le contrôle financier des comptes des communes qui sont les unités de base des collectivités allemandes. Celui des arrondissements qui est analogue est exercé par le service administratif de vérification des comptes de ces entités.

· Objet du contrôle

Ce contrôle porte sur tous les éléments chiffrés qui permettent au conseil municipal d'apprécier la gestion de l'exécutif local et de lui en donner quitus, principalement : le bilan annuel, le suivi de l'exécution du budget et la comptabilité des entreprises communales dépourvues de personnalité juridique propre.

Ce contrôle annuel qui permet essentiellement de vérifier le respect des règles de droit et de comptabilité, a tendance à s'étendre, au fil du temps, à la qualité de la gestion (rentabilité, économie).

· Organe chargé du contrôle

Il existe deux modèles d'organisation du contrôle interne : soit le conseil municipal désigne une commission ad hoc, soit la commune institue un service administratif de contrôle.

Dans les communes à forte population de certains Länder comme la Bavière, le Mecklembourg-Poméranie, la Rhénanie-Palatinat coexistent une commission communale et un service administratif communal de contrôle. Dans ce cas, ce dernier se charge de la vérification.

Désignation d'une commission communale de vérification des comptes

Une commission issue du conseil municipal doit être obligatoirement créée en Bavière, Rhénanie-Palatinat, Mecklembourg-Poméranie, Rhénanie du Nord-Westphalie et Sarre,

En Bavière, par exemple, cette commission comprend entre trois et sept membres du conseil dans les communes de plus de 5 000 habitants. En dessous de ce seuil, les comptes sont directement contrôlés par le conseil municipal.

Création d'un service administratif de vérification des comptes

Ont l'obligation d'établir un service administratif de vérification des comptes : les grandes métropoles et les villes moyennes (Bavière, Bade-Wurtemberg, Basse-Saxe, Brandebourg, Rhénanie-Palatinat et Thuringe), les communes de plus de 50 000 habitants (Hesse), de plus de 25 000 habitants (Saxe-Anhalt) et celles de plus de 20 000 habitants (Mecklembourg-Poméranie, Sarre, Saxe et Schleswig-Holstein).

Les communes de moindre importance ou situées sous les seuils de population précités ont la faculté de créer un service administratif de vérification (Bade-Wurtemberg et Hesse), en tant que de besoin et si son coût reste raisonnable (Basse-Saxe, Bavière, Brandebourg, Saxe-Anhalt, Mecklembourg-Poméranie, Rhénanie-Palatinat, Sarre, Schleswig-Holstein et Thuringe).

Les communes qui ne mettent pas en place ce service peuvent faire appel :

- à leurs frais, au service de vérification des comptes de l'arrondissement (Basse-Saxe, Brandebourg, Hesse, Saxe-Anhalt et Thuringe) ;

- à un agent administratif qu'elles désignent ou au service administratif de vérification des comptes d'une autre commune (Bade-Wurtemberg, Sarre et Saxe-Anhalt)

- ou encore à un tiers, expert-comptable ou société d'expertise comptable (Saxe).

· Etendue de l'indépendance des organes de contrôle

Le principe d'indépendance des organes de contrôle est affirmé par la législation de tous les Länder concernés.

Le directeur du service de contrôle est nommé par le conseil municipal (Bade-Wurtemberg, Basse-Saxe, Bavière, Brandebourg, Mecklembourg-Poméranie, Rhénanie du Nord-Westphalie, Saxe et Schleswig-Holstein) ou avec son accord (Hesse, Rhénanie-Palatinat et Thuringe). Dans un grand nombre de Länder (Bade-Wurtemberg, Bavière, Mecklembourg-Poméranie, Sarre, Saxe, Saxe-Anhalt et Thuringe), c'est un fonctionnaire de carrière. Il ne peut, pas plus que ses collaborateurs :

- occuper de fonctions communales susceptibles de porter atteinte à son indépendance (Bade-Wurtemberg, Basse-Saxe, Bavière, Brandebourg, Mecklembourg-Poméranie, Rhénanie du Nord-Westphalie, Rhénanie-Palatinat, Saxe, Saxe-Anhalt et Thuringe) ;

- ordonner ou exécuter des dépenses pour le compte de la commune (Bade-Wurtemberg, Basse-Saxe, Bavière, Brandebourg, Hesse, Mecklembourg-Poméranie, Rhénanie du Nord-Westphalie, Rhénanie-Palatinat, Sarre, Saxe et Thuringe).

Certains Länder y ajoutent des incompatibilités du fait de parenté à divers degrés avec les membres de l'exécutif local.

Ce service est placé sous l'autorité du conseil municipal pour la vérification des comptes ou, quoique plus rarement, sous celle du maire.

La Bavière présente la particularité de dissocier les vérifications de caisse du contrôle interne : celles-ci sont placées sous la responsabilité du maire à la différence des autres comptes qui sont supervisés par le conseil municipal.

2. Le contrôle externe
a) Objet du contrôle

Destiné à « contrôler le contrôle interne » le contrôle externe ne permet pas d'adresser d'injonctions ou d'infliger des sanctions à la collectivité contrôlée.

Il consiste à vérifier le respect des règles de droit et de comptabilité. A la demande des collectivités contrôlées, les organes de contrôle peuvent agir comme consultants sur des questions de gestion et d'organisation. Dans certains Länder, il englobe la qualité de la gestion (rentabilité, économie).

Toutes les collectivités territoriales sont soumises aux vérifications à tour de rôle au cours d'une période variable selon les Länder. Ainsi en Hesse, elles sont examinées au moins une fois tous les cinq ans.

b) Organe chargé du contrôle

Dans sept Länder, le contrôle externe est confié, à titre principal, à la cour des comptes du Land (Mecklembourg-Poméranie, Rhénanie-Palatinat, Saxe, Saxe-Anhalt et Schleswig-Holstein) ou au président de cette cour (Basse-Saxe, Hesse et Thuringe). Dans certains d'entre eux, la cour des comptes régionale ne contrôle que :

- les collectivités locales placées sous sa tutelle directe (Mecklembourg-Poméranie) ;

- les grandes villes et communes de plus de 25 000 habitants (Saxe-Anhalt) ;

- et les arrondissements, les villes de plus de 20 000 habitants et les syndicats de communes placés sous la tutelle directe du ministère de l'Intérieur (Schleswig-Holstein).

En Rhénanie-Palatinat, la cour des comptes peut déléguer tout ou partie de ses tâches aux services de vérification des comptes des autorités administratives des arrondissements. En Hesse et en Thuringe, le président de la cour peut confier celles-ci à des experts-comptables, des sociétés d'expertise qu'il nomme publiquement ainsi qu'à d'autres tiers compétents comme les sociétés de conseil en entreprise.

Dans les autres Länder, l'organe de contrôle est :

- l'autorité de tutelle et, dans les communes de plus de 4 000 habitants, un établissement public spécifique qui agit sur délégation de celui-ci mais sous sa propre responsabilité (Bade-Wurtemberg) ;

- l'association communale bavaroise de contrôle des comptes pour les communes qui en sont membres (Bavière) ;

- les services de vérification des comptes des autorités administratives des arrondissements pour les communes qui relèvent d'un arrondissement (Brandebourg, Mecklembourg-Poméranie, Saxe-Anhalt et Schleswig-Holstein) et pour les communes qui n'appartiennent pas à l'association communale bavaroise précitée (Bavière) ;

- le service de vérification des comptes auprès du ministère de l'Intérieur du Land pour les grandes villes et syndicats de communes (Brandebourg) ;

- un établissement public du Land chargé de vérifier les comptes des communes, le Gemeindeprüfungsanstalt (Rhénanie du Nord-Westphalie) ;

- ou une autorité administrative du Land, le Landesverwaltungsamt, qui peut recourir aux services de tiers (Sarre).

LES CONTRÔLES SUR LES FINANCES DES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES


* 1 Les trois villes-États de Berlin, Brême et Hambourg ne sont pas prises en considération dans cette étude.