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Étude de législation comparée n° 222 - janvier 2012 - Les contrôles sur les finances des collectivités territoriales

25 janvier 2012 : Les contrôles sur les finances des collectivités territoriales ( etude de législation comparée )

LES CONTRÔLES SUR LES FINANCES DES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES

Cette note a été publiée dans le rapport d'information de M. Jacques MÉZARD, sénateur, « Prendre acte de la décentralisation : pour une rénovation indispensable des contrôles de l'État sur les collectivités territoriales», fait au nom de la délégation aux collectivités territoriales, n° 300 (2011-2012) - 25 janvier 2012

Ce rapport est disponible sur internet à l'adresse suivante :

http://www.senat.fr/notice-rapport/2011/r11-300-notice.html

NOTE DE SYNTHÈSE

La présente étude est consacrée aux contrôles exercés sur les finances des collectivités territoriales dans six États : Allemagne, Royaume-Uni (Angleterre), Espagne, Italie, Pays-Bas et Portugal.

Les modalités de ce contrôle sont distinctes selon qu'elles concernent les collectivités territoriales dotées d'une compétence législative (Länder, communautés autonomes espagnoles, régions italiennes, Angleterre au sein du Royaume-Uni) ou les collectivités locales qui regroupent des entités analogues aux départements et aux communes de l'Hexagone.

Il s'avère, en ce qui concerne les collectivités territoriales dotées d'une compétence législative, que le contrôle externe de l'État central ou fédéral est limité, voire même inexistant, et que les contrôles sont essentiellement exercés par des entités indépendantes non étatiques.

S'agissant des collectivités locales proprement dites :

- le contrôle externe est essentiellement confié à des organes juridictionnels ;

- un contrôle administratif ne subsiste que dans des cas particuliers ;

- le contrôle interne est souvent confié à une entité spécifique dotée d'une indépendance dont l'étendue est variable.

A. LE CONTRÔLE SUR LES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES DOTÉES D'UNE COMPÉTENCE LÉGISLATIVE

Le contrôle de l'État étant, dans les six pays considérés, très réduit, le contrôle des comptes des entités territoriales dotées d'une compétence législative y relève d'entités indépendantes.

1. Un contrôle externe de l'État limité ou inexistant

Les organes de l'État central ou de l'État fédéral n'exercent pas de contrôle sur les finances des collectivités de territoriales dotées d'une compétence législative. Ce contrôle est limité, en Italie, à un contrôle « collaboratif » de l'équivalent de la Cour des comptes qui examine l'action des administrations locales par rapport aux lois de programme régionales, dont le résultat est communiqué à l'assemblée délibérante de la région. Il se double, dans le même pays, d'un rapport annuel sur l'évolution macroéconomique des finances régionales considérées dans leur ensemble.

En Espagne, le contrôle de l'équivalent de la Cour des comptes n'intervient que lorsque la communauté autonome ne s'est pas dotée d'organes spécifiques de contrôle. Quant à celui de l'exécutif, il ne peut y survenir que pour rappeler à l'ordre une communauté autonome en cas de déséquilibre budgétaire.

2. Un contrôle exercé par des entités indépendantes non étatiques

En Allemagne, ce contrôle est mis en oeuvre par la chambre des comptes créée par chaque Land, laquelle s'assure du respect des règles comptables et de la qualité de la gestion dans un rapport annuel remis au parlement de l'État fédéré.

En Espagne, chaque autonomie peut créer une chambre des comptes chargée de contrôler ses comptes, laquelle peut recevoir délégation des compétences juridictionnelles de l'équivalent de la Cour des comptes.

Le National Audit Office, autorité indépendante chargée par le Parlement d'examiner les comptes publics britanniques, distincte de celle qui contrôle les collectivités locales, évalue ceux de l'Angleterre.

Les régions peuvent également, en Italie, à l'instar du Val d'Aoste, créer une entité régionale non juridictionnelle de contrôle et de gestion qui collabore avec l'exécutif régional.

B. LE CONTRÔLE SUR LES COLLECTIVITÉS LOCALES

Les collectivités locales, équivalent des communes et des départements de France, sont soumises à un contrôle juridictionnel dans cinq des six cas étudiés, lequel se double d'un contrôle administratif externe limité à des cas précis, et à des contrôles internes que la législation impose aux collectivités d'établir par elles-mêmes.

1. Un contrôle externe essentiellement confié à des organes juridictionnels

Le contrôle relève, en Allemagne, pour toute les communes dotées d'une population importante, de la cour des comptes créée par le Land. Cette cour vérifie le respect des règles de droit et de comptabilité, effectue parfois un contrôle de gestion, mais ne peut infliger de sanctions ni formuler d'injonctions. Dans certains Länder, ces cours des comptes régionales peuvent déléguer tout ou partie de leurs compétences aux services administratifs de contrôle existant au niveau des arrondissements, voire à des tiers qualifiés, comme des experts-comptables. En Espagne, l'équivalent de la Cour des comptes exerce son contrôle sur les communes lorsqu'elle ne l'a pas délégué à la chambre des comptes de la communauté autonome. De même, en Italie, les sections régionales de la Cour des comptes effectuent un contrôle des finances dont le résultat est communiqué à l'assemblée délibérante de la collectivité.

Au Portugal le contrôle de l'équivalent de la Cour des comptes s'exerce à tous les stades de la décision : par un visa qui donne force exécutoire aux décisions et aux contrats qui occasionnent une dépense ou une charge pour la collectivité, par un examen de la légalité et des audits des procédures pendant l'exécution de la décision et, a posteriori, par la vérification de la régularité financière, par une évaluation des systèmes de contrôle interne et par une appréciation de l'action menée (légalité, efficience et efficacité).

Les Pays-Bas font figure d'exception puisque l'équivalent de la Cour des comptes n'y exerce pas sa juridiction sur les collectivités locales.

2. Un contrôle administratif externe qui s'exerce dans des cas particuliers sur les communes

Ce contrôle externe s'exerce en Allemagne sur les plus petites communes par l'intermédiaire d'un établissement public spécifique du Land ou au moyen du service comptable de l'arrondissement, ou encore par le biais du ministère de l'Intérieur du Land.

Aux Pays-Bas, où les collectivités locales sont tenues de faire certifier leurs comptes par un expert-comptable, le contrôle externe des finances communales est confié aux provinces et celui des provinces à l'Etat. Indissociable du système de cogestion qui caractérise de nombreux secteurs de l'administration locale, il intervient à tout moment et concerne aussi bien la gestion que l'organisation financière. De surcroît, l'autorisation de la députation permanente, exécutif de la province, et celle de l'État sont nécessaires pour que la commune ou la province puissent adopter un budget en déséquilibre.

3. Un contrôle interne confié à une entité spécifique dotée d'une indépendance dont l'étendue est variable

Le contrôle interne est confié :

- à une commission communale ad hoc issue du conseil municipal en Allemagne et dans la majeure partie des communes des Pays-Bas où la loi fait obligation aux collectivités de se doter soit de cette instance soit d'une « chambre des comptes » communale ou intercommunale, organe non juridictionnel dont le statut est cependant empreint d'une plus grande indépendance, notamment à cause des incompatibilités qui s'appliquent à ses membres ;

- à un service spécifique dans les grandes communes d'Espagne, lequel contrôle aussi bien la régularité financière que l'efficacité de la dépense, et dans celles d'Allemagne (où les petites communes peuvent, elles, avoir recours aux services administratifs de contrôle existant au niveau de l'arrondissement à ceux d'une autre commune ou d'une intercommunalité, ou à un expert-comptable) ;

- à plusieurs entités en Italie où interviennent successivement les visas des services financiers de la collectivité elle-même, puis un collège des réviseurs des comptes désigné par la commune et doté d'une certaine indépendance statutaire et, le cas échéant a posteriori, un organisme indépendant d'évaluation, chargé de contrôler la régularité comptable et d'évaluer les finances locales ;

- et, en Angleterre, jusqu'à présent à une commission d'audit indépendante chargée de vérifier l'usage « économe, effectif et efficient » des deniers publics et de promouvoir le meilleur rapport qualité-prix dans les dépenses de la collectivité.

Le contrôle est directement exercé par l'organe délibérant de la collectivité au Portugal et en Espagne où les grandes collectivités sont cependant tenues de s'appuyer sur un service de contrôle spécifique.

Dans tous ces États, le contrôle applicable à l'équivalent des départements lorsqu'ils existent est, dans son principe comme dans ses modalités, analogue à celui exercé sur les communes.

LES CONTRÔLES SUR LES FINANCES DES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES