NOTE DE SYNTHESE

La loi 82-213 du 2 mars 1982 relative aux droits et libertés des communes, des départements et des régions a supprimé la tutelle administrative exercée a priori sur les actes des collectivités territoriales.

En règle générale, les actes des autorités communales, départementales et régionales sont maintenant exécutoires de plein droit dès que les formalités de publicité qui leur sont propres (publication ou notification selon qu'il s'agit d'actes réglementaires ou individuels) sont accomplies, et que leur transmission au représentant de l'Etat dans le département ou dans la région est effectuée. Celui-ci peut alors, le cas échéant, les déférer au tribunal administratif pour qu'il en apprécie la légalité .

Ce système fait l'objet de quelques critiques. Ainsi, la proposition de loi déposée à l'Assemblée nationale le 14 novembre 1996 par plusieurs députés de la majorité se propose de rétablir un contrôle de légalité a priori sur les actes des collectivités territoriales .

Pour apprécier la portée de cette proposition, il a paru nécessaire d'analyser le mécanisme de contrôle des actes des collectivités territoriales chez plusieurs de nos proches voisins : l' Allemagne , l' Angleterre et le Pays de Galles , l' Espagne , l' Italie , les Pays-Bas et le Portugal .

*

* *

I - L'AUTORITE CHARGEE D'APPRECIER LA LEGALITE DES ACTES DES COLLECTIVITES LOCALES.

1) L'Espagne est le seul pays qui a confié le contrôle de la légalité des actes des collectivités territoriales aux tribunaux.

La loi espagnole de 1985 sur le régime local a confié le contrôle de légalité des actes des collectivités territoriales aux tribunaux. Pour permettre l'exercice de ce contrôle, elle prescrit aux collectivités de remettre aux administrations de l'Etat et des communautés autonomes une copie ou un extrait de leurs actes. L'administration peut alors demander à la collectivité l'annulation d'un acte qu'elle estime illégal. Elle peut aussi en saisir le tribunal administratif, seul juge de la légalité des actes des collectivités locales.

2) Dans les autres pays étudiés, l'administration exerce le contrôle des actes des collectivités territoriales.

a) En Allemagne, c'est le ministère de l'intérieur du Land qui exerce le contrôle de légalité sur les actes des collectivités territoriales.

En effet, le droit des collectivités locales ne relève pas de la compétence de l'Etat fédéral, mais de celle des Länder . Les lois des Länder sur l'organisation des collectivités précisent donc quelle est l'entité responsable du contrôle des actes de celles-ci. La situation varie d'un Land à l'autre mais, en général, il s'agit du ministère de l'intérieur du Land .

b) En Angleterre et au Pays de Galles, le contrôle est essentiellement exercé par le ministère de l'environnement.

Bien qu'il n'existe pas une administration unique chargée d'exercer le contrôle de légalité général des actes des collectivités territoriales, le rôle prépondérant du ministère de l'environnement doit être souligné. Au sein du gouvernement, c'est lui qui est chargé de la supervision de l'administration locale en Angleterre (Au Pays de Galles, ce rôle est dévolu au ministère chargé des affaires galloises). En outre, il agit également par l'intermédiaire de l'Audit Commission for Local Authorities, créée en 1982 par la loi sur les finances locales. Les membres de cette commission, nommés par le ministre de l'environnement, s'acquittent de nombreuses fonctions que les autres pays réservent à leurs organes de contrôle.

c) En Italie, les actes des régions sont contrôlés par l'administration de l'Etat, tandis que ceux des provinces et des communes sont contrôlés par un organe régional.

Les lois des régions sont contrôlées par le commissaire du gouvernement , représentant du gouvernement dans la région. Les actes administratifs régionaux le sont par un organe spécialisé, la commission nationale de contrôle , constituée dans chaque région. Quant aux actes des provinces et des communes , ils sont contrôlés par un organe créé par chaque région, le comité régional de contrôle .

d) Aux Pays-Bas, les actes des provinces sont contrôlés par le ministère de l'intérieur et ceux des communes par l'organe exécutif de la province.

e) Les actes des collectivités portugaises sont contrôlés par le gouverneur civil, représentant du gouvernement dans le district.

Toutefois, la sanction la plus grave (déchéance du mandat électif ou dissolution, selon que le coupable est un individu ou un organe collégial) ne peut être prise que par le tribunal administratif.

II - LA NATURE DU CONTROLE

Le contrôle de légalité exercé a posteriori constitue la règle dans tous les pays, sauf en Angleterre et au Pays de Galles.

1) Le contrôle d'opportunité et le contrôle de légalité a priori présentent un caractère exceptionnel en Allemagne, en Espagne, en Italie, aux Pays-Bas et au Portugal.

a) Le contrôle de légalité a priori est très circonscrit et tend à se restreindre.

• En Allemagne, en Espagne, aux Pays-Bas et au Portugal, le contrôle a priori est limité aux actes pris dans certains domaines.

C'est par exemple le cas en Allemagne pour les plans d'occupation des sols, pour certains emprunts et certaines aliénations immobilières. Il en va de même en Espagne pour les aliénations immobilières les plus importantes, pour certains emprunts et pour la tarification des services locaux, aux Pays-Bas pour les budgets locaux, dans la seule hypothèse où ils ne sont pas en équilibre, pour la création des syndicats de communes et pour les plans d'occupation des sols, et au Portugal pour les principaux contrats et pour les plans d'occupation des sols.

En outre, les cas où le contrôle a priori est possible tendent à se réduire. Cette évolution est particulièrement nette en Allemagne depuis les années 70. De même, l'entrée en vigueur des lois néerlandaises de 1992 sur les communes et sur les provinces s'est accompagnée d'une quasi-disparition des contrôles a priori .

• En Italie le contrôle a priori peut s'exercer uniquement sur les lois régionales.

Le contrôle a priori qui s'exerçait sur les actes des provinces et des communes a été supprimé en 1990.

b) Le contrôle d'opportunité est encore plus limité, voire inexistant.

La Constitution portugaise prescrit que " la tutelle administrative sur les collectivités locales consiste en une vérification que les collectivités observent la loi ". Elle exclut donc tout contrôle d'opportunité.

En Espagne , le Tribunal constitutionnel s'est prononcé sur ce point en 1981 lorsqu'il a déclaré inconstitutionnelle la réglementation sur la tutelle des actes des collectivités locales, qui était antérieure à la Constitution de 1978. Il a alors estimé que le principe d'autonomie locale était compatible avec l'exercice d'un contrôle de légalité, à condition que de dernier soit exercé de façon ponctuelle. En revanche, il a exclu tout contrôle d'opportunité.

En Allemagne , le contrôle d'opportunité est limité aux cas où les collectivités n'exercent pas leurs propres compétences, mais agissent par délégation, pour le compte de l'Etat fédéral ou du Land .

L' Italie ne prévoit de contrôle d'opportunité que sur les lois régionales : le commissaire du gouvernement doit s'assurer qu'elles ne heurtent ni les intérêts de l'Etat, ni ceux des autres régions.

Aux Pays - Bas , le champ du contrôle d'opportunité peut sembler moins restreint. En effet, la Constitution, de même que les lois sur les provinces et les communes, prévoient que les décisions des provinces et des communes peuvent être annulées par décret royal non seulement lorsqu'elles sont illégales, mais aussi lorsqu'elles sont contraires à l'" intérêt général ". En pratique, le contrôle d'opportunité n'est pas exercé.

2) En Angleterre et au Pays de Galles, le contrôle des actes des collectivités territoriales est exercé essentiellement a posteriori et constitue bien davantage un contrôle d'opportunité qu'un contrôle de légalité.

Cette tendance s'est beaucoup accentuée depuis la fin des années 1970, notamment avec la création en 1982 de l' Audit Commission for Local Authorities. Les moyens dont celle-ci dispose (contrôles sur pièces et sur place, demande de contrôle judiciaire sur toute décision ou absence de décision d'une collectivité...) sont en effet utilisés non pas pour vérifier la légalité des actes, mais pour s'assurer que les collectivités assurent les meilleures prestations au moindre coût.

*

* *

De manière générale, il apparaît donc que :

- le contrôle d'opportunité est exercé de manière exceptionnelle dans les pays qui le permettent encore ;

- le champ du contrôle de légalité a priori s'est beaucoup réduit depuis une vingtaine d'années.

Le contrôle sur les actes des collectivités territoriales consiste dès lors essentiellement en un contrôle de légalité a posteriori . Par ailleurs, l'activité de contrôle s'accompagne en général de nombreux échanges d'information entre les collectivités et les organes chargés de leur contrôle.

L'Angleterre et le Pays de Galles constituent cependant un cas particulier puisque le contrôle des actes des collectivités territoriales y est particulièrement important et que l'on y privilégie le contrôle d'opportunité.