ALLEMAGNE
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Le
cadre constitutionnel
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1 - Les organes chargés du contrôle
C'est le
ministère de l'intérieur du Land
qui exerce le
contrôle de légalité sur les actes des collectivités
territoriales.
Dans chaque Land, la loi sur l'organisation communale et celle sur les
Kreise
précisent quelle est l'entité administrative
responsable de ce contrôle.
En règle générale, les structures administratives des
Länder comptent trois niveaux : supérieur, intermédiaire et
inférieur. Les services du ministère de l'intérieur au
niveau inférieur (c'est-à-dire au niveau du
Kreis
)
contrôlent les actes des petites communes. Les services du
ministère de l'intérieur au niveau intermédiaire
(c'est-à-dire dans la circonscription administrative appelée
Bezirk,
dont le territoire englobe celui de plusieurs
Kreise
)
contrôlent les actes des
Kreise
et des grandes villes. Cependant,
dans certains Länder, les actes des villes les plus importantes sont
soumis au contrôle direct du ministre de l'intérieur. C'est le cas
dans le Land de Hesse pour les villes de Wiesbaden et de Francfort sur le Main.
Dans les Länder de Basse-Saxe et de Saxe-Anhalt, le contrôle des
actes des communes les moins importantes n'est pas exercé par le Land
mais par le
Kreis
.
2 - La nature du contrôle
a) Le
contrôle de légalité
Le contrôle de légalité porte sur la compatibilité
des actes des collectivités territoriales avec, d'une part, les normes
émises par l'Etat fédéral et, d'autre part, celles du Land.
Il s'effectue en règle générale
a posteriori
et s'exerce par les moyens suivants :
- le
droit d'être informé
, ce qui suppose de la part de
l'autorité de contrôle la possibilité d'effectuer des
contrôles sur pièces et sur place, d'assister aux réunions
du conseil de la collectivité et de ses commissions et d'exiger des
rapports écrits ou oraux, sans que le secret puisse être
opposé, mais sans qu'il y ait de processus permanent de circulation de
l'information ;
- le
droit de faire opposition
, compris comme la faculté de
demander, dans un certain délai (non précisé en
général sauf par la loi du Land de Hesse où il est de six
mois), l'annulation des décisions illégales et des mesures prises
sur leur fondement, ce qui implique que les décisions auxquelles
l'autorité de contrôle s'oppose cessent de produire des effets
mais ne sont pas annulées immédiatement ;
- le
droit de donner des instructions
, lorsqu'une collectivité ne
s'acquitte pas de ses obligations, c'est-à-dire refuse de prendre une
décision que la loi l'oblige à prendre ;
- la
faculté d'annuler et de procéder à
l'exécution forcée
, dans le cas où une
collectivité refuse d'obtempérer à l'autorité de
contrôle qui a, sans succès, fait usage de l'un des moyens
susmentionnés ;
- la
possibilité de
nommer un commissaire
qui prend en
charge tout ou partie des tâches de la collectivité et les assume
aux frais de cette dernière, d'une part, lorsque la collectivité
ne remplit pas ses obligations, qu'elle n'exécute pas les instructions
de l'autorité de contrôle et que les moyens de contrôle
énumérés plus haut ne paraissent pas suffisants, et,
d'autre part, lorsque le conseil de la collectivité est
empêché de fonctionner normalement ;
- la
possibilité de
dissoudre le conseil ou de prononcer la
cessation
anticipée du mandat du maire
, qui constitue la
solution ultime. Elle est susceptible d'être employée, selon les
Länder, lorsque la collectivité s'obstine à ne pas
obtempérer aux instructions de l'autorité de contrôle,
persiste à se soustraire à ses obligations ou est
empêchée de fonctionner normalement. En pratique, cet instrument
de contrôle n'a jamais été mis en oeuvre mais, à
l'occasion d'un colloque sur le droit communal en septembre 95, les Länder
se sont mis d'accord pour conserver cette faculté.
Certains Länder ne disposent pas de la totalité de ces instruments
de contrôle. Le tableau de la page 31 récapitule donc, pour chaque
Land, les moyens disponibles.
*
* *
Les lois
sur les communes et les
Kreise
insistent sur le fait que
l'autorité de contrôle doit s'efforcer de collaborer avec la
collectivité territoriale et doit limiter son contrôle aux actes
les plus importants. C'est pourquoi les moyens de contrôle
énumérés plus haut sont, à quelques exceptions
près, présentés comme des "
droits
",
c'est-à-dire des possibilités qu'exercent les autorités de
contrôle, et non pas comme des devoirs.
La jurisprudence a d'ailleurs eu l'occasion de rappeler à plusieurs
reprises que le contrôle doit être effectué uniquement pour
préserver l'
intérêt général
.
En pratique, ces différents instruments de contrôle sont donc peu
employés. Ceci s'explique aussi par la qualité des
décisions des collectivités qui disposent d'un personnel
compétent.
b) L'approbation préalable
Lorsque les décisions des collectivités sont susceptibles d'avoir
des conséquences particulièrement importantes, l'autorité
de contrôle peut intervenir
a priori
.
Les cas de contrôle
a priori
, variables d'un Land à
l'autre, se sont beaucoup réduits depuis les années 70 en
réponse au souhait de plus grande autonomie des collectivités. On
peut les récapituler ainsi :
- changement des limites territoriales, du nom et des autres signes distinctifs
(armoiries...) ;
- aliénation de certains biens immobiliers et mobiliers (terrains et
objets de valeur par exemple) ;
- certains emprunts ;
- cautionnements et autres garanties apportées ;
- impôts ;
- plans d'occupation des sols.
La question de savoir si l'autorité de contrôle donne son
approbation après avoir apprécié seulement la
légalité de l'acte ou après en avoir également
apprécié l'opportunité n'est pas encore tranchée
définitivement. La jurisprudence et la doctrine, dans leur grande
majorité, estiment que le contrôle doit se limiter à
l'appréciation de la légalité sauf dans les cas où
la décision touche un domaine relevant à la fois de la
compétence de la collectivité et de l'intérêt
général tel qu'il s'exprime au-delà des limites
géographiques de la collectivité.
c) Le contrôle d'opportunité
Dans les cas où la collectivité territoriale agit par
délégation, pour le compte du Land ou de l'Etat
fédéral, le contrôle porte sur la légalité et
sur l'opportunité.