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ESPAGNE



La constitution énonce à l'article 28-2 : " Le droit à la grève est reconnu aux travailleurs pour la défense de leurs intérêts. La loi réglementant l'exercice de ce droit établira les garanties nécessaires pour assurer le maintien des services essentiels de la communauté. "

Comme le projet de loi organique sur la grève et le règlement des conflits collectifs, présenté au Congrès des députés en juin 1992 et transformé ensuite, après négociation avec les principales centrales syndicales, n'a jamais abouti, l'évolution législative annoncée par la constitution n'a pas encore eu lieu.

En conséquence, le décret-loi royal du 4 mars 1977 sur les relations de travail, antérieur à la constitution, régit toujours le droit de grève. Le Tribunal constitutionnel s'est prononcé à plusieurs reprises, et notamment dans sa décision du 8 avril 1981, sur la constitutionnalité de ce texte. Il a déclaré constitutionnelles une grande partie des dispositions qu'il contient.

Le décret-loi confie au pouvoir exécutif (national ou de la communauté autonome) la responsabilité de fixer les mesures indispensables au fonctionnement des services tenus pour essentiels.

Par ailleurs, les militaires de carrière, les forces de sécurité et les magistrats n'ont pas le droit de grève.


Dans le texte qui suit, on a choisi d'analyser non seulement les dispositions du décret-loi de 1977, mais aussi celles du projet de loi de 1992, tel qu'il résultait des négociations avec les syndicats.

I. LES SERVICES CONCERNES

1) La législation en vigueur

En l'absence de définition légale ou réglementaire, la notion de " services essentiels de la communauté ", qui figure dans la constitution, a été délimitée par le Tribunal constitutionnel.

Dans sa décision d'avril 1981, il affirme que " le droit de la communauté à ces prestations vitales est prioritaire sur le droit de grève " et, renonçant à définir la notion de services essentiels, estime " plus approprié que le Tribunal se prononce en fonction de chacune des données particulières susceptibles de se présenter à l'avenir ".

Quelques mois plus tard, dans une décision prise à propos des transports ferroviaires, il retient une définition assez restrictive, selon laquelle " un service est essentiel non pas en raison de la nature de son activité, mais par les résultats attendus de cette activité ", compte tenu " de la nature des intérêts qu'elle vise à satisfaire ". Des services sont essentiels, non du fait de l'organisme qui les assure, mais en considération de l'usager qui en bénéficie.

La notion est donc relative : a priori, aucune activité ne peut être considérée comme essentielle, mais la situation doit être appréciée en fonction des circonstances, de la durée de la grève, de la possibilité de services de substitution... Le libre exercice des droits de l'usager et la protection de ses intérêts constitutionnellement garantis exigent donc le maintien du fonctionnement du service à un niveau minimal, même en cas de conflit avec le droit de grève.

En tout état de cause, les services qui tendent à satisfaire les droits et biens constitutionnellement protégés que sont la vie, la santé, l'intégrité physique, la liberté de circulation et d'information ainsi que l'éducation, peuvent être considérés comme essentiels.

De plus, le décret-loi de 1977 oblige le comité de grève à garantir, pendant la grève, les services nécessaires à la sécurité des personnes et des biens, et à l'entretien des locaux, des machines, des installations et des matières premières.

2) Le projet de loi de 1992

Le projet de loi de 1992 définissait la notion de services essentiels. Il s'agissait, indépendamment du caractère public ou privé du prestataire, des services dont le fonctionnement devait être maintenu pour préserver les droits et libertés suivants, garantis par la constitution : vie, intégrité physique et protection de la santé, liberté et sécurité, libre circulation, liberté de l'information, communication, éducation et protection juridique.

Le projet de loi énumérait ensuite dix-sept secteurs d'activité qui devaient garantir " la totalité des prestations indispensables ". Dans cette liste, figuraient notamment :

- la régulation du trafic et les transports publics terrestres de voyageurs ;

- les transports aériens et maritimes.

II. L'ORGANISATION DU SERVICE MINIMUM

1) La législation en vigueur

L'article 10 du décret-loi royal de 1977 confie à l'" autorité gouvernementale " la responsabilité de fixer les mesures indispensables au fonctionnement des services tenus pour essentiels.

La décision du 8 avril 1991 du Tribunal constitutionnel justifie la constitutionnalité de cette disposition. La question, estime le Tribunal, ne peut être laissée à la discrétion des grévistes, qui seraient ainsi juges et parties, et la décision doit appartenir à une " instance publique impartiale ", une décision gouvernementale lui paraissant " la manière la plus logique de respecter la norme constitutionnelle ".

Il a cependant posé quelques exigences destinées à éviter les usages abusifs de cette prérogative de l'exécutif.

Le Tribunal entend l'expression " autorité gouvernementale " de manière restrictive : il doit s'agir de l'organe qui détient le pouvoir de gouvernement (conseil des ministres en cas de compétence de l'Etat central), même si n'est pas exclue la possibilité de déléguer la charge de préciser les mesures arrêtées.

Il a en outre précisé qu'il ne saurait s'agir d'une décision discrétionnaire, mais qu'elle devait être adaptée aux circonstances et concilier le sacrifice imposé aux grévistes et la gêne des usagers du service. Aussi, la justification de la décision est-elle exigée d'un double point de vue : d'abord sur le plan de la motivation expresse, ensuite sur le plan de la charge de prouver, en cas de litige, la nécessité de la limitation imposée à la grève pour le maintien de certains services. En effet, en cas de recours contre la mesure prise par l'autorité publique, c'est à celle-ci et non aux grévistes qu'il incombe de prouver le bien-fondé de la limitation qu'elle a cru devoir imposer à la grève en maintenant certains services.

Le Tribunal insiste par ailleurs sur le fait que cet acte de l'autorité publique " doit être entouré de garanties formelles " : notification aux parties touchées par la mesure et publication de la décision dans le journal officiel accueillant les décisions de l'autorité en question. Le défaut de respect de ces garanties formelles est non seulement une cause de nullité de la décision gouvernementale, mais aussi une " atteinte au droit fondamental consacré par l'article 28-2 de la constitution ".

Enfin, le Tribunal constitutionnel favorise une plus grande intervention des grévistes ou de leurs représentants dans la détermination des services essentiels qu'il y a lieu de maintenir. Il a en effet affirmé que la décision gouvernementale devait tenir compte de " l'offre de collaboration à la préservation des services minimaux émanant des initiateurs de la grève et des organisations syndicales ". Il a de la sorte tenté d'imposer une négociation avec les grévistes, ou au moins une concertation avec eux, leur " maturité " pouvant inspirer " une offre sérieuse de garanties suffisantes et efficaces ". Une décision du 5 mai 1986 affirme d'ailleurs que " rien n'empêcherait que la mise en oeuvre des services minimaux décidées par l'autorité publique compétente soit confiée à l'autonomie collective, c'est-à-dire assurée par la voie, soit de la négociation, soit de la discipline syndicale ".

En application du décret-loi de 1977, de nombreux " décrets de service minimum ", dont la constitutionnalité a été reconnue par le Tribunal constitutionnel, fixent les conditions particulières de son exercice dans les centres publics hospitaliers, les chemins de fer, la marine marchande, la navigation aérienne, les entreprises de raffinage du pétrole, l'administration de la justice, les établissements publics d'enseignement... Ces décrets peuvent faire l'objet d'un recours administratif ou contentieux selon une procédure d'extrême urgence.

2) Le projet de loi de 1992

Tout en laissant aux partenaires sociaux le soin de conclure dans les douze mois suivant la date d'entrée en vigueur de la loi, le projet de loi de 1992 déterminait le contenu minimum des accords collectifs. Ces derniers auraient nécessairement dû comporter les éléments suivants :

- nature des prestations indispensables et niveau du service minimum ;

- procédure de désignation des travailleurs appelés à assurer le service minimum ;

- processus de résolution des conflits nés de leur application.

Pour être valables, ces accords auraient dû être approuvés par le ministre de tutelle du service concerné. Celui-ci aurait été chargé de leur publication au bulletin officiel dont relève le service.

A défaut d'accord, le ministre (ou l'autorité correspondante de la communauté autonome) aurait proposé au gouvernement l'approbation d'une norme de substitution.

Une commission de médiation composée de cinq personnes nommées par le gouvernement aurait servi de médiateur entre les parties chargées de négocier des accords et aurait consulté l'autorité administrative chargée de l'élaboration d'une éventuelle norme de substitution.

Huit jours avant le début prévu de la grève, les responsables de son organisation auraient présenté une proposition d'application concrète du service minimum. A défaut d'accord réalisé dans les trois jours, les parties se seraient soumises aux procédures de résolution des conflits établies dans l'accord relatif au service minimum ou dans la norme de substitution.

III. LES GARANTIES DE L'APPLICATION DU SERVICE MINIMUM

1) La législation en vigueur

Si les circonstances sont particulièrement graves, l'" autorité gouvernementale " peut prendre toutes les mesures qui lui paraissent justifiées pour maintenir les services essentiels.

En revanche, l'employeur n'a pas le droit de remplacer les grévistes par des personnes qui n'auraient pas été liées à l'entreprise par un contrat de travail au moment de la déclaration de la grève. Cette interdiction ne s'applique cependant pas dans le cas des salariés chargés du maintien de la sécurité qui se refuseraient à accomplir leur service.

2) Le projet de loi de 1992

Le projet de loi prévoyait que l'" autorité gouvernementale " pouvait adopter toute mesure nécessaire pour l'accomplissement du service minimum, y compris la substitution des grévistes par des travailleurs n'appartenant pas au personnel de l'entreprise.

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