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Projet de loi relatif à diverses dispositions d'ordre social, éducatif et culturel

 

C. LA RÉFORME DE LA RÉGLEMENTATION DES CENTRES DE VACANCES ET DES CENTRES DE LOISIRS SANS HÉBERGEMENT

La protection des mineurs accueillis hors du domicile parental est régie par les dispositions du chapitre VII du titre II (Enfance) du Livre II du code de l'action sociale et des familles.

Ces dispositions définissent l'accueil hors du domicile parental comme l'accueil du mineur hors du domicile de ses parents jusqu'au quatrième degré, ou de son tuteur, et le placent sous la protection des autorités publiques.

L'article L. 227-1 confie cette protection au président du Conseil général du département où se trouve le mineur, sous réserve d'un certain nombre de dispositions. Celles-ci se rapportent notamment à l'accueil du mineur en centre de vacances, placé sous la responsabilité du préfet, qui est en outre appelé à délivrer l'habilitation des centres de loisirs sans hébergement.

La compétence du préfet en matière de protection des mineurs accueillis en centre de vacances et en centre de loisirs est confirmée de façon explicite par le projet d'article L. 227-4.

Ces deux types d'organismes étaient jusqu'à présent régis par des dispositions réglementaires distinctes :

- les centres de vacances sans hébergement : essentiellement par le décret n° 60-94 du 29 janvier 1960 et par trois arrêtés des 19, 20 et 21 mai 1975 ;

- les centres de loisirs sans hébergement : par l'arrêté du 20 mars 1984.

Le dispositif proposé à l'article 11, qui s'inspire souvent de dispositions réglementaires existantes, et en particulier du dispositif régissant les centres de vacances, s'en distingue cependant sous trois aspects principaux :

- il se caractérise tout d'abord par un relèvement dans la hiérarchie des normes juridiques, puisqu'il substitue des dispositions législatives à des dispositions qui figuraient jusqu'alors dans des décrets voire de simples arrêtés ministériels ; ces nouvelles dispositions législatives viennent s'insérer sous la forme de huit nouveaux articles dans le chapitre VII du titre II du Livre II du code de l'action sociale et de la famille ;

- il procède à un alignement du régime des centres de loisirs sans hébergement, régi jusqu'alors par un dispositif assez léger, voire lacunaire, sur celui, plus contraignant, des centres de vacances ;

- il procède à un certain renforcement de ce régime, qui répond sans doute aux attentes des familles, avant tout soucieuses de sécurité, mais qui peut aussi se traduire par un alourdissement des contraintes administratives pesant sur ces centres.

1. Obligations assignées aux centres

Le projet généralise, dans les articles L. 227-4 et L. 227-5 un certain nombre d'obligations, qui dans les régimes réglementaires antérieurs, ne pesaient pas toutes sur tous les centres. Il s'agit en particulier de :

a) L'obligation d'établir un projet éducatif

L'article L. 227-4 fait obligation aux centres de vacances comme aux centres de loisirs sans hébergement, d'établir un projet éducatif.

Dans la réglementation antérieure, les centres de vacances étaient déjà soumis à cette obligation (article 1° de l'arrêté de 1975) mais les centres de loisirs n'y étaient tenus que dans l'hypothèse où ils étaient candidats à l'habilitation.

En outre, ce projet éducatif était, semble-t-il, largement laissé à l'initiative des directeurs et organisateurs de centres.

Le projet de loi renforce en revanche le contrôle de l'État sur l'élaboration du projet, qui doit être établi dans des conditions à préciser par décret en Conseil d'État, ainsi que sur sa mise en oeuvre.

Cette obligation a paru lourde à l'Assemblée nationale qui en a dispensé les garderies périscolaires.

b) L'obligation de déclaration préalable

L'article L. 227-5 subordonne l'accueil des mineurs dans les centres de vacances et de loisirs à une déclaration préalable auprès du préfet qui, à cette occasion, peut s'opposer à l'organisation de cette activité. Les motifs de cette opposition préfectorale peuvent être tirés, soit de l'absence de projet éducatif, soit du fait que les conditions d'accueil présentent un risque pour la santé et la sécurité physique ou morale des mineurs concernés.

Dans le régime antérieur, seuls les centres de vacances étaient astreints à cette obligation, les centres de loisirs sans hébergement n'étant soumis qu'à une procédure d'habilitation, au demeurant facultative.

L'Assemblée nationale a souhaité, par l'adoption d'un article L. 227-5-1 dispenser les garderies périscolaires de cette obligation.

En cas de modification des conditions de l'accueil, les organismes sont dorénavant tenus de déposer une nouvelle déclaration, alors qu'auparavant, les centres de vacances n'étaient tenus que de souscrire une déclaration complémentaire.

Les débats à l'Assemblée nationale ont soulevé la question des personnes à qui incombe cette obligation de déclaration. Elle a souhaité ne l'imposer qu'aux organisateurs de l'accueil, alors que le gouvernement souhaitait l'appliquer également aux exploitants des locaux dans lesquels se déroule l'accueil.

L'arrêté du 19 mai 1975 relatif au contrôle des centres de vacances prévoyait en effet deux déclarations distinctes :

- la déclaration des séjours de vacances, imposée aux organisateurs de l'accueil ;

- la déclaration de première ouverture, imposée à tout établissement dans lequel des séjours de vacances collectives de mineurs de plus de quatre ans sont organisés avec hébergement d'une manière permanente ou périodique.

Cette déclaration de première ouverture, qui doit être effectuée deux mois avant l'ouverture, a pour objet de permettre à l'administration de prendre connaissance, en temps utile, de la situation des locaux, de la nature de l'hébergement envisagé et des conditions d'hygiène et de sécurité.

Estimant qu'il serait regrettable de priver l'administration de cette possibilité d'exercer un contrôle préalable sur les locaux utilisés, votre commission vous proposera de restaurer l'obligation de déclaration pour les exploitants de locaux, en précisant que, dans son esprit, celle-ci ne doit toutefois s'appliquer qu'aux locaux où l'hébergement est organisé de manière permanente ou périodique.

c) L'obligation d'assurance

L'article L. 227-5 rend également obligatoire la souscription d'un contrat d'assurance garantissant les conséquences pécuniaires de la responsabilité civile des organisateurs et des exploitants de locaux, ainsi que celle de leurs préposés et des participants aux activités organisées.

Cette obligation, déjà imposée aux centres de vacances par le décret du 29 janvier 1960, est étendue aux centres de loisirs sans hébergement.

Le texte proposé ne précise pas, comme l'avait fait l'article 37 de la loi du 16 juillet 1984 pour l'assurance des groupements sportifs, que les assurés sont considérés comme des tiers entre eux. La commission a souhaité ajouter cette précision, afin que les dommages que les assurés pourraient s'infliger mutuellement soient effectivement couverts.

L'article L. 227-5 généralise également à l'ensemble des centres l'obligation d'informer les parents de leur intérêt à souscrire un contrat d'assurance pour leurs enfants, obligation qui jusqu'alors n'était explicitement imposée qu'aux centres de vacances.

2. Le régime des incapacités professionnelles

L'article L. 227-6 édicte un certain nombre d'incapacités professionnelles ayant pour objet d'interdire aux personnes condamnées pour crime, ou pour un certain nombre de délits limitativement énumérés, d'intervenir dans les centres de vacances et les centres de loisirs.

Ces incapacités s'appliquent à l'ensemble des intervenants, y compris les personnels de service et les bénévoles, et non plus seulement, comme dans la réglementation antérieure, aux dirigeants et aux organisateurs.

La liste des délits visés est assez proche de celle qu'a instituée la loi du 6 juillet 2000 pour les incapacités à l'enseignement des activités physiques et sportives. Elle y apporte quelques adaptations dont votre commission ne conteste pas le bien fondé, à une exception près : dans la liste des délits incriminés, l'article L. 227-6 retient la provocation à l'usage de stupéfiants (article L. 3421-4 du code de la santé publique) mais non l'usage de stupéfiants (article L. 3421-1) contrairement au dispositif de la loi du 6 juillet 2000 précitée. Votre commission, qui considère que l'encadrement des mineurs ne mérite pas moins de précaution que celui des sportifs, vous proposera de corriger cette omission par un amendement.

L'article L. 227-7 sanctionne le non respect de ces incapacités professionnelles d'une peine d'un an de prison et de 15 000 € d'amende.

3. Les sanctions pénales

L'article L. 227-7 instaure, pour l'ensemble des organismes d'accueil, des sanctions pénales beaucoup plus lourdes que celles que prévoit l'article 9 du décret du 29 janvier 1960 dans une rédaction résultant du décret du 21 mai 1999.

Celui-ci sanctionnait le non-respect de l'obligation de déclaration préalable et des interdictions prononcées par le préfet, de l'amende prévue pour les contraventions de 5e classe, soit une amende de 10 000 F, susceptible d'être portée à 20 000 F en cas de récidive dans l'année.

Le projet porte :

- à six mois d'emprisonnement et à 3 750 € (25 000 F) d'amende les sanctions consécutives au non respect de l'obligation de déclaration (ou de nouvelle déclaration), et de l'obligation d'assurance ;

- à un an d'emprisonnement et à 15 000 € (100 000 F) d'amende les sanctions encourues pour non respect d'une décision préfectorale, et pour non respect des incapacités ; le fait de s'opposer « de quelque façon que ce soit » à l'exercice des fonctions de surveillance dont sont chargés les agents habilités du ministère de la jeunesse et des sports est puni des mêmes peines.

Cette échelle des sanctions est identique à celle que prévoient les articles 49 et 50 de la loi du 16 juillet 1984 en matière d'encadrement des activités physiques et sportives, à une exception près. L'article 50 dont la rédaction actuelle résulte des dispositions de la loi du 6 juillet 2000, ne punit en effet que d'une amende de 50 000 F et d'un emprisonnement d'un an le fait de s'opposer aux agents du ministère des sports habilités à accéder aux établissements où sont pratiquées des activités sportives.

Votre commission vous proposera de restaurer la cohérence de ces dispositifs, en alignant les sanctions prévues par l'article L. 227-7 pour ce délit sur celles que prévoit l'article 50 de la loi de 1984 précitée.

4. La surveillance des conditions d'accueil des mineurs

L'article L. 227-8 pose les principes régissant le contrôle exercé par les fonctionnaires habilités et assermentés du ministère de la jeunesse sur les centres de vacances et les centres de loisirs sans hébergement.

Ces dispositions ont vocation à se substituer aux dispositions prévues par l'arrêté du 19 mai 1975 pour les centres de vacances et à combler l'absence de dispositif spécifique de contrôle pour les centres de loisirs.

Le texte de l'article L. 227-8 prévoit de façon explicite un certain nombre de garanties qui ne figuraient pas dans l'arrêté du 19 mai 1975. Celles-ci ont trait :

- à l'habilitation et à l'assermentation des agents du ministère de la jeunesse et des sports ;

- à la limitation des heures d'accès dans les locaux au créneau 8 heures/20 heures, sauf circonstances exceptionnelles ;

- à la protection du domicile, ou de la partie des locaux servant de domicile ;

- à la nécessité d'une information préalable du procureur de la République.

Il précise en outre la procédure qui doit être suivie en cas de refus d'accès.

Le dispositif proposé s'inspire, au demeurant, moins de l'arrêté de 1975 que de l'article 49-1 de la loi du 16 juillet 1984, relatif aux pouvoirs de surveillance des agents du ministère des sports sur les établissements sportifs.

Il s'en distingue sur deux points.

Il prévoit la possibilité d'une visite hors du créneau horaire 8 heures/20 heures, en cas d'appel provenant d'une personne se trouvant à l'intérieur des locaux, en conformité avec la règle posée par l'article 59 du code pénal, ou en cas de plainte ou de réclamation ; il encadre strictement cette possibilité en la subordonnant à l'autorisation du tribunal de grande instance.

Cette possibilité d'une visite nocturne, dans des conditions bien encadrées, ne paraît pas anormale à votre commission, compte tenu de la nature de l'activité des centres de vacances.

En revanche, comme il a été vu dans le développement précédent, votre commission ne juge pas nécessaire de sanctionner de peines plus lourdes l'obstruction à la surveillance des centres que celle à la surveillance des établissements sportifs, et vous proposera de procéder à l'harmonisation qui s'impose.

5. Pouvoirs de police administrative du préfet

Les articles L. 227-9 et L. 227-10 précisent les pouvoirs de police administrative du préfet qui peuvent prendre la forme :

- soit de sanctions individuelles : mesures d'interdiction ou de suspension ;

- soit de sanctions à l'égard des établissements proprement dits pouvant aller jusqu'à la fermeture temporaire ou définitive.

a) Sanctions individuelles

L'article L. 227-9 donne au préfet le pouvoir, après avis d'une commission spécialisée, de prendre des mesures d'interdiction temporaires ou permanentes à l'encontre de toute personne dont le maintien en activité présenterait des risques pour la santé ou la sécurité physique et morale des mineurs. En cas d'urgence, il peut prononcer une mesure de suspension d'exercice, limitée à six mois.

Aucun texte réglementaire spécifique ne prévoyait la nature des sanctions administratives susceptibles d'être prises à l'égard des personnes travaillant en centre de loisirs sans hébergement. En revanche, le dispositif applicable aux centres de vacances est à la fois récent, puisqu'il a été fixé par le décret du 21 mai 1999 précité, et assez détaillé.

Le dispositif de l'article L. 227-9 s'en démarque sur les principaux points suivants :

- il procède à un élargissement des personnes susceptibles de faire l'objet de ces mesures d'interdiction ou de suspension ; celles-ci sont susceptibles d'être prises contre « toute personne », et non plus seulement contre « toute personne responsable », de façon à prendre également en compte les « personnels de service » ;

- il procède à une extension des motifs invocables puisqu'il vise, non plus ceux qui ont « gravement mis en péril la santé et la sécurité matérielle et morale des mineurs » mais ceux « dont le maintien en activité présenterait un risque pour la santé et la sécurité physique ou morale des mineurs ».

En cas d'urgence, le préfet peut, sans consultation de la commission spécialisée, prendre à l'égard de ces personnes une mesure de suspension d'exercice, dont la durée est limitée à six mois.

Compte tenu de la gravité des mesures envisagées pour les intéressés, on peut estimer que ceux-ci sont en droit d'exiger qu'une décision définitive, prise après consultation de la commission spécialisée, puisse être prise dans un délai inférieur à six mois. Votre commission vous proposera donc de ramener ce délai à trois mois.

b) Sanctions à l'égard des établissements

L'article L. 227-10 donne une base légale aux pouvoirs de police administrative du préfet à l'égard des centres de vacances et des centres de loisirs sans hébergement.

Jusqu'à présent, ceux-ci ne pouvaient s'exercer :

- à l'égard des centres de vacances que sur le fondement de l'article 7 du décret du 29 janvier 1960, et de l'arrête du 19 mai 1975 ;

- à l'égard des centres de loisirs sans hébergement, en l'absence de dispositions spécifiques, que par le recours aux dispositions générales des articles L. 221-5 et L. 221-6 du code de la consommation qui autorisent le ministre compétent ou le préfet, en cas de danger grave ou immédiat, à suspendre la prestation d'un service.

Le dispositif proposé à l'article L. 227-10 s'inspire en partie du dispositif de l'article 48 de loi du 16 juillet 1984 relatif à la police administrative des établissements sportifs.

Par rapport au système antérieur du décret du 29 janvier 1960 précité, il procède à un élargissement de la désignation des destinataires de l'injonction, puisque celle-ci dorénavant pourra être adressée à « toute personne qui exerce une responsabilité dans l'accueil des mineurs », et non plus seulement au directeur de l'établissement.

La liste des motifs de l'injonction est complétée pour assurer la cohérence avec le reste du dispositif et mentionne, outre le manquement à l'obligation de déclaration préalable, celui à l'obligation d'assurance, au non respect des incapacités professionnelles, ou encore aux normes de sécurité et de qualification.

Le préfet peut, après l'expiration du délai fixé, prononcer non seulement la fermeture temporaire de l'établissement déjà prévue par le décret de 1960 précité, mais également sa fermeture définitive.