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II. DÉVELOPPER L'ACCÈS AUX VACANCES POUR TOUS ET PROMOUVOIR LE POTENTIEL TOURISTIQUE À L'ÉTRANGER

A. L'ACCÈS AUX VACANCES POUR TOUS RESTE UNE PRIORITÉ DU GOUVERNEMENT

Depuis 1997, de multiples initiatives participent d'une véritable politique sociale du tourisme. Ainsi, le principe du droit aux vacances pour tous a été inscrit dans la loi n° 98-657 du 29 juillet 1998 d'orientation relative à la lutte contre les exclusions.

Des crédits budgétaires en progression constante accompagnent cet axe majeur du secrétariat d'Etat au tourisme.

1. Une progression soutenue des crédits budgétaires d'intervention

Les crédits inscrits au chapitre 44-01 au titre du soutien au secteur associatif augmentent de 12,1 % par rapport au projet de loi de finances pour 2001 et ils sont fixés à 2,82 millions d'euros. Ils avaient progressé de 39,8 % en 2001 par rapport à 2000.

Ils doivent financer :

- les moyens de fonctionnement et d'intervention du groupement d'intérêt public (GIP) « Bourse Solidarité Vacances », créé le 15 novembre 1999, dont l'objet est de mobiliser les moyens d'accueil et de transport à destination des populations défavorisées, dans le cadre de la lutte contre l'exclusion. Après une première campagne, en 1999, qui a bénéficié à environ 1.200 personnes partant en vacances pour la première fois, en 2000, 15.000 offres de séjours sur plus de 300 destinations ont bénéficié à 12.000 personnes. En 2001, près de 20.000 offres de séjours ont été collectées sur 400 destinations.

L'ACTION DE LA BOURSE SOLIDARITÉ VACANCES EN 2001
LES CHIFFRES CLÉS

 L'offre

19.983 offres de séjours ou de loisirs ont été collectées auprès de 34 professionnels du tourisme.

- offres comités d'entreprises 7 024 35,00 %

- offres privées 3 386 17,00 %

- offres tourisme associatif 5 528 27,50 %

- loisirs 1 525 8,00 %

- offres collectivités 2 520 13,50 %

61,37 % de ces offres se situent en période de vacances scolaires. Elles concernent 398 destinations.

 La demande

Pour 37 % des personnes, il s'agit d'un premier départ en vacances. L'écart moyen des départs pour les autres personnes est de 4 ans. Un bon nombre de foyers ne sont pas partis en vacances depuis plus de 10 ans ou depuis le mariage ou l'arrivée d'enfants dans la famille.

 Les familles

Données statistiques, population globale : 3.222 familles se sont inscrites depuis le début de l'année, représentant 12.951 personnes. 41 % sont des familles vivant en couple, 49 % sont des familles monoparentales, 10 % sont des personnes « isolées ». Les revenus correspondent à un revenu moyen mensuel de 1.340 francs par personne. L'âge moyen des enfants est de 9 ans, et celui des adultes de 37,5 ans.

Coût moyen du séjour : 250,00 francs à 700,00 francs la semaine.

Source : Secrétariat d'Etat au tourisme

Avec un budget de 1,41 million d'euros (9,22 millions de francs) dont 1,22 million d'euros (8 millions de francs) en provenance du secrétariat d'Etat au tourisme, l'année 2002 connaîtra un nouveau développement des opérations du GIP, grâce à l'action conjuguée des partenaires professionnels (entreprises de tourisme privé et associatif, SNCF, Air France, RATP, parcs de loisirs, ...) et des acteurs sociaux (Secours populaire, Secours Catholique, ATD Quart Monde, ...), ainsi que des collectivités locales :

- les conventions d'objectifs que l'Etat signe avec les associations de tourisme social pour consolider et relayer son action en faveur, notamment, de l'insertion sociale des jeunes et des familles en difficulté ;

- les actions en faveur des personnes handicapées, dans le cadre de la campagne nationale qui leur est consacrée, mise en place par la secrétaire d'Etat au tourisme depuis 1998.

Les trois premières campagnes ont favorisé l'émergence de services et produits touristiques réellement ouverts à tous qui résultent de la mobilisation de l'ensemble des acteurs de la filière.

Sur la base des recommandations formulées en 2000 par le Conseil national du tourisme, un label « tourisme et handicap » a été officiellement mis en place le 4 mai 2001. Ce label veut remédier à la faiblesse des informations sur l'accessibilité pour les personnes handicapées des sites et des équipements touristiques, culturels et de loisirs qui constitue un obstacle majeur au départ en vacances des personnes handicapées.

Ce label a donc un double objectif :

- apporter à la clientèle handicapée une information fiable sur l'accessibilité des sites et des équipements touristiques ;

- développer l'offre touristique adaptée et favoriser l'émergence de produits et de services touristiques réellement ouverts à tous, tout en garantissant à chacun un maximum d'autonomie.

Il s'agit d'un label national, attribué dans chaque région par une instance composée à parité de représentants du monde du tourisme et de représentants des associations de personnes handicapées et dont le fonctionnement est assuré par les délégations régionales au tourisme.

La demande de labellisation reste une démarche volontaire des professionnels qui souhaitent s'engager sur un accueil de qualité et des équipements accessibles aux personnes handicapées.

Les informations recueillies sur l'accessibilité pour les quatre types de handicaps des équipements touristiques seront diffusées dans tous les documents descriptifs tant généraux que spécialisés.

Enfin, une commission nationale, animée par l'association « Tourisme et handicaps » qui réunit des représentants des personnes handicapées et des professionnels du tourisme est chargée d'assurer le suivi du dispositif ainsi mis en place.

Votre rapporteur pour avis se félicite du lancement de ce label, soulignant qu'il résulte d'une collaboration fructueuse entre les associations de personnes handicapées, les professionnels et l'administration du tourisme.

Ainsi, on peut rappeler que l'ensemble de la profession touristique, par le biais de ses sept principales fédérations, a adhéré à cette démarche en signant la charge nationale « Tourisme et Handicap ».

2. L'application du nouveau régime des chèques-vacances

a) Des correctifs à mettre en oeuvre pour la loi n° 99-584 du 12 juillet 1999

 La loi n° 99-584 du 12 juillet 1999 modifiant l'ordonnance du 26 mars 1982 portant création du chèque-vacances vise à faciliter, par un dispositif adapté, l'accès aux vacances des salariés des PME-PMI.

L'accès des salariés aux chèques-vacances est conditionné par un niveau de ressources dont l'assiette a été actualisée. Auparavant, seuls les salariés dont l'impôt était inférieur à un certain seuil (11.450 francs en 1998) pouvaient faire l'acquisition de chèques-vacances. La loi retient désormais le revenu du foyer fiscal, afin de refléter la situation réelle des personnes et des familles. Le revenu du foyer fiscal ne doit pas, pour l'année 2001, excéder 13.624 euros (89.370 francs) pour la première part de quotient familial, majoré de 3.107 euros (20.380 francs) par demi-part supplémentaire.

Mais, les premières évaluations portant sur ce nouveau mode de prise en compte des ressources des salariés semblent montrer que ce seuil du revenu fiscal de référence est fixé trop bas, ne permettant pas de faire bénéficier suffisamment de salariés aux revenus moyens du dispositif des chèques-vacances. Ceci concernerait principalement les foyers à revenus moyens avec enfants.

Selon les estimations faites par l'Agence nationale des chèques-vacances :

- 50 % des salariés des PME-PMI déjà contactées sur la mise en place des chèques-vacances sont exclus du dispositif ;

- 20 % des salariés des entreprises déjà clientes ont été exclus ;

- 30 % des agents de la fonction publique ne peuvent plus bénéficier du nouveau dispositif.

L'impact sur l'activité de l'agence est estimé à 44,2 millions d'euros (290 millions de francs). La comparaison avec l'ancien système fait apparaître que, si dès la première part, le revenu de référence retenu correspond à une cotisation IRPP inférieure de 12,9 % à l'ancien plafond, cet écart s'accroît avec l'augmentation du nombre de parts pour atteindre 22,3 % pour un foyer totalisant 4 parts (cas d'un couple avec trois enfants).

Votre rapporteur pour avis dénonce les effets pénalisants de ce nouveau dispositif, notamment pour les familles. Il souhaite que soit très rapidement menée une étude plus précise pour que des correctifs puissent être apportés aux règles de prise en compte du niveau de ressources ouvrant droit au bénéfice des chèques-vacances.

 L'extension du champ d'application de la loi au secteur des PME-PMI prend en compte la diversité des entreprises concernées, leur dispersion sur le territoire national et le souci d'éviter la multiplication de contraintes administratives et financières.

Il est ainsi prévu que le montant de la contribution de l'employeur et les modalités de son attribution fassent l'objet :

- soit d'un accord collectif de branche au niveau national, régional ou local,

- soit d'un accord collectif de travail regroupant au plan local ou départemental professionnel ou interprofessionnel, les entreprises occupant moins de cinquante salariés ;

- soit d'un accord d'entreprise conclu avec un ou plusieurs délégués du personnel désignés comme délégués syndicaux ou avec plusieurs salariés mandatés par des organisations syndicales.

En 2000, 140 conventions ont été signées dans le secteur des PME et des discussions sont en cours, au niveau national, avec la CAPEB dans le secteur du bâtiment, ou encore l'Union professionnelle artisanale.

 De plus, la loi élargit les possibilités d'utilisation des chèques-vacances au territoire européen. Elle prévoit qu'ils pourront être remis en paiement des dépenses effectuées sur le territoire des Etats membres de l'Union européenne aux prestataires qui auront signé une convention avec l'Agence nationale pour les chèques-vacances.

A ce stade, des conventions de partenariat sont en cours de négociation entre l'Italie et la France, et entre l'INATEL au Portugal et l'ANCV en France. Ces perspectives devraient pouvoir s'élargir à d'autres pays de l'Union, l'application de cette mesure étant rendue plus facile par l'arrivée de l'euro.

Enfin, il convient de signaler que l'organisation de l'Agence nationale pour les chèques-vacances a été réformée par le décret n° 2001-62 du 22 janvier 2001. Ses instances décisionnelles ont été réorganisées pour répondre au nouveau développement de son activité généré par les dispositions de la loi de 1999. Les fonctions de président du conseil d'administration et de directeur général, qui depuis 1992 étaient confiées à une même personne, ont été disjointes, ce qui est plus conforme aux règles d'organisation d'un établissement public industriel et commercial.

b) Le bilan d'activité de l'Agence nationale des chèques-vacances

Le chiffre d'affaires de l'Agence nationale pour les chèques-vacances a atteint 682,4 millions d'euros en 2000 contre 646,4 millions d'euros en 1999, soit une progression de 5,6 %. Le résultat net comptable pour 2000 s'est élevé à 8,9 millions d'euros, soit plus du double de l'exercice précédent, en raison de la progression des produits financiers.

Les excédents de gestion de l'exercice 1999, distribuables sous forme de subventions aux équipements de tourisme et de loisirs à vocation sociale ainsi qu'aux actions contribuant à l'application des politiques sociales du tourisme, ont fait l'objet d'une première répartition par le conseil d'administration du 15 juin 2001 : il a été décidé d'attribuer 3,77 millions d'euros (24,72 millions de francs) à des équipements de tourisme et 244.000 euros (1,6 million de francs) à des actions de solidarité.

De 1994 à 1999, 19,73 millions d'euros (129,46 millions de francs) ont été ainsi attribués aux hébergements du tourisme social selon la répartition suivante :

- villages de vacances 27 %

- maisons familiales 27 %

- campings 25 %

- auberges de jeunesse/CIS 5 %

- centres sportifs 3 %

- hôtels 7 %

- autres 6 %


Enfin, en application de l'ordonnance de 1982, qui prévoit que la contre-valeur des chèques-vacances périmés est affectée au bénéfice de catégories sociales défavorisées, l'ANCV a attribué en 2000 aux organismes sociaux ou associations caritatives une dotation de 1,113 million d'euros sous forme de bourses vacances et 17.000 personnes ont pu ainsi bénéficier de chèques-vacances sous forme de bourse.

3. La relance de la politique de réhabilitation du parc immobilier du tourisme social

 Depuis 1990, le programme en faveur des hébergements touristiques à caractère social et familial a été engagé avec, comme objectif, d'assurer la rénovation de la moitié de la capacité d'accueil en villages et maisons familiales de vacances gérés par les associations agréées.

Sur la période 1990/2001, près de 110.000 lits ont bénéficié de ce programme (environ 10.000 lits par an) pour un montant d'intervention de l'Etat de 46,49 millions d'euros (environ 2 milliards de francs), à travers la programmation de 565 opérations.

37,5 % des villages de vacances financés sur cette ligne se trouvent en zone rurale, et ceux situés sur le littoral et en montagne représentent respectivement 32 % et 30 %.

Sur la période 1990/2001, le ministère chargé du tourisme est intervenu en moyenne à hauteur de 16 %, les régions de 10 %, les départements de 8,5 %, auxquels il convient d'ajouter les crédits européens (6 %). En moyenne, l'apport en fonds propres s'est élevé à 44 %.

 La circulaire du 25 mars 1998 a permis de relancer ce programme de réhabilitation avec comme objectifs :

- le renforcement de la fonction sociale des équipements aidés ;

- la prise en compte des politiques d'aménagement du territoire et de développement local ;

- une meilleure concertation avec les associations et fédérations du secteur, tant au niveau national que déconcentré.

Ainsi, les aides ont été étendues aux hébergements à destination de clientèles jeunes ou très sociales.

Dans la loi de finances pour 2001, 3,7 millions d'euros (24,3 milliards de francs) en autorisations de programmes et 2,4 millions d'euros (13,41 milliards de francs) de crédits de paiement ont permis la programmation de 37 opérations de rénovation, représentant 8.000 lits touristiques et 27,89 millions d'euros (183 millions de francs) de travaux.

 En 2002, le Gouvernement a décidé de poursuivre cet effort en faveur de l'hébergement touristique à caractère social et familial.

Ce programme intitulé « programme de consolidation de l'équipement du tourisme social » s'inscrit dans la continuité du plan patrimoine. Sa fonction sociale reste prioritaire dans la mesure où il participe toujours à l'élargissement du droit aux vacances pour tous et il met l'accent sur l'accueil des personnes en situation de handicap.

Ainsi, le Comité interministériel d'aménagement et de développement du territoire (CIADT) du 9 juillet 2001 a approuvé le « programme de consolidation de l'équipement du tourisme social », mettant en avant le rôle essentiel du tourisme associatif dans l'aménagement du territoire. Il affecte 27,44 millions d'euros (180 millions de francs) de crédits sur la période 2001/2006), complétés par 9,14 millions d'euros (60 millions de francs) du Fonds national d'aménagement et de développement du territoire (FNADT) pour conforter la restructuration des équipements de tourisme social situés dans les zones rurales et de moyenne montagne.

Le nouveau programme vise à atténuer le déséquilibre dans la répartition spatiale des équipements touristiques en prenant en compte de façon marquée les équipements situés en moyenne montagne et en zone rurale.

 Dans le projet de loi de finances pour 2002, le montant des autorisations de programme est porté à 4,2 millions d'euros (27 millions de francs) en progression de 11,2 % par rapport à 2001, et les crédits de paiement atteignent 2,15 millions d'euros (14,1 millions de francs) soit une hausse de 4,8 %.

Votre rapporteur pour avis se félicite vivement de la poursuite du programme de rénovation du parc immobilier du tourisme social.

L'an dernier, il avait relevé que 400 établissements devaient encore faire l'objet d'une réhabilitation avec un besoin de financement estimé à 45,7 millions d'euros.

B. DES INTERROGATIONS SUR LES MOYENS DE PROMOTION TOURISTIQUE

1. Bilan d'activité de « Maison de la France »

 En 2001, le budget (hors taxes) de Maison de la France s'élevait à 51,32 millions d'euros (336,6 millions de francs) et les sources de financement se sont ainsi réparties :

- Etat 45,2 %

- Régions (CRT et autres partenaires) 13,1 %

- Autres institutionnels et partenaires locaux 13,0 %

- Privés 22,3 %

- Divers 6,4 %

 Sur la base d'un audit d'organisation réalisé par le cabinet KPMG, trois axes structurants ont servi à la réorganisation de Maison de la France en 2000 et 2001. Il s'est agit de :

- renforcer les fonctions marketing par le regroupement de l'ensemble des fonctions opérationnelles dans une nouvelle direction intitulée « marketing et partenariats » ;

- restructurer l'emploi des nouvelles technologies :

En 2000, le site Internet de Maison de la France « Franceguide.com » a reçu près de 700.000 visiteurs qui ont lu plus de 13 millions de pages, soit une progression de 250 % par rapport à 1999. Une quatrième langue -l'italien- s'est ajoutée au français, à l'anglais et à l'allemand, chaque adhérent disposant d'une page régulièrement mise à jour avec un lien vers son propre site Internet.

- le développement du programme informatique unifié (PIU) s'est poursuivi pour moderniser la fonction d'information du grand public et traiter deux millions de demandes par an.

- un projet de mail-center unique centralisant les envois de documentation pour la zone Atlantique est en cours de réalisation.

- élargir le rôle des zones à travers le regroupement de l'ensemble des marchés extérieurs en quatre zones géographiques. Il s'agit de développer de meilleures synergies internes, tout en favorisant les économies d'échelle. Les quatre zones ainsi créées sont la zone Europe Atlantique, la zone Europe Continentale, la zone Amérique et la zone Asie.

En 2001, outre la poursuite de la politique de réorganisation initiée en 2000, des actions de communication ciblées ont été menées tant sur les principaux marchés étrangers qu'en France. Sur les marchés étrangers, les opérations de communication ont eu pour objectif de toucher des clientèles à haut pouvoir d'achat.

En direction de la clientèle française, le choix s'est porté vers des campagnes thématiques ou régionales.

Enfin, la nouvelle campagne « Bonjour 2001 », confiée à Maison de la France, a eu pour objectifs d'intégrer l'accueil à la promotion, d'obtenir un véritable engagement des professionnels, d'élargir la campagne à d'autres réseaux, de lui donner un vrai contenu grand public, d'étendre la campagne à l'étranger et de bâtir une opération à long terme. Concrètement un nouveau logo a été utilisé, avec une accroche plus pérenne : « en France, le sourire vient du coeur ». Le lancement de la campagne, comportant des affiches déclinées par région, est intervenu plus tôt dans la saison. La campagne, relayée sur le site franceguide.com, a comporté le lancement d'une bourse aux innovations et la publication de quatre lettres d'information annuelles. A l'étranger, la campagne a été déclinée dans le cadre des actions de promotion menées, et le prix du meilleur accueil a été créé sous forme d'un jeu se déroulant dans les 26 régions, permettant aux touristes de gagner trois prix par région, à partir de l'envoi de cartes postales sélectionnant les meilleurs accueils.

Les moyens mis en oeuvre mettent fortement l'accent sur le recours aux nouvelles technologies, qui ont ainsi bénéficié de moyens matériels et humains plus importants.

La priorité a été donnée à la modernisation du site Internet, désormais accessible en six langues et comportant des rubriques thématiques spécifiques, comme celle consacrée aux jeunes, la mise en ligne des campagnes et des études. Grâce à la nouvelle configuration du site, le nombre de visites a considérablement augmenté et devrait atteindre 6 millions cette année.

De nombreuses opérations ont été mises en place en direction des professionnels et de la presse, des actions nouvelles ont été menées sur certains marchés étrangers comme la participation au salon de la croisière « Seatrade » à Miami, ou la participation au salon UITT à Kiev, Maison de la France organisant, ou participant à l'organisation de, plus de 2.000 opérations.

La politique « produits » a été développée et s'est notamment concrétisée par la création d'un club « nature » regroupant les professionnels de ce secteur, de telle sorte que plus de 400 partenaires participent aujourd'hui à la mise ne oeuvre de cette politique, au sein notamment de 14 clubs ou groupes de travail thématiques qu mettent en place des actions de promotion spécifiques.

Source : Secrétariat d'Etat au tourisme

2. Des incertitudes pour l'avenir de Maison de la France

 Dans le projet de loi de finances pour 2002, les crédits budgétaires consacrés à Maison de la France sont simplement reconduits par rapport à 2001 pour être fixés à 27,44 millions d'euros (180 millions de francs). Ces crédits correspondent à la subvention de fonctionnement de Maison de la France (13,9 millions d'euros), à la participation de l'Etat aux actions menées en partenariat (12,55 millions d'euros) et aux actions de promotion en France (0,99 million d'euros).

Globalement, la contribution de l'Etat finance 50 % du budget de fonctionnement de Maison de la France, et environ 45 % des actions de promotion de la France à l'étranger.

Comme les années précédents, votre rapporteur pour avis regrette que l'objectif de maîtrise des dépenses publiques ne permette pas de dégager des ressources supplémentaires pour Maison de la France, d'autant plus que l'effort de promotion touristique mené par la France reste modeste par rapport à celui consenti par nos principaux concurrents.

En dépit de l'extrême difficulté à établir des comparaisons avec les pays étrangers, force est de constater que la France mobilise moins de moyens financiers que d'autres pour assurer sa promotion touristique. Ainsi, et quelque soit le critère de comparaison retenu, l'Espagne arrive le plus souvent en tête en matière de promotion touristique. Celle-ci est financée très largement par les communautés autonomes qui disposent de moyens très importants. En outre, le Turespana, organisme public autonome commercial rattaché au Secrétariat d'Etat au commerce, au tourisme et aux PME, a consacré 41,16 millions d'euros, sur ses fonds propres à la promotion du tourisme espagnol sur les marchés internationaux.

 L'analyse des ressources dont dispose Maison de la France fait ressortir également la faible croissance du produit des cotisations des adhérents, qui s'élevait à 1,52 million d'euros en 2000, contre 1,33 million d'euros en 1996.

Cette faible progression traduit, en partie, les limites du système de partenariat, analysées par notre collègue Mme Marie-Claude Beaudeau dans son rapport d'information sur le GIE « Maison de la France »1(*).

A travers un bilan très détaillé de l'activité de « Maison de la France », l'auteur du rapport plaide pour la nécessaire consolidation des ressources de cet organisme, voire la recherche de nouveaux financements. S'agissant des recettes tirées du partenariat, le rapport note que l'objectif, affiché en juin 1999, d'atteindre « 2000 adhérents en 2001 », ne sera pas tenu. Il se fait également l'écho d'appréciations parfois sévères émises par les adhérents sur la qualité des prestations fournies par Maison de la France.

Au-delà de ces critiques, le rapport souligne les problèmes de gestion inhérents à l'hétérogénéité des partenaires de Maison de la France.

En effet, les attentes ne sont pas identiques selon qu'il s'agit d'institutionnels ou d'opérateurs commerciaux et elles diffèrent également profondément selon la taille des opérateurs. De plus, il convient, pour Maison de la France, d'arbitrer entre une promotion coordonnée de l'image de la France à l'extérieur et le souhait exprimé par beaucoup d'adhérents de mieux faire apparaître les spécificités régionales et le caractère multiforme de l'offre touristique.

Parallèlement à la nécessaire amélioration des outils permettant de mieux gérer les adhérents, Maison de la France devra résoudre les difficultés évoquées ci-dessus afin de renforcer durablement le système du partenariat.

Le rapport souligne, enfin, la nécessité « incontournable » que représente le développement du réseau Internet de Maison de la France.

 A plus court terme, on peut s'interroger sur la nécessité pour Maison de la France de tenir compte de l'impact des attentats du 11 septembre 2001 pour définir sa stratégie en 2002. Ainsi, compte tenu de la probable -et sans doute temporaire- désaffection pour le transport aérien, il conviendrait d'accentuer les efforts de promotion de la destination France sur les marchés de proximité, à savoir l'Europe, en prenant en compte deux types de marchés. Concernant les grands marchés émetteurs traditionnels, il faudrait cibler des clientèles spécifiques par des offres thématiques définies en concertation avec les régions touristiques intéressées. S'agissant des marchés émergents, notamment l'Europe de l'Est, il s'agirait par une communication de notoriété, assortie d'un large éventail de propositions de produits à tarifs attractifs, d'attirer un pourcentage de nouveaux clients séduits par de courts séjours européens.

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