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Projet de loi d'orientation et de programmation pour la sécurité intérieure

24 juillet 2002 : Sécurité intérieure ( avis - première lecture )

 

 

II. LA PROGRAMMATION DES MOYENS

A. LE DIAGNOSTIC

1. Les emplois et les effectifs

a) L'évolution récente des emplois de la police et de la gendarmerie

La loi de programmation militaire du 2 juillet 1996 prévoyait de porter les emplois budgétaires de la gendarmerie de 93.669 en 1996 à 97.884 en l'an 2002.

Cette augmentation devait notamment se traduire par une nette progression des emplois civils, dont le nombre devait augmenter de 1.258 en 1996 à 2.260 en l'an 2002, et par le recours aux gendarmes volontaires, en substitution des emplois de gendarmes auxiliaires disparus en raison de la suppression du service national.

Le tableau ci-dessous montre que ces objectifs ont été globalement respectés.

Les emplois budgétaires de la gendarmerie se sont ainsi accrus de 4.465 personnes entre 1996 et 2002, soit une progression de 4,8 %.

Les emplois d'officiers et de sous-officiers ont toutefois faiblement augmenté (+ 0,6 % sur la période 1996-2002).

Par ailleurs, les emplois budgétaires autorisés par le Parlement gérés par la police nationale (cf. tableau ci-après16(*)) se sont accrus de 12.965 unités entre 1997 et 2002 (soit une progression de 9,5 %), et le nombre total d'emplois gérés par la police nationale, y compris les surnombres (au nombre de 2.162 en 2002), s'est accru de 15.127 unités au cours de la même période (soit une progression de 11,1 %).

Le tableau ci-après établit toutefois que la hausse des emplois de la police nationale intervenue sur la période 1997-2002 résulte aux deux-tiers de la progression du nombre total de policiers auxiliaires et d'emplois jeunes (porté de 10.475 en 1997 à 20.000 en l'an 2002).

En effet, les emplois de personnels actifs ne se sont accrus au cours de la même période que de 4.687 unités (soit une progression de 4,1 %).

Comme on le verra infra, cette dernière progression a d'ailleurs été « effacée » par la mise en oeuvre des 35 heures.

EMPLOIS BUDGETAIRES DE LA POLICE NATIONALE 1960-2002

CORPS

1960

1970

1980

1981

1982

1983

1984

1985

1989

1991

1993

1995

1997

1998

1999

2000

2001

2002

I - PERSONNELS ACTIFS

Hauts fonctionnaires

47

51

68

68

66

66

66

66

73

73

73

77

85

85

89

90

90

90

Commissaires

1.747

1.801

1.992

1.988

1.996

2.056

2.057

2.057

2.084

2.135

2.133

2.129

2.092

2.076

2.051

2.039

2.037

2.032

Inspecteurs

Cdt et officiers de paix

Officiers de police

11.857

1.208

13.065

13.087

1.479

14.566

13.839

1.942

15.781

14.139

1.960

16.099

14.381

2.089

16.470

15.081

2.131

17.212

15.106

2.131

17.237

15.106

2.131

17.237

15.679

2.151

17.830

15.708

2.203

17.911

15.846

2.203

18.049

15.946

2.203

18.149

17.559

16.900

16.414

15.920

15.683

15.283

Gradés et gardiens

Sergents, caporaux et gardes

Contractuels

58.630

113

72.236

1.082

84.950

331

84.662

331

89.613

171

90.648

171

90.651

171

90.651

171

92.470

11

31

92.960

11

31

92.958

11

31

92.834

12

31

93.379

12

31

94.043

12

31

94.491

12

31

94.960

12

31

95.160

12

31

98.235

12

31

Sous-total actifs

73.602

89.736

103.122

103.148

108.316

110.153

110.182

110.182

112.499

113.121

113.255

113.232

113.158

113.147

113.088

113.052

113.013

115.683

Surnombres

                         

234

1.190

2.190

3.162

2.162

Sous-total actifs avec surnombres

               

112.499

113.121

113.255

113.232

113.158

113.381

114.278

115.242

116.175

117.845

II - PERSONNELS ADMINISTRATIFS TECHNIQUES ET SCIENTIFIQUES

Titulaires

Contractuels

Ouvriers cuisiniers

               

10.013

241

273

9.915

331

276

11.677

103

281

12.130

127

291

12.770

147

301

12.657

160

301

12.579

160

301

12.703

163

301

13.381

163

317

13.619

197

317

Sous-total administratifs

3.630

2.933

8.488

9.417

11.225

11.658

11.680

11.656

10.527

10.522

12.061

12.548

13.218

13.118

13.040

13.167

13.861

14.133

Total police nationale

77.232

92.669

111.610

112.565

119.541

121.811

121.862

121.838

123.026

123.643

125.316

125.780

126.376

126.265

126.128

126.219

126.874

129.816

Total avec surnombres

               

123.026

123.643

125.316

125.780

126.376

126.499

127.318

128.409

130.036

131.978

III - POLICIERS AUXILIAIRES

               

3.000

3.925

5.325

8.325

8.825

8.325

4.150

2.075

   

IV - ADJOINTS DE SÉCURITÉ

                       

1.650

8.250

15.850

20.000

20.000

20.000

Source : Police nationale, DAPN

b) Les effectifs réels de la police et de la gendarmerie

Comme le montre le tableau ci-dessous, les effectifs réels de la gendarmerie nationale sont légèrement inférieurs au nombre d'emplois budgétaires fixés par les lois de finances.

En revanche, l'écart entre le nombre d'emplois budgétaires et les effectifs réels est beaucoup plus prononcé dans la police nationale. Par surcroît, cet écart tend à se creuser. Cela résulte notamment de ce que les postes d'adjoint de sécurité sont loin d'être tous pourvus : au 1er janvier 2002, seuls 77,8 % des emplois d'adjoint de sécurité étaient effectivement pourvus et ce taux s'est encore inscrit en repli depuis lors.

Evolution des effectifs réels des personnels de la police nationale (élèves compris)

Du 1er janvier 1995 au 1er janvier 2002

CORPS

1995

1997

1998

1999

2000

2001

2002

Direction et Contrôle

79

80

86

77

90

88

90

Commissaires

2.104

2.078

2.059

2.028

2.009

1.986

1.955

Officiers

17.968

17.339

16.996

16.643

16.237

15.871

15.445

Gradés et Gardiens

92.146

93.320

94.126

94.512

96.129

97.089

98.581

Total actifs

112.297

112.817

113.267

113.260

114.465

115.034

116.071

Administratifs et Ouvriers

11.701

12.532

12.831

12.700

12.758

12.696

13.060

Policiers auxiliaires

6.385

8.423

6.520

4.680

3.408

1.126

 

Adjoints de sécurité

   

1.208

7.348

12.628

15.936

15.564

Total général

130.383

133.772

133.826

137.988

143.259

144.792

144.695

Source : Police nationale, DAPN

La progression des effectifs réels de la police nationale entre le 1er janvier 1997 et le 1er janvier 2002 (+ 10.923 personnes) est ainsi nettement moindre que celle des emplois budgétaires entre 1996 et 2001 (+14.333) ou entre 1997 et 2002 (+15.127).

c) Une progression en trompe-l'oeil

Plus généralement, la progression des moyens en personnels de la police et de la gendarmerie au cours de la législature 1997-2002 est pour une large part un trompe-l'oeil.

En effet, les hausses d'effectif ont principalement concerné les emplois jeunes (adjoints de sécurité ou gendarmes adjoints) et les volontaires, notamment sur la période 1997-2000 : ce n'est qu'en toute fin de législature que le précédent gouvernement a tiré les leçons qui s'imposaient et infléchi ses priorités en recrutant des fonctionnaires titulaires supplémentaires qui, compte tenu de leurs délais de formation, ne sont d'ailleurs pour la plupart pas encore opérationnels.

Délais moyens entre l'ouverture et le pourvoi d'un poste dans la police nationale

(en mois)

 

Délai d'organisation du concours (*)

Délai d'attente des candidats reçus avant incorporation

Durée de la scolarité

Total

Commissaire

8

2

24

34

Lieutenant

12

2

18

32

Gardien de la paix

8

8

12

28

(*) Délai entre la date de l'ouverture du concours et celle des résultats d'admission

Source : Réponse au questionnaire de votre rapporteur sur le PLF 2002.

Or, comme le soulignait récemment une note de la fondation Robert Schumann17(*) « le recrutement des emplois-jeunes suscite de nombreuses difficultés... Même si la durée de formation des adjoints de sécurité a été portée à quatorze semaines en septembre 2001, elle reste inférieure à celle des fonctionnaires titulaires (un an pour les agents du corps de maîtrise et d'application). Il en est de même pour les gendarmes adjoints. Jeunes, inexpérimentés et peu qualifiés, ils doivent être encadrés de fonctionnaires titulaires ; mais, concrètement, la multiplication des missions des forces de l'ordre, le régime de récupération ou le poids des tâches administratives sont peu compatibles avec l'observation stricte de ce principe. La question est d'autant plus importante que les emplois-jeunes sont concentrés dans les départements sensibles qui ont nécessité des renforts en effectifs. ».

L'exemple de la police aux frontières (PAF) est d'ailleurs emblématique de la perte de capacité opérationnelle liée à la déformation de la structure des emplois au profit des emplois jeunes au cours de la législature 1997-2002.

En effet, les effectifs de la PAF se sont accrus de 530 personnes entre le 1er janvier 1998 et le 5 juin 2002 (soit une progression de 8,1 %), mais cette hausse est plus qu'en totalité imputable à la progression des effectifs d'adjoints de sécurité (au nombre de 838 au 5 juin 2002 contre 0 au 1er janvier 1998).

Or contrairement aux anciens policiers auxiliaires, les adjoints de sécurité n'ont juridiquement pas le droit de consulter les fichiers informatisés, de sorte que le nombre de fonctionnaires de la PAF habilités à le faire s'est en fait réduit au cours de la période considérée !

De même la déflation, à régime juridique constant, des emplois budgétaires de commissaire de police (passés de 2.092 à 2.032 entre 1997 et 2002, soit une baisse de 2,9 %) et surtout d'officiers de police (passés de 17.559 en 1997 à 15.283 en 2002, soit une baisse de 8,7 %) s'est traduite par une baisse de la capacité opérationnelle des forces de police.

S'agissant par exemple des activités de la PAF, on peut souligner que seuls ses officiers ont à ce jour la faculté de placer des personnes en zone d'attente.

Par ailleurs, les capacités opérationnelles potentielles de la police nationale et de la gendarmerie nationale ont été considérablement réduites par la décision de principe prise par le précédent gouvernement, mais sans traduction concrète à ce jour, de leur appliquer l'aménagement-réduction du temps de travail (« les 35 heures »).

Les principales modalités de l'ARTT dans la police nationale

Le régime d'aménagement-réduction du temps de travail (ARTT) de la police nationale distingue principalement18(*) deux régimes de travail :

- les personnels dont le travail est réparti sur une base hebdomadaire, qui sont aujourd'hui majoritaires, bénéficient en principe soit de 30 jours, soit de 23 jours d'ARTT selon qu'ils effectuent 40h30 ou 39h00 par semaine. Les 10 jours anciennement d'hiver et les 2 jours dits « ministre » s'imputent toutefois sur ces jours d'ARTT. Ces agents bénéficient donc respectivement de 18 jours et de 11 jours de congés supplémentaires ;

- les personnels dont le temps de travail est cyclique ont obtenu une dotation forfaitaire de 12 jours d'ARTT.

Source : ministère de l'intérieur.

Dès l'examen du projet de loi de finances pour 2002, votre rapporteur s'inquiétait pourtant du risque que « les 35 heures » faisaient peser sur la disponibilité des forces de police (cf. l'encadré ci-après).

Les craintes exprimées par votre rapporteur lors de l'examen du projet de loi de finances pour 2002 quant aux conséquences des « 35 heures » sur la disponibilité des forces de police19(*).

« ... Force est de constater que l'aménagement et la réduction du temps de travail (les « 35 heures ») font peser un risque majeur sur la disponibilité des forces de police. Comment, comme l'affirme le ministre de l'Intérieur, concilier les impératifs de respect de la loi, de maintien des capacités opérationnelles, de satisfaction des attentes des agents, de poursuite de l'extension de la police de proximité ?

A vrai dire, nul ne peut apporter une réponse satisfaisante à cette question. De même que personne ne peut démentir que, pour éviter qu'une baisse de 10 % de la durée du travail ne se traduise par une baisse de 10 % de la présence policière sur le terrain (soit de l'ordre de 9.000 fonctionnaires de police), il faudra soit recruter bien au-delà des 3.000 créations de postes prévues pour 2002, soit « acheter » le temps de travail des policiers par le biais de repos et d'indemnités, soit utiliser les deux solutions. Votre rapporteur spécial rappellera aussi d'une part que le discours officiel du gouvernement est d'indiquer que le passage aux 35 heures se fera sans créations d'emplois dans la fonction publique, d'autre part que le basculement d'une circonscription de police dans le mécanisme de la police de proximité se traduit par une hausse de 10 % des besoins en hommes.

Ainsi, les 35 heures se traduiront nécessairement par une réduction de la capacité opérationnelle des forces de police et par l'accumulation des heures supplémentaires. Malgré les propos rassurants du ministre20(*), il ne peut en être autrement.

Par ailleurs, même si tous les fonctionnaires au temps de travail ainsi allégé étaient remplacés en 2002, il faudrait tenir compte des délais nécessaires à leur recrutement, entre l'ouverture d'un concours et le recrutement effectif, et à leur formation... »

Avec le recul, ces craintes apparaissent hélas fondées : en réponse au questionnaire adressé par votre rapporteur, le ministère de l'intérieur évalue aujourd'hui les effets potentiels de l'ARTT à une perte équivalant à 7.968 agents.

Cette perte avait été partiellement compensée par le précédent gouvernement dans le cadre de la loi de finances initiale pour 2002, au travers de deux types de mesure :

- le rachat de 3 jours d'ARTT pour certains personnels, pour un nombre total de jours équivalent à 1.476 équivalent-temps plein annuels ;

- le paiement de certaines astreintes en lieu et place de leur récupération sous la forme de jours de congés, pour un nombre total de jours équivalent à 949 équivalent-temps plein annuels.

Au total, ces mesures ont donc limité la perte de capacités opérationnelles potentielles liées à l'ARTT à « seulement » 5.543 équivalent-remps plein annuels.

On peut toutefois s'interroger sur le sens d'une réforme conduisant à offrir des jours de congés supplémentaires à des fonctionnaires pour leur en racheter immédiatement une partie : l'ARTT s'est ainsi traduite pour les fonctionnaires de police par une réduction du temps de travail et par une hausse des rémunérations mensuelles, alors que le précédent gouvernement invitait les salariés du secteur privé à échanger bon gré mal gré la réduction du temps de travail contre des efforts de modération salariale.

Par surcroît, ces mesures de rachat n'étaient en fait financées que pour les ¾ de l'année.

Quoi qu'il en soit, le précédent gouvernement avait également « affecté » 1 700 des emplois d'actifs créés en loi de finances initiale à la « compensation des effets des 35 heures », contrevenant ainsi à ses engagements formels selon lesquels la mise en oeuvre de l'ARTT dans la fonction publique de l'Etat s'effectuerait à effectifs constants.

La sécurité intérieure étant une activité exigeante en main d'oeuvre, la problématique est évidemment identique pour la gendarmerie nationale.

Après l'accord national signé le 11 juillet 2001 permettant aux personnels civils du ministère de la défense de bénéficier de l'ARTT, les militaires ont en effet obtenu de disposer, au delà des droits de permission fixés à 45 jours par an, de 15 jours supplémentaires non ouvrés chaque année.

Pour la seule gendarmerie départementale, cette mesure correspondait mécaniquement à la réduction de ses capacités opérationnelles à hauteur de 4.400 emplois en équivalent-temps plein.

C'est pourquoi, le gouvernement a ensuite progressivement décidé de racheter ces jours supplémentaires : en novembre 2001, il a décidé de racheter, sur la base de 85 euros/jour (soit un prix plus élevé que celui du rachat des journées de policier), l'intégralité de ces 15 jours pour la gendarmerie départementale et la Garde républicaine et 7 de ces 15 jours pour les autres unités ; puis le rachat intégral a été étendu à la gendarmerie mobile à la fin de l'année 2001 ; enfin le rachat partiel a été porté de 7 à 8 jours en février 2002.

Comme pour la police, ces opérations de rachat n'ont pas été correctement prise en compte dans la loi de finances initiale pour 2002 (à hauteur d'une quarantaine de millions d'euros environ).

Au total, les modalités de mise en oeuvre de l'ARTT décidées par le précédent gouvernement ont donc à la fois réduit la capacité opérationnelle de nos forces de sécurité et considérablement renchéri leur coût unitaire !

Enfin, l'ARTT a aggravé un problème récurrent de la police nationale : les heures supplémentaires sont pour la plupart non rémunérées et les agents ont la faculté de capitaliser les heures supplémentaires qu'ils ne peuvent pas ou ne souhaitent pas récupérer de manière à anticiper leur départ en fin de carrière.

Près de 70 % des départs sont ainsi anticipés et l'âge moyen effectif de départ à la retraite est proche de 53 ans. Or il n'est pas possible de pourvoir le poste de ces « pré-retraités » car il n'est pas administrativement vacant, ce qui perturbe considérablement le fonctionnement des services.

d) Des effectifs insuffisants

Les effectifs réels cumulés de la police et de la gendramerie ont d'ores et déjà augmenté de 93 % au cours des quarante dernières années, et devraient plus que doubler entre 1960 et 2007, comme le montre le tableau ci-après :

En outre, la France se situe légèrement au-dessus de la moyenne européenne pour le ratio nombre d'agents des forces de police et de gendarmerie / population.

Nombre d'agent des forces de police et de gendarmerie
pour 100 000 habitants

Italie

488

Espagne

475

Portugal

440

France

394

Grèce

379

UE à 12 (moyenne)

375

Belgique

344

Allemagne

320

Royaume-Uni

318

Irlande

304

Luxembourg

276

Pays-Bas

256

Danemark

236

Etats-Unis

321

Source : The european journal on criminal policy and research, 1999

Ces constats invitent à un audit d'ensemble du fonctionnement et de l'organisation de nos forces de sécurité intérieure : votre rapporteur vous proposera d'ailleurs de prévoir cet exercice dans le cadre du dispositif d'évaluation proposé par l'article 5 du présent projet de loi.

Il faut toutefois se garder de tirer de ces chiffres des conclusions hâtives tendant à conclure que les effectifs de nos forces de sécurité intérieure sont suffisants.

En effet, votre rapporteur a montré supra que leurs capacités opérationnelles avaient été récemment réduites du fait de la déformation de la structure des emplois et de la mise en oeuvre des « 35 heures ».

Il convient par ailleurs de rappeler que les gardes statiques de préfectures, de palais de justice, de bâtiments diplomatiques et administratifs et de résidences de personnalités mobilisent près de 1 200 policiers et 800 gendarmes mobiles en équivalent-temps plein. Dans les autres pays de l'Union européenne, ces missions sont souvent partiellement « externalisées ».

En outre, la progression des effectifs de la police et de la gendarmerie nationale exercées n'a suivi :

- ni l'augmentation des mesures d'extraction, de transfèrement et de garde sous dépôt de détenus, sous l'effet de la progression des contentieux soumis aux juridictions et surtout des dispositions de la loi du 15 juin 2000 renforçant la présomption d'innocence, ces missions ayant mobilisé en 2001 plus de 800 policiers et plus de 900 gendarmes équivalent-temps plein ;

- ni les tâches croissantes (conduite aux soins, garde des détenus hospitalisés), résultant de la prise en charge des détenus par le secteur public hospitalier, ces missions ayant ainsi mobilisé en 2001 près de 500 policiers équivalent-temps plein ;

- ni les charges nouvelles résultant de la complexification de notre procédure pénale ;

- ni plus généralement le développement des nouvelles missions assignées à nos forces de sécurité intérieure (depuis la police de proximité jusqu'à la coopération internationale) et la transformation de leur activité dans le cadre de la construction européenne, qui rend d'autant plus difficile la lutte contre tous les trafics que l'Europe est encore un espace judiciaire très éclaté ;

- ni enfin, le changement de nature et la hausse de la délinquance : le ratio faits constatés / nombre d'agents des forces de sécurité intérieure est ainsi passé de 5,3 en 1960 à 8,5 en 1970 ; à 13,5 en 1980 ; à 16 en 1990 et à 16,8 en 2001.

e) Le manque de personnels administratifs dans la police

Chacun s'accorde à reconnaître que la part des personnels administratifs, scientifiques et techniques dans l'ensemble des personnels de la police nationale est beaucoup trop faible.

Les comparaisons internationales sont d'ailleurs à cet égard très éclairantes : l'ensemble des personnels administratifs, scientifiques et techniques représente en effet moins de 10 % des personnels de la police nationale (adjoints de sécurité compris), contre 20 % aux Pays-Bas, 30 % en Allemagne et 32,5 % au Royaume-Uni.

Cette exception française, soulignée par la Cour des Comptes dans son rapport public 1998, est illogique et coûteuse.

En effet, plusieurs milliers de fonctionnaires de police actifs exercent de facto des tâches administratives. Or ils sont pour ce faire moins efficaces, car moins bien formés et moins motivés, tout en étant beaucoup plus onéreux : la rémunération d'un actif occupant un emploi administratif est, à grade équivalent, de 30 % supérieure à celle d'un administratif.

Le bilan de la loi d'orientation et d'orientation de 1995 est d'ailleurs extrêmement décevant à cet égard. En effet, cette loi prévoyait la création de 5.000 emplois de personnels administratifs, scientifiques et techniques sur la période 1995-1999. Or seuls 1.155 de ces emplois ont été crées sur la période 1995-1997 et 158 d'entre eux ont été supprimés en 1998 et 1999. Au total, compte tenu des créations intervenues sur la période 2000-2002, le nombre d'emplois de personnels administratifs, scientifiques et techniques ne s'est accru que de 2.070 unités au cours des huit années 1995-2002.

Dans le même temps, l'effort de déconcentration entrepris ces dernières années dans le souci de moderniser la gestion a accru le volume et la complexité des tâches de gestion au plan local, donc les besoins en personnels spécialisés. En outre, la diffusion des nouvelles technologies de l'information et de la communication est fortement consommatrice de postes de soutien aux policiers « actifs » : à titre d'exemple, la seule saisie-enregistrement des infractions constatées dans le fichier de police criminelle STIC requiert quotidiennement l'équivalent de 400 emplois à temps plein.

f) La rotation trop rapide des forces de police dans les zones sensibles

A l'instar d'ailleurs d'autres administrations confrontées au développement de nouvelles formes de violence, comme l'Education nationale, la police nationale souffre d'une rotation trop rapide des fonctionnaires affectés dans les zones sensibles, notamment en Ile-de-France : ainsi, le taux de rotation des effectifs de la préfecture de police atteint 15 % par an et la plupart des départs sont remplacés par des fonctionnaires stagiaires.

Cela obère les capacités opérationnelles des services concernés, car le profil infra-annuel de leurs effectifs est heurté. En outre, ce sont les fonctionnaires inexpérimentés qui sont le plus souvent confrontés aux délinquants les plus difficiles.

* 16 Le tableau ci-après qui présente l'avantage de recouvrir une longue période, ne retrace toutefois que les seuls emplois gérés directement par la direction de l'administration de la police nationale (DAPN), alors que l'agrégat « police nationale » comprend également, en l'an 2002, 416 personnels techniques et spécialisés et 1.118 ouvriers d'Etat gérés par d'autres directions du ministère de l'intérieur. En outre, ce tableau ne prend pas en compte les 754 emplois de contractuels créés par la loi de finances initiale pour 2002 en application de l'article 34 de la loi du 12 avril 2002 à la suite de l'arrêt Berkani du Conseil d'Etat. Au total, les emplois budgétaires de l'agrégat police nationale s'élevaient donc à 132.104 en 2002 + 2.162 surnombres en gestion.

* 17 Cf. « Les moyens de la sécurité publique : éléments d'analyse comparative », février 2002.

* 18 Les commissaires relèvent d'un régime dérogatoire.

* 19 Cf. le rapport du Sénat n°87, tome III, annexe 28, 2001-2002.

* 20 Devant votre commission des finances, M. Daniel Vaillant, alors ministre de l'intérieur, avait expliqué qu'il ne fallait pas que le passage aux 35 heures obère la capacité opérationnelle de la police nationale. De même, dans la réponse au questionnaire budgétaire sur le PLF 2002, le ministère indiquait : « à l'occasion de la réforme de l'ARTT, il conviendra d'une part de tenir compte des spécificités du travail policier, et notamment de sa pénibilité, et d'autre de préserver les importantes réformes engagées dans la police nationale et notamment la police de proximité, qui exige le maintien du potentiel opérationnel de la police nationale ».