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Par M.
Jacques LEGENDRE
au nom de la commission des affaires culturelles - Sommaire
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2. Un renforcement des moyens de fonctionnement des établissements publics
En 2003, les subventions de fonctionnement versées aux établissements publics relevant de la tutelle du ministère de la culture telles qu'elles figurent au chapitre 36-60 s'élèvent à 647,96 millions d'euros , contre 538,27 millions d'euros en 2002, en progression de 20,37 %.
Si l'on raisonne à structure constante -c'est-à-dire hors transfert de dépenses de personnel sur le budget du Louvre-, cette progression est de 4,05 % .
On rappellera qu'en 2003, l'augmentation des crédits inscrits sur le chapitre 36-60 n'avait été que de 2,06 % à structure constante.
Une mesure nouvelle de 9,9 millions d'euros est consacrée au renforcement des crédits de fonctionnement des établissements publics. Cet effort est destiné notamment au développement des projets artistiques des théâtres nationaux (+ 1,40 million d'euros). Une attention particulière est également accordée aux écoles dépendant du ministère, telles les écoles d'architecture (+ 1,5 million d'euros), les conservatoires nationaux supérieurs de musique, de danse et d'art dramatique (+ 532 000 euros) ou encore le Centre national de la danse (+ 381 684 euros), dont la montée en puissance se poursuit. Les grandes institutions muséographiques, à l'image du Louvre (+ 1,570 million d'euros) ou du Centre national d'art et de culture Georges Pompidou (+ 1,4 million d'euros) sont également concernés, le premier au titre de la mise en place du contrat d'objectifs et le second afin de permettre le rattrapage nécessaire après sa réouverture au public.
En 2003, les établissements publics bénéficieront de mesures de créations d'emplois très significatives.
69 emplois non budgétaires, contre 47 en 2002, seront créés notamment au profit de l'établissement public du musée du quai Branly (32 emplois dont 16 financés sur le budget du ministère de l'éducation nationale), du Louvre (5 emplois), du Centre national d'art et de culture Georges-Pompidou (5 emplois), du Centre national de la danse (4 emplois) et des écoles d'architecture (15 emplois).
Il convient de souligner que cinq établissements bénéficient de près de 60 % des subventions inscrites au chapitre 36-60 : il s'agit de la Bibliothèque nationale de France (95,71 millions d'euros), de l'Opéra national de Paris (90,91 millions d'euros), du Centre national d'art et de culture Georges-Pompidou (62,71 millions d'euros), de la Cité des sciences et de l'industrie (46,43 millions d'euros) et du musée du Louvre (83,91 millions d'euros).
Cependant, force est de constater que cette concentration des subventions va en s'atténuant au fur et à mesure de la création de nouveaux établissements et de la montée en charge de leurs budgets. Ainsi, les crédits affectés aux neuf établissements recevant les subventions les plus importantes représentaient en 2002, 73 % du chapitre 36-60, contre 79 % en 1999.
On notera en effet, que certains établissements de création récente tels le Centre national de la danse, ou encore l'établissement public du musée du quai Branly sont dotés de crédits de fonctionnement significatifs soit respectivement 6,8 millions d'euros et 6,37 millions d'euros.
Le poids des établissements publics dans le budget du ministère de la culture constitue un facteur de rigidité, dont le chapitre 36-60 ne permet pas au demeurant de prendre la mesure exacte.
En effet, certains établissements figurant dans la nomenclature du chapitre 36-60 ne reçoivent que des subventions d'un montant très faible, tandis qu'ils bénéficient de subventions importantes imputées sur le titre IV, qu'il s'agisse du chapitre 43-20 (interventions culturelles d'intérêt national) ou du chapitre 43-92 (commandes artistiques et achats d'oeuvres d'art). Tel est le cas de la Réunion des musées nationaux.
A ces subventions que l'on peut estimer, selon le ratio évalué par la Cour des comptes, à près de 13 % du montant du chapitre 36-60, doivent être ajoutées les dépenses afférentes aux rémunérations des personnels affectés dans ces établissements mais payés sur crédits du ministère. Si, à l'avenir, les mesures de transfert d'emplois sur le budget des établissements publics permettront une plus grande transparence, il convient de souligner que ces dépenses représentaient 189,64 millions d'euros en 2002.
Au total, pour 2002, le poids des établissements publics dans le budget du ministère de la culture s'élève à environ 39 %, représentant 1 031,98 millions d'euros.
Cette contrainte ne pourra aller qu'en s'alourdissant si l'on tient compte des besoins tant des établissements déjà créés que de ceux nouvellement mis en place.
En ce qui concerne les premiers, certains exigent un effort de rattrapage, dont l'exercice 2003 marque l'amorce, afin de leur permettre d'assumer leurs missions dans de bonnes conditions. Votre rapporteur souligne qu'il s'agit là du coût de l'exemplarité qu'il convient d'assumer faute de perdre le bénéfice culturel d'investissements coûteux.
A cet égard, votre commission a souligné à de nombreuses reprises la méconnaissance des besoins spécifiques liés au renouvellement des équipements, en particulier pour la Bibliothèque nationale de France 3 ( * ) .
Ce constat a été partagé par le rapport d'audit précité réalisé en juillet dernier qui relève que « les charges de renouvellement (des équipements) ne sont pas évaluées de manière systématique par les établissements existants », cela alors même « que les caractéristiques techniques des bâtiments (forte obsolescence des matériaux), d'une part, et le contenu de plus en plus technologique (informatique de gestion et technologies de l'information au sens large) continuent à majorer le coût et la fréquence des renouvellement d'équipements ».
Il est souligné que « ces charges de renouvellement, cumulées sur un ensemble d'équipement importants, pourraient sérieusement obérer les équilibres financiers futurs de établissements, et peser sur le niveau des subventions de fonctionnement nécessaires ».
Au-delà de ces besoins, le déficit en personnels de certains établissements s'avère particulièrement alarmant.
C'est le cas du Louvre dont le manque de moyens de fonctionnement entraîne une progression importante et continue du taux de fermeture des salles faute d'agents de surveillance en nombre suffisant. Ce taux est passé de 21 % en 2001 à 27 % en 2002. Il s'agit là d'une moyenne : tandis que certaines salles ne peuvent être fermées en raison des oeuvres prestigieuses qui y sont présentées ou de leur localisation au sein du bâtiment, d'autres atteignent des taux de fermeture de l'ordre de 30 % voire 50 %. D'après les indications figurant dans le rapport d'audit, les besoins identifiés par le Louvre sont de 115 emplois d'accueil et de surveillance, objectif qui est loin d'être atteint si l'on tient compte du rythme de créations d'emplois constaté sur les derniers exercices.
Le constat n'est guère plus encourageant pour les établissements plus récemment créés.
Votre rapporteur notait dans son avis sur les crédits pour 2002 que « compte tenu de l'ampleur et de la nature des projets en cause, il y a fort à craindre que ces établissements connaîtront dans les années à venir une montée en charge, qui ne manquera pas d'accroître le poids du chapitre 36-60 au sein du budget du ministère ».
Sur ce point également, le rapport d'audit comporte d'intéressants éléments chiffrés, même s'ils pèchent par leur imprécision en raison de l'absence quasi-totale d'études prospectives réalisées par le ministère sur le coût futur des nouveaux équipements, défaillance au demeurant souvent déplorée par votre rapporteur.
A titre d'exemple, les besoins de financement du musée du quai Branly au titre du chapitre 36-60 sont évalués pour 2006 à 45 millions d'euros, montant qui résulte notamment de la faiblesse des ressources propres dont est susceptible de bénéficier cet établissement.
Pour l'ensemble des établissements, le rapport d'audit réalisé en juillet, en tenant compte des choix de gestion déjà opérés comme des équipements en cours de réalisation, a estimé à 757,78 millions d'euros le montant des crédits inscrits au chapitre 36-60 au titre de l'année 2006, soit une progression de 17 % par rapport au projet de loi de finances pour 2003.
Cette projection, qu'il conviendrait en tout état de cause d'affiner, exige du ministère une plus grande rigueur dans la mise en oeuvre des programmes d'investissement.
L'importance des subventions versées aux établissements publics ne peut que justifier le souci du ministère de la culture de moderniser les conditions d'exercice de la tutelle.
Ce souci se traduira en 2003 par les mesures prises pour accroître l'autonomie des établissements publics en matière de gestion du personnel.
Tel est le sens du transfert déjà évoqué de 1 233 emplois du budget de l'Etat sur le budget du Louvre, mesure qui devrait être étendue à d'autres établissements publics.
Par ailleurs, l'établissement de relations contractuelles entre le ministère et les établissements publics a été engagé dès 1999 dans le cadre de la négociation des contrats d'objectifs et de moyens. Ce processus, qui n'a pas encore été généralisé et a pris un certain retard, constitue incontestablement une avancée positive en permettant aux institutions concernées d'engager une réflexion stratégique sur leurs missions et les moyens nécessaires à leur accomplissement. Dorénavant, la signature de ces contrats d'objectifs devrait être précédée de la réalisation d'un audit des établissements concernés.
L'ensemble de ces mesures, destinées à la fois à renforcer l'autonomie des établissements et à clarifier les relations avec l'autorité de tutelle, est un préalable à la généralisation du statut d'établissement public.
L'exemple du Louvre est à cet égard éloquent. En effet, les difficultés auxquelles est confrontée cette institution sont pour une large part inhérentes au statut spécifique conféré par le décret du 22 décembre 1992 qui a érigé le musée en établissement public, sans toutefois modifier l'organisation en sept départements héritée du XIXe siècle ni confier à son président une autorité réelle, ce qui a eu pour effet d'entraver voire d'interdire la conduite d'une politique d'établissement cohérente.
D'après les informations communiquées à votre rapporteur, une réforme du statut de l'établissement public du musée du Louvre est en cours d'élaboration, afin notamment de renforcer les compétences de son président.
Par ailleurs, il est envisagé de conférer le statut d'établissement public au musée d'Orsay et au musée Guimet, réforme qui imposera de réexaminer les relations existantes entre la Réunion des musées nationaux (RMN) et les musées dotés de la personnalité morale, et plus particulièrement les conditions de reversement des droits d'entrée.
* 3 Rapport d'information fait par MM. Nachbar et Richert (n° 451, 1999-2000) : La Bibliothèque nationale de France : un chantier inachevé