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Projet de loi de finances pour 2003 : Enseignement scolaire

 

D. L'ENCADREMENT ET LA SURVEILLANCE DES ÉTABLISSEMENTS : UN NOUVEAU DISPOSITIF AUX MODALITÉS ET AU FINANCEMENT INCERTAINS

La suppression annoncée de 5 600 emplois de personnels de surveillance, maîtres d'internat et surveillants d'externat et la réduction de 20 000 du nombre des aides-éducateurs, qui sont les emplois-jeunes de l'éducation nationale, conduisent légitimement à poser la question de l'encadrement des écoles et des établissements par de jeunes adultes, dont la présence est particulièrement nécessaire, alors que le ministère met en place un plan ambitieux destiné à lutter contre la violence scolaire et à restaurer l'autorité dans les établissements.

1. La disparition programmée des emplois-jeunes de l'éducation nationale

Comme il a été vu, le projet de loi de finances prévoit trois séries de mesures relatives aux aides-éducateurs, dont les premiers recrutés atteindront le terme de leur contrat de cinq ans en 2003 :

- la prolongation jusqu'au 30 juin 2003 des emplois jeunes dont le contrat s'achèverait normalement au cours du premier semestre, cette mesure concernant 18 000 aides-éducateurs ;

- la diminution du nombre des aides-éducateurs qui passera de 57 000 à 37 000 au 31 décembre 2003, soit un gain budgétaire de 34 millions d'euros en année pleine ;

- l'indemnisation au titre du chômage, pour un coût budgétaire de 44 millions d'euros.

Le coût cumulé de ces trois mesures nécessite une mesure nouvelle de 10 millions d'euros pour le budget de l'éducation nationale, mais se traduit par une économie de l'ordre de 150 millions d'euros pour le budget des affaires sociales qui finance la majeure partie du coût des emplois-jeunes.

a) Le rappel du dispositif

La loi du 16 octobre 1997 relative au développement d'activités pour l'emploi des jeunes a introduit dans le code du travail les articles L. 322-4-18 à L. 322-4-21 qui fixent le cadre juridique du programme national « nouveaux services emplois-jeunes » applicable aux jeunes de 18 à moins de 26 ans.

Dans ce cadre, le ministère de l'éducation nationale a mis en oeuvre le dispositif emplois jeunes dans les EPLE et les écoles, par circulaires du 16 décembre 1997 et du 23 mars 2000, et dans les IUFM, par circulaire du 23 juin 1998.

Depuis sa création, le nombre de jeunes passés dans le dispositif est de 94 500, totalisant le nombre de salariés actuellement sous contrat (soit environ 60 000 en février 2002) et le nombre des jeunes ayant quitté cette activité (34 431 en février 2002) majoritairement pour un emploi dans le secteur privé ou public. La répartition par académie des aides-éducateurs au 30 juin 2002 figure dans le tableau ci-après :

Répartition des aides-éducateurs par académie présents au 30 juin 2002

(source DPD)

Académie

Enseignement Privé

Enseignement Public

Total

Aix- Marseille

66

3 539

3 605

Amiens

154

2 359

2 513

Besançon

92

1 162

1 254

Bordeaux

94

2 057

2 151

Caen

135

1 083

1 218

Clermont-Ferrand

93

899

992

Corse

10

649

659

Créteil

176

5 659

5 835

Dijon

73

1 438

1 511

Grenoble

75

1 899

1 974

Guadeloupe

27

925

952

Guyane

16

448

464

Lille

384

5 843

6 227

Limoges

33

593

626

Lyon

92

2 919

3 011

Martinique

29

933

962

Montpellier

43

2 260

2 303

Nancy- Metz

108

2 404

2 512

Nantes

572

1 664

2 236

Nice

54

1 256

1 310

Orléans- Tours

67

1 908

1 975

Paris

38

979

1 017

Poitiers

71

1 217

1 288

Reims

32

1 569

1 601

Rennes

538

1 107

1 645

Rouen

46

2 000

2 046

Réunion

25

1 911

1 936

Strasbourg

44

1 353

1 397

Toulouse

103

1 887

1 990

Versailles

176

4 233

4 409

Total

3 466

58 153

61 619

On notera que les académies de Lille, de Créteil et de Versailles en accueillent le plus grand nombre, alors que l'académie de Paris n'en accueille guère qu'un millier.

b) Le coût du dispositif

La rémunération des aides-éducateurs de l'éducation nationale fait l'objet d'un financement partagé entre les ministères de l'emploi et de la solidarité et de l'éducation nationale. L'évolution de ces crédits de rémunération figurent dans le tableau ci-après.

A ce coût de rémunération, s'ajoutent les crédits consacrés à la formation/professionnalisation des emplois-jeunes : en 2001, une dotation de 34,5 millions d'euros a été attribuée aux académies au titre de la professionnalisation et de la formation des emplois jeunes. En 2002, cette dotation théorique s'élève à 37,4 millions d'euros, soit une enveloppe moyenne de 605 euros par emploi.

Crédits de rémunération des aides-éducateurs
Part financée par le ministère de l'éducation nationale
(par des crédits inscrits sur le budget du MEN)

 

TOTAL

Public

Privé

Supérieur

1998 

730,58 MF (111,376 M €)

     

1999 

1 148,23 MF (175,046 M €)

1 062,73 MF

78,6 MF

6,9 MF

2000 

1 200,24 MF (182,975 M €)

1 114,15 MF

79,19 MF

6,9 MF

2001 

1 264,255 MF (192,734 M €)

1 169,016 MF

91,789 MF

3,45 MF

2002

163,2 M€

149,96 M€

12,69 M€

0,55 M€

Part financée par le ministère de l'emploi et de la solidarité

(par des répartitions de crédits en gestion)

 

TOTAL

Public

Privé

Supérieur

1997 

600 MF (91,469 M €) (*)

     

1998 

3 563 MF (543,175 M €)

3 422,5 MF

122,0 MF

18,5 MF

1999 

5 038 MF (768,038 M €)

4 764 MF

267,0 MF

7,0 MF

2000 

5 948,58 MF (906,855 M €)

5 594 MF

335,58 MF

19,0 MF

2001 

5 200 MF (792,734 M €)

4 870 MF

315,0 MF

15,0 MF

2002

757,3 M€

712,6 M€

44,7 M€.

 

(*) pour les emplois-jeunes de l'enseignement scolaire public

c) Les perspectives d'évolution du dispositif

D'après les indications fournies à votre rapporteur, le dispositif des emplois-jeunes, créé en 1997, arrive à son terme en 2003 « sans que rien n'ait été prévu par le gouvernement précédent ».

Dans un premier temps, l'actuel gouvernement a autorisé la prolongation des premiers aides-éducateurs en fin de contrat jusqu'à la fin de l'année scolaire en cours. Une analyse critique de l'implantation des postes d'aides-éducateurs et des fonctions remplies par ceux-ci doit maintenant être sérieusement conduite, sachant que le dispositif précédent a été moins commandé par l'analyse des besoins des établissements scolaires que par la volonté de créer des dizaines de milliers d'emplois sur fonds publics. Les fonctions ont été très diverses, certaines intéressantes, d'autres beaucoup moins

En outre, de nombreux aides-éducateurs exercent des fonctions aux frontières des compétences respectives de l'Etat et des collectivités locales (par exemple la maintenance informatique ou l'animation d'activités culturelles et sportives...). Aussi les réflexions internes à l'éducation nationale sur la sortie du dispositif emplois-jeunes ne pourront-elles pas être déconnectées des discussions qui vont s'ouvrir sur l'extension du champ de la décentralisation. Une meilleure utilisation des ressources humaines est à l'évidence souhaitable.

Votre commission tient à rappeler que ce dispositif a toujours été considéré comme temporaire, ainsi que le précisait le précédent ministre de l'éducation nationale, -« dès le début de cette opération, il a été clairement précisé aux aides-éducateurs qu'ils ne seraient pas maintenus au-delà des cinq ans de leur contrat »- en annonçant en juin 2001 des mesures visant à assurer aux jeunes en fonction une préparation concrète à un futur métier.

d) La diversité des fonctions exercées

Selon un rapport du CEREQ sur la professionnalisation et le devenir des aides-éducateurs, leurs principaux domaines d'intervention sont l'assistance informatique, notamment dans le premier degré, l'aide à la documentation, les tâches de surveillance et d'accompagnement des sorties, l'animation et la médiation. En moyenne, selon cette étude, les aides-éducateurs exercent près de six activités différentes, dont trois régulièrement : « La fonction d'aide-éducateur se caractérise par une polyvalence tellement prononcée qu'il est préférable de parler de polyactivité. Sur les douze activités repérées, les aides-éducateurs déclarent en exercer six différentes en moyenne, dont trois de manière régulière. Il apparaît ainsi qu'un « emploi » d'aide-éducateur est d'abord un emploi du temps aussi chargé qu'émietté. Ce constat est encore renforcé par l'impossibilité de repérer des configurations types d'activités. Si l'on considère l'ensemble des activités exercées à titre occasionnel ou régulier par un aide-éducateur, le nombre de configurations possibles est en effet presque aussi élevé que le nombre d'aides-éducateurs.

De surcroît, les configurations d'activité sont souvent incohérentes. Non seulement les aides-éducateurs exercent plusieurs activités différentes au cours d'une même semaine, et souvent d'une même journée, mais ces activités s'avèrent parfois contradictoires, telles la surveillance et l'animation, par exemple, qui se situent sur des registres antagonistes vis-à-vis des élèves. Cette polyactivité, actuellement dominante, est doublement préjudiciable. A court terme, elle entrave le processus de professionnalisation des activités, car elle ne permet pas aux aides-éducateurs d'en approfondir certaines. A moyen terme, elle écarte toute perspective de professionnalisation de la fonction, c'est-à-dire d'évolution vers un emploi-métier susceptible d'être pérennisé.

De même que les difficultés d'intégration des aides-éducateurs pèsent sur la professionnalisation de la fonction, la polyactivité handicape en retour l'intégration des aides-éducateurs au sein des établissements. Elle brouille en effet la visibilité de leur action et, pour cette même raison, elle ne facilite pas la préparation de leur avenir professionnel. »

Votre commission, et particulièrement certains de ses membres ayant participé aux travaux de la commission d'enquête sur la gestion des personnels de l'éducation, ont certes pu constater l'utilité des aides éducateurs dans les écoles et les établissements, en notant cependant parfois une confusion de leurs fonctions avec celles des personnels de surveillance, voire d'enseignement comme dans certains établissements de nos académies ultra-marines.

Votre rapporteur a pu observer aussi que certains aides-éducateurs sont sous-utilisés et trop nombreux dans certains établissements, alors que d'autres contribuent de manière active à leur fonctionnement en allégeant les tâches des équipes éducatives, notamment pour la mise en place des nouvelles technologies.

Il tient enfin à signaler qu'un groupe de travail interministériel devait être mis en place en octobre 2002 sur la question des aides-éducateurs « auxiliaires de vie scolaire » chargés d'assister les élèves handicapés : parmi les pistes envisagées, figure notamment une organisation des auxiliaires en services départementaux.