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Projet de loi de finances pour 2003 : Défense - Nucléaire, espace et services communs

 

CHAPITRE II -
LA DISSUASION NUCLÉAIRE

Après la diminution rapide enregistrée depuis 1992 à la suite de la réduction du format des forces nucléaires et de la révision de notre posture, les crédits alloués à la dissuasion nucléaire ont connu en 2002 un redressement qui s'amplifiera en 2003.

Globalement, la prochaine loi de programmation 2003-2008 consacrera à la dissuasion une enveloppe financière supérieure d'environ 5 %, en monnaie constante, à celle dégagée sur la période 1997-2002.

Cette « remontée » des dotations du nucléaire est conforme à l'échéancier de mise en oeuvre de la modernisation de nos deux composantes et du programme de simulation, tels que les objectifs en ont été définis en 1996.

L'effort financier consacré à la dissuasion doit nécessairement s'analyser dans une perspective à moyen et long terme, intégrant les tendances de fond de l'environnement international. Ce dernier demeure profondément marqué par le fait nucléaire, que ce soit en raison de la politique menée par les puissances nucléaires reconnues ou du fait de pays nouveaux accédant à la capacité nucléaire. Les engagements multilatéraux marquent le pas, alors que la prolifération des armes de destruction massive et de leurs vecteurs modifie le contexte stratégique.

Si la dissuasion nucléaire représente toujours pour la France la garantie ultime de ses intérêts vitaux, la doctrine qui la sous-tend évolue et s'adapte au nouvel environnement stratégique, avec les conséquences qui en résultent pour les forces nucléaires.

I. LA DISSUASION NUCLÉAIRE FRANÇAISE ET LES ÉVOLUTIONS DU CONTEXTE STRATÉGIQUE INTERNATIONAL

Votre rapporteur s'était largement fait l'écho, il y a un an, du débat amorcé au lendemain des attaques du 11 septembre 2001 au sujet du rôle de la dissuasion nucléaire face à l'émergence de menaces radicalement différentes de celles de la guerre froide. Il avait rappelé que les menaces nouvelles s'ajoutent bien plus qu'elles ne se substituent aux menaces traditionnelles. Il avait conclu à l'actualité et à la pertinence de la notion de dissuasion, tout en soulignant les évolutions nécessaires qu'elle devait prendre en compte.

Depuis lors, plusieurs évènements majeurs sont intervenus.

Les Etats-Unis ont dénoncé le traité ABM de 1972, désormais caduc, et ont défini une nouvelle posture nucléaire qui au delà d'une apparente diminution de leur arsenal, se place dans la perspective d'une modernisation et d'une diversification des forces nucléaires.

Un traité, présenté comme historique au grand public, a été signé à Moscou le 24 mai dernier par les Etats-Unis et la Russie. Ici encore, l'annonce d'une spectaculaire réduction des arsenaux a masqué le caractère limité des engagements souscrits par les deux parties et la latitude qu'ils se réservent pour faire évoluer leurs capacités nucléaires.

La crise du début de l'année entre l'Inde et le Pakistan, au moment où ce dernier pays se trouvait directement impliqué dans la lutte contre le terrorisme international, a souligné les risques d'une conflagration nucléaire en Asie.

Le débat sur l'Irak et sur l'état des programmes mis au jour par les inspecteurs internationaux avant leur départ en 1998, comme la révélation du programme nucléaire nord-coréen, ont souligné l'actualité de la prolifération nucléaire, à un moment où le risque de voir des mouvements terrorises s'emparer d'armes de destruction massive, avec la complicité de certains États ou à la faveur de leurs faiblesses, n'a jamais paru aussi fort.

S'il est clair que les menaces d'aujourd'hui ne sont plus celles d'hier et qu'elles sont beaucoup plus diversifiées et imprévisibles, il reste que les capacités nucléaires demeurent une pièce essentielle du paysage stratégique. La multiplication des acteurs et la complexité de relations qui ne se résument plus à l'affrontement bloc contre bloc ont conduit certains analystes à parler d'un « nouvel âge nucléaire ».

Face à cet environnement incertain, la France a réduit sa posture nucléaire mais a strictement défini, avec une grande cohérence d'ensemble, les modalités de préservation et d'adaptation de sa capacité de dissuasion nucléaire.

A. UN « NOUVEL ÂGE NUCLÉAIRE » EN QUÊTE DE STABILITÉ

Le poids croissant de la question de la prolifération des armes de destruction massive et de leurs vecteurs d'une part et l'impact des orientations nouvelles imprimées par les Etats-Unis d'autre part ont profondément modifié, par rapport aux lendemains de la guerre froide, l'appréciation que l'on peut porter sur la place des armes nucléaires dans l'évolution future des relations stratégiques internationales.

Loin de se réduire puis de s'effacer, cette place semble devoir demeurer majeure, sous une forme nouvelle, du fait de la multiplication des acteurs, mais dans un contexte bien différent de celui de la guerre froide, qui n'offre guère de cadre de nature à en garantir la stabilité.

· Un contexte dominé par la question de la prolifération des armes de destruction massive et de leurs vecteurs

L'important édifice international bâti au fil des années en vue de contenir la prolifération d'armes de destruction massive nucléaires, biologiques et chimiques, et d'engager une évolution vers le désarmement, n'a guère endigué l'accession de nouveaux pays à de telles capacités.

En dépit du traité de non-prolifération, du régime des garanties de l'AIEA et de son programme de renforcement, dont la mise en oeuvre s'avère laborieuse, de la signature du traité d'interdiction complète des essais nucléaires, ou encore des régimes de contrôle à l'exportation, il n'est plus aujourd'hui possible de continuer à raisonner en se limitant aux cinq puissances nucléaires officiellement reconnues.

Si la capacité nucléaire d'Israël est simplement supposée, l'Inde et le Pakistan ont officiellement révélé leurs programmes.

Après les 5 essais nucléaires du mois de mai 1998, qui ont confirmé ses capacités de production de matières nucléaires et de réalisation d'armes, l'Inde semble déterminée à développer un arsenal complet dont la finalité principale est la dissuasion vis-à-vis de la Chine. Elle poursuit la réalisation d'un ambitieux programme de mise au point de missiles balistiques avec le Prithvi et surtout l'Agni, missile stratégique à propulsion solide capable d'emporter une charge de l'ordre d'une tonne sur une distance de 2 500 kilomètres. C'est la dernière version de ce missile, l'Agni -2, qui a été testée en vol en avril 1999.

Le Pakistan a lui aussi fait la démonstration de sa capacité nucléaire militaire en procédant en mai 1998 à des expérimentations souterraines. Il entreprend la réalisation de têtes pour missiles et a testé au mois d'avril 1999, peu après le tir indien, un missile balistique Ghauri à propulsion liquide, mis au point avec l'aide de la Corée du Nord, d'une portée théorique de 1 500 kilomètres pour une charge utile de 700 kg, ainsi qu'un missile à carburant solide Shaheen, inspiré semble-t-il d'une technologie chinoise, d'une portée théorique de 750 km pour une charge utile d'une tonne.

La Corée du Nord vient de révéler, par le canal de contacts avec les Etats-Unis, l'existence de son programme nucléaire militaire. La situation de l'Irak devra être clarifiée par les inspections qui viennent de reprendre sous l'égide des Nations-Unies, mais il est clair que ce pays possède encore l'expertise scientifique, technique et humaine pour reprendre un programme nucléaire militaire dont la concrétisation supposerait l'obtention de matière fissile. L'Iran engage, dans des conditions contestées, une coopération avec la Russie pour la construction de la centrale de Bouchehr, coopération de nature à renforcer l'expertise de ses scientifiques dans le domaine des matières nucléaires.

Sous l'effet de la diffusion des technologies et de la multiplication des échanges, le risque de voir notablement s'élargir le cercle des pays à capacité nucléaire est réel, et il est renforcé par l'incertitude pesant sur le degré de contrôle des matières nucléaires et du potentiel scientifique des pays de l'ex-Union soviétique, confrontés à de graves difficultés économiques.

Qui plus est, ces nouveaux pays ont pour caractéristique de se trouver dans des zones d'instabilité, foyers de vifs conflits régionaux, comme le Moyen-Orient et le sous-continent indien.

Si la maîtrise de la capacité nucléaire suppose des investissements financiers et humains considérables, l'accession à d'autres types de moyens militaires non-conventionnels est en revanche plus accessible pour beaucoup de pays, qui pourraient trouver de ce fait une possibilité de contrer, par des menaces « asymétriques », la supériorité des grandes puissances dans le domaine conventionnel. On pense ici particulièrement aux armes biologiques et chimiques, que les conventions internationales ne sont pas parvenues à éradiquer.

Enfin, la détention de missiles balistiques capables de délivrer au delà des mers ces armes de destruction massive s'est elle aussi fortement élargie, puisque selon certains analystes, plus de 25 pays en disposerait. La carte de la prolifération des missiles balistique recouvre d'ailleurs celle des armes de destruction massive, de l'Afrique du Nord au Moyen-Orient et à l'Asie du sud et de l'est.

· La « Nuclear posture review » et l'évolution des conceptions américaines

Ce contexte nouveau a largement contribué à la redéfinition des objectifs assignés à la dissuasion nucléaire aux Etats-Unis.

Votre commission a récemment analysé la Nuclear posture review rendue publique par le secrétaire américain à la défense le 9 janvier 20022(*).

Celle-ci définit un nouveau concept de dissuasion substituant aux trois composantes traditionnelles la triade suivante : des capacités de frappe nucléaires comme non-nucléaires; des défenses antimissiles; une « infrastructure réactive » préservant si nécessaire une capacité de rapide remontée en puissance.

Si l'on a retenu de cette revue stratégique la réduction conséquente du format des forces nucléaires (démantèlement des missiles intercontinentaux Peacekeeper, suppression des têtes multiples sur les missiles Minuteman, reconversion de 4 SNLE, abandon de la capacité nucléaire sur les bombardiers B1 à long rayon d'action), il n'en reste pas moins que cette dernière s'opérera à un rythme assez lent et sera largement réversible, nombre de têtes nucléaires retirées du service demeurant en réserve.

Surtout, la Nuclear posture review confirme l'objectif de modernisation et d'amélioration qualitative de l'arsenal en service, par un renforcement des capacités de commandement et de contrôle, la modernisation des têtes des missiles Minuteman, des missiles Trident D5 embarqués sur les SNLE, des missiles de croisière aéroportés et de la bombe nucléaire B61.

Enfin, le refus de ratifier le traité d'interdiction complète des essais nucléaires est confirmé, et l'option d'une reprise des essais, dans un délai ramené à un an, est laissée ouverte. Une telle perspective pourrait avoir deux justifications : garantir la sûreté et la fiabilité des armes nucléaires, les Etats-Unis n'ayant pas testé, à la différence de la France, de charges dites « robustes », moins sensibles aux effets du vieillissement; éventuellement, tester des armes nouvelles.

Ces orientations traduisent une volonté d'adapter l'outil nucléaire au nouveau contexte stratégique et aux nouvelles menaces liées aux armes de destruction massive. L'actuelle administration a en effet clairement signifié que la dissuasion ne s'exerçait pas seulement vis à vis d'une puissance nucléaire, mais également à l'égard de détenteurs d'armes biologiques et chimiques.

C'est dans cette perspective que les autorités américaines cherchent à rendre leurs forces nucléaires plus flexibles et plus souples, par exemple en modulant la puissance des armes.

Enfin, plus globalement, l'actuelle administration accentue la tendance des Etats-Unis à minimiser le rôle des instruments internationaux de non-prolifération et de désarmement qui traversent, en partie pour cette raison, une incontestable crise de confiance, aucun cadre ne semblant aujourd'hui en mesure de garantir une « stabilité stratégique », selon le vocabulaire employé lors de la guerre froide.

· Le traité de Moscou du 24 mai 2002

Le retrait des Etats-Unis du traité ABM, qui est devenu effectif le 13 juin 2002 et lève tout obstacle politique au développement d'une défense antimissile du territoire américain, ainsi que la signature le 24 mai 2002 d'un nouveau traité américano-russe de réduction des arsenaux stratégiques, ont profondément modifié le cadre des relations stratégiques bilatérales, jusqu'alors fixé par les accords Start.

Alors que les deux pays se trouvaient à peu près au niveau fixé par l'accord Start I, signé en 1991, soit 6 000 têtes nucléaires pour chacun d'entre eux, le nouveau traité prévoit une réduction des deux-tiers des deux arsenaux, ramenés à une « fourchette » de 1 700 à 2 200 têtes nucléaires au 31 décembre 2012.

Ce traité répond très largement aux préoccupations américaines et entérine les plafonds et le calendrier que le Pentagone avait unilatéralement annoncé.

Fréquemment qualifié d' « historique » dans les présentations à destination des opinions publiques, ce traité n'a pas toujours été perçu dans sa pleine signification.

Tout d'abord, les deux pays conservent le droit de stocker autant d'armes qu'ils le souhaitent , ainsi que leurs vecteurs, puisque le traité ne les oblige en rien à les démanteler et à les détruire. L'accord ne porte que sur les armes « opérationnellement déployées », c'est à dire sur celles qui peuvent être activées immédiatement. Matériellement, les têtes excédentaires qui seront stockées pourront être réactivées.

Deuxièmement, l'échéance du traité est fixée au 31 décembre 2012, si bien que les engagements souscrits ne vont pas au delà de cette date. La question se pose donc de savoir si des limites s'imposeront aux deux pays à partir de 2013.

Troisièmement, le traité de Moscou rend caduc l'accord Start II de 1993 qui interdisait les têtes multiples sur les missiles intercontinentaux et les limitait pour les missiles emportés par les SNLE. L'abrogation de cette contrainte est particulièrement importante pour Moscou qui aura la possibilité de maintenir une parité stratégique avec Washington tout en réduisant le nombre de vecteurs, et donc les charges financières de ses forces nucléaires.

Enfin, le traité ne concerne pas les armes nucléaires tactiques, dont le nombre en Russie se compte en milliers, et dont les Etats-Unis continuent de disposer à des fins qui en font pratiquement des armes d'emploi.

· L'évolution des arsenaux russe et chinois

Pour la Russie, les forces nucléaires continuent de jouer un rôle central comme en témoignent la volonté de maintenir une triade et l'abandon par le président Poutine en avril 2000 de la doctrine de non-emploi en premier.

La modernisation des forces nucléaires russes passe par le développement, pour la composante sol/sol, de missiles Topol (SS27) plus performants, et pour la composante océanique, par la construction d'un SNLE de nouvelle génération, le Borei, équipé d'un nouveau missile balistique. Un projet de bombardier à long rayon d'action est également en cours d'élaboration pour un horizon 2010. Les contraintes financières pèsent bien entendu sur la mise en oeuvre de ces programmes qui ne sont toutefois pas remis en.

Parmi les puissances militaires reconnues, seule la Chine n'a pas diminué son arsenal nucléaire qui, au contraire, irait plutôt en augmentant, surtout qualitativement. Elle détiendrait aujourd'hui environ 300 têtes nucléaires stratégiques, auxquelles s'ajouteraient 150 têtes tactiques non déployées. Seule une vingtaine de missiles serait de portée intercontinentale.

L'arsenal chinois comporte trois composantes (aérienne, terrestre et sous-marine), mais repose surtout sur les moyens basés au sol. Les missiles balistiques sol-sol à propulsion liquide vont être remplacés par des engins à propulsion solide : le missile Dongfong 21, de 1700 km de portée, adapté à un lanceur mobile, le Dongfong 31, lui aussi mobile, mais d'une portée de 8 000 km, testé avec succès à l'été 1999 et le Dongfong 41, de 12 000 km de portée, qui pourrait emporter des charges multiples. Un SNLE de nouvelle génération, équipé d'un missile dérivé du Dongfong 31, remplacera vers 2005 l'unique SNLE chinois, l'objectif étant, à terme de disposer de 4 à 6 SNLE. La Chine modernise également sa flotte de bombardiers stratégiques.

* 2 Voir le rapport d'information sur la politique de défense des Etats-Unis : document Sénat n°313 (2001-2002).