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Projet de loi de finances pour 2003 : Solidarité

 

N° 72

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2002-2003

Annexe au procès-verbal de la séance du 21 novembre 2002

AVIS

PRÉSENTÉ

au nom de la commission des Affaires sociales (1) sur le projet de loi de finances pour 2003, ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE,

TOME I

SOLIDARITÉ

Par M. Paul BLANC,

Sénateur.

(1) Cette commission est composée de : M. Nicolas About, président ; MM. Alain Gournac, Louis Souvet, Gilbert Chabroux, Jean-Louis Lorrain, Roland Muzeau, Georges Mouly, vice-présidents ; M. Paul Blanc, Mmes Annick Bocandé, Claire-Lise Campion, M. Jean-Marc Juilhard, secrétaires ; MM. Henri d'Attilio, Gilbert Barbier, Christian Bergelin, Joël Billard, Mme Brigitte Bout, MM. Jean-Pierre Cantegrit, Bernard Cazeau, Jean Chérioux, Mme Michelle Demessine, M. Gérard Dériot, Mme Sylvie Desmarescaux, MM. Claude Domeizel, Michel Esneu, Jean-Claude Étienne, Guy Fischer, Jean-Pierre Fourcade, Serge Franchis, André Geoffroy, Francis Giraud, Jean-Pierre Godefroy, Mme Françoise Henneron, MM. Philippe Labeyrie, Roger Lagorsse, André Lardeux, Dominique Larifla, Dominique Leclerc, Marcel Lesbros, Mmes Valérie Létard, Nelly Olin, Anne-Marie Payet, M. André Pourny, Mme Gisèle Printz, MM. Henri de Raincourt, Gérard Roujas, Mmes Janine Rozier, Michèle San Vicente, MM. Bernard Seillier, André Vantomme, Alain Vasselle, Paul Vergès, André Vézinhet.

Voir les numéros :

Assemblée nationale (12ème législ.) : 230, 256 à 261 et T.A. 37

Sénat : 67 (2002-2003)

Lois de finances.

AVANT-PROPOS

Mesdames, Messieurs,

Les crédits consacrés à la solidarité s'élèvent à 13 milliards d'euros dans le projet de budget pour 2003, ce qui représente une augmentation de 5,4 % par rapport à la loi de finances initiale pour 2002.

Votre rapporteur tient à saluer l'effort de clarification budgétaire effectué au sein des ministères sociaux, à travers la constitution de nouveaux agrégats, qui constitue un premier pas, certes encore perfectible, dans la mise en oeuvre de la loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances.

Comme il le soulignait l'an passé, votre rapporteur rappelle que la question qui doit se poser lors de l'examen de ces crédits est celle de savoir si le budget permet, non pas de « dépenser plus », mais de « dépenser mieux ». Cette année, la réponse est incontestablement positive.

Dans un contexte de croissance ralentie et de dégradation du marché de l'emploi, les dépenses relatives aux minima sociaux repartent à la hausse. Le projet de budget pour 2003 fait le pari, légitime et nécessaire, d'une redynamisation de la démarche d'insertion. Votre rapporteur l'approuve, en soulignant toutefois que cet objectif est indissociable de la réforme du revenu minimum d'insertion (RMI) qui doit aboutir au cours de l'année 2003, à l'instauration d'un véritable revenu minimum d'activité (RMA).

La progression des dépenses afférentes aux minima sociaux, qui représentent plus des trois quarts du budget, n'empêche pas la mise en oeuvre d'un programme important de lutte contre les exclusions. Celui-ci s'appuie sur le développement du réseau des centres d'hébergement et de réinsertion sociale (CHRS), une meilleure prise en compte des besoins liés à l'accueil des étrangers en situation précaire et un effort envers les établissements de formation des travailleurs sociaux poursuivi et amplifié.

Concernant les personnes handicapées, votre rapporteur est heureux de constater que le présent projet de budget a pris acte de la priorité donnée, le 14 juillet dernier par le Président de la République, à leur intégration dans notre société.

Les mesures nouvelles inscrites au présent projet de budget répondent à un certain nombre des attentes des personnes handicapées et de leurs familles : le développement de places nouvelles en centres d'aide par le travail (CAT), un effort important en faveur des services d'auxiliaires de vie, et notamment des services dédiés aux personnes les plus lourdement handicapées, la généralisation tant attendue des « sites pour la vie autonome », qui préfigurent le guichet unique de la compensation du handicap et l'orientation prise en faveur de l'intégration des enfants handicapés en milieu scolaire constituent des avancées incontestables, et l'effort en faveur du handicap doit être apprécié à sa juste valeur, dans un contexte budgétaire contraint.

Les personnes handicapées attendent cependant aujourd'hui une révision de la loi d'orientation du 30 juin 1975, et le rapport de votre commission des affaires sociales sur la compensation du handicap du 24 juillet 2002 montre à quel point des progrès sont indispensables pour améliorer l'intégration des personnes handicapées.

Emblématiques de notre système de prise en charge du handicap, les Commissions techniques d'orientation et de reclassement professionnel (COTOREP) doivent, tout d'abord, achever au plus vite leur réforme. Votre commission a rappelé à cet égard trois priorités : l'amélioration de l'accueil et de la participation des personnes handicapées et de leurs familles au sein des commissions, un nécessaire changement de la logique d'évaluation des COTOREP, pour placer les potentialités de la personne au coeur de leur appréciation et la nécessité de favoriser la mobilité entre les différents types de prise en charge, afin non plus de procéder à des orientations, mais de construire des parcours.

Il est, par ailleurs, nécessaire de donner aux personnes handicapées les moyens d'un véritable choix de vie, à travers une allocation compensatrice profondément rénovée prenant en compte les besoins de la personne et non ses ressources, et financée par l'Etat au titre de la solidarité nationale.

Votre commission a également rappelé ses propositions en matière d'accessibilité du cadre de vie, car celle-ci conditionne l'intégration sous toutes ses formes, qu'elle soit scolaire, professionnelle ou sociale.

Le système de prise en charge du handicap doit enfin accompagner l'évolution des besoins de la population handicapée et de leurs familles : un accent doit être mis sur le développement de structures d'accueil de jour et d'accueil temporaire, ainsi que sur la définition des structures adaptées aux personnes handicapées vieillissantes.

Sur toutes ces questions, votre commission est consciente que le projet de budget pour 2003 est un budget de transition, dans l'attente de la révision de la loi d'orientation du 30 juin 1975, et elle ne doute pas que le Gouvernement saura répondre aux attentes des personnes handicapées sur ce point.

Concernant l'action sociale et médico-sociale, votre commission a constaté que la dépense sociale départementale était entrée dans un nouveau cycle de hausse, du fait de deux facteurs, le passage aux 35 heures et la mise en place de l'allocation personnalisée d'autonomie.

L'année 2002 correspond également à la levée de deux incertitudes, concernant d'une part les heures d'équivalence en chambre de veille et d'autre part la question du maintien du niveau des rémunérations pendant la période transitoire de passage aux 35 heures, qui pesaient sur l'évolution des charges des établissements médico-sociaux, et donc indirectement sur l'aide sociale départementale.

La levée de ces incertitudes n'écarte toutefois pas la possibilité de nouveaux conflits et c'est la raison pour laquelle votre commission demande une modernisation de la gestion budgétaire et comptable des établissements sociaux et médico-sociaux, de manière à donner aux associations gestionnaires les moyens d'une planification budgétaire à plus long terme. La clarification des relations financières permettrait à ces mêmes établissements de responsabiliser les partenaires sociaux concernant les conséquences financières des accords collectifs.

Pour l'ensemble de ces raisons, votre commission vous proposera d'émettre un avis favorable à l'adoption des crédits relatifs à la solidarité pour 2002.

I. LA PROGRESSION DES DÉPENSES AFFÉRENTES AUX MINIMA SOCIAUX N'EMPÊCHE PAS LA MISE EN oeUVRE D'UN PROGRAMME IMPORTANT DE LUTTE CONTRE LES EXCLUSIONS

Les crédits de la solidarité relèvent dorénavant de deux ministères : le ministère des affaires sociales, du travail et de la solidarité et le ministère de la santé, de la famille et des personnes handicapées. Ils s'élèvent à 13 milliards d'euros dans le projet de loi de finances pour 2003, soit une progression de 5,4 % par rapport à la loi de finances initiale pour 20021(*).

Il faut souligner que la structure du budget dans ses agrégats connaît une évolution significative « qui tient compte de la nouvelle structure gouvernementale et des travaux d'ores et déjà menés pour réfléchir à la future structure de programme qui sera nécessaire dans le cadre de la loi organique relative aux lois de finances »2(*).

Modifications de la nomenclature budgétaire intervenues
dans le projet de loi de finances pour 2003

La décomposition en agrégats du fascicule « Santé, famille, personnes handicapées et solidarité » a été modifiée à l'occasion du projet de budget pour 2003. Les crédits se décomposent désormais en six agrégats (au lieu de cinq) :

deux agrégats placés sous la responsabilité du ministère des affaires sociales, du travail et de la solidarité :

 l'agrégat 23 « Développement social » ne regroupe plus que les crédits relatifs à la formation en travail social, aux droits des femmes, aux personnes âgées et aux rapatriés ;

 l'agrégat 24 « Intégration et lutte contre les exclusions » se limite pour l'essentiel aux crédits « RMI », puisque les deux autres principaux postes (CMU et API) ont été transférés respectivement aux agrégats 22 (« Offre de soins et accès aux soins ») et 25 (« Famille et personnes handicapées ») ;

trois agrégats placés sous la responsabilité du ministre de la santé, de la famille et des personnes handicapées :

 l'agrégat 21 « Santé publique et sécurité sanitaire », pour l'essentiel inchangé ;

 l'agrégat 22 « Offre de soins et accès aux soins », augmenté des crédits CMU ;

 un nouvel agrégat 25 « Famille et personnes handicapées » qui regroupe des crédits relatifs à l'AAH et à l'API, auparavant placés dans l'agrégat 24 et l'ensemble des crédits relatifs à la famille et aux personnes handicapées ;

un agrégat placé sous la responsabilité conjointe des deux ministres :

 l'agrégat 31 « Gestion des politiques de santé et de solidarité », inchangé, qui regroupe les crédits de fonctionnement des deux ministères.

Le tableau ci-dessous retrace l'évolution des crédits de la solidarité, selon cette nouvelle nomenclature budgétaire.

 

LFI 2002

PLF 2003

Évolution (en %)

Crédits de la responsabilité du ministère des affaires sociales, du travail et de la solidarité

Intégration et lutte contre l'exclusion

5.473

5.750

5,0

Développement social

309

310

0,3

Total

5.782

6.060

4,8

Crédits de la responsabilité du ministère de la santé, de la famille et des personnes handicapées

Famille et personnes handicapées

6548

6936

5,9

TOTAL

12.325

12.991

5,4

Les crédits plus spécialement consacrés à la lutte contre l'exclusion représentent donc 5,7 milliards d'euros, soit 37 % des crédits de la solidarité, en augmentation de 5 % par rapport à 2002.

Pour une présentation exhaustive des crédits consacrés à la solidarité, votre rapporteur rappelle que les crédits de la couverture maladie universelle, qui figurent désormais dans l'agrégat « Offre de soins et accès aux soins », s'élèvent à 970 millions d'euros et augmentent ainsi de 4,3 %.

D'autre part, même si les autres minima sociaux (allocation de parent isolé [API] et allocation aux adultes handicapés [AAH]) relèvent, eux aussi, désormais d'autres agrégats, votre rapporteur tient à en faire une présentation globale, dans la mesure où leur évolution éclaire la conjoncture économique et budgétaire et permet d'apprécier l'effort du Gouvernement en dépit de la pression à la hausse qu'ils exercent.

A. LE RALENTISSEMENT DE LA CROISSANCE ENTRAÎNE À LA HAUSSE LES DÉPENSES OBLIGATOIRES DE SOLIDARITÉ

1. Des prévisions fragiles concernant le RMI

Le retour à la croissance entre 1997 et 2001 aurait pu laisser espérer une baisse plus rapide des effectifs du RMI. A l'inverse, la dégradation de la conjoncture en 2002 et les incertitudes pesant encore sur la reprise de la croissance en 2003 fait craindre une nouvelle reprise à la hausse du nombre d'allocataires : en effet, si le dispositif du RMI met du temps à bénéficier du retour à la croissance, il enregistre tout de suite les effets d'une dégradation de la conjoncture.

Peuvent bénéficier du RMI tous les résidents en France, sans condition de nationalité -une condition de résidence de trois ans étant toutefois requise pour les ressortissants de pays étrangers- à condition qu'ils soient âgés de plus de 25 ans et qu'ils ne soient pas étudiants, ou s'ils ont moins de 25 ans, qu'ils aient un enfant à charge. L'allocation versée complète les ressources des intéressés de façon à leur garantir un revenu minimum fixé à 405,62 euros par mois au 1er janvier 2002 pour une personne isolée sans enfant à charge et à 608,43 euros par mois pour un couple (ce montant étant majoré de 121,69 euros par mois pour les deux premiers enfants à charge et de 162,25 euros pour les suivants). L'allocation est conditionnée à un engagement du bénéficiaire à participer aux actions ou activités définies avec lui et nécessaires à son insertion sociale ou professionnelle. Cet engagement doit normalement être formalisé dans un contrat d'insertion.

a) Des crédits qui correspondent à une fourchette basse de dépenses

Les crédits consacrés au RMI s'élèvent à 4,46 milliards d'euros dans le projet de loi de finances pour 2003, soit une hausse de 0,9 % par rapport aux crédits votés en loi de finances initiale pour 2002. A titre de comparaison, ces mêmes crédits diminuaient de 2,1 % dans la loi de finances pour 2002.

Cependant, affichés en baisse dans la loi de finances initiale, ils ont dû faire l'objet d'une ouverture de crédits supplémentaires de 700 millions d'euros dans la loi de finances rectificative de juillet 2002.

Cette ouverture de crédits visait certes, à hauteur de 400 millions d'euros, à rembourser la dette de l'Etat à l'égard de la CNAF, au titre des exercices précédents, constituant par là un effort appréciable de sincérité budgétaire. Mais elle visait également à faire face à une sous-estimation initiale des besoins pour 2002 de l'ordre de 300 millions d'euros.

Ainsi, si l'on tient compte de ces crédits supplémentaires, la dotation prévue pour 2003 est en diminution de 5,4 %.

Compte tenu du ralentissement de la croissance en 2002, et à la lumière des abondements nécessaires l'an passé, l'évaluation des besoins apparaît très optimiste.

Trois éléments ont en effet été pris en compte pour la fixation de la dotation pour 2003 :

- une revalorisation du montant de l'allocation, à hauteur de 1,5 %, sur la base de l'inflation constatée en 2002 ;

- une stabilité des effectifs en métropole (+ 0,14 %) et une progression plus vive dans les DOM (+ 4,5 %) au titre de l'année 2002 ;

- une baisse des effectifs en 2003, atteignant 4,27 % en métropole, grâce à une croissance plus soutenue, à la mise en oeuvre du plan de redynamisation de la démarche d'emploi et à l'amélioration des contrôles, la progression des effectifs dans les DOM continuant à se situer autour de 4,5 %.

A l'aune des incertitudes concernant la croissance en 2003 et des dysfonctionnements actuels du dispositif d'insertion des allocataires du RMI, la dotation prévue ne sera suffisante qu'à la condition d'une rénovation en profondeur du dispositif du RMI.

* 1 En périmètre 2003, hors crédits consacrés à la gestion des politiques de santé et de solidarité.

* 2 Réponse au questionnaire budgétaire du rapporteur.