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B. AMÉLIORER LES DISPOSITIFS EN FAVEUR DES PLUS DÉFAVORISÉS

1. Relever le défi de la lutte contre les exclusions

a) Un bilan incertain de la loi d'orientation du 29 juillet 1998

Dans le cadre de son rapport annuel 2001 remis au Président de la République et au Premier ministre de l'époque, le Haut comité pour le logement des personnes défavorisées procède à une évaluation des dispositions relatives au logement dans la loi d'orientation du 29 juillet relative à la lutte contre les exclusions.

Le rapport du Haut comité s'intéresse en particulier à la réforme des attributions de logements sociaux.

Il identifie deux difficultés principales dans la mise en oeuvre de cette réforme : la définition de structures intercommunales et celle du public visé.

S'agissant de la première difficulté, le Haut comité rappelle qu'en 2000, 337 bassins d'habitat étaient envisagés alors que seuls 126 avaient été créés fin 2001 dans 39 départements. L'intercommunalité reste donc faible dans le domaine du logement.

La seconde difficulté, la définition du public visé, se révèle être l'obstacle majeur à la mise en oeuvre d'une réforme pourtant nécessaire.

La loi considère comme prioritaires les personnes qui cumulent « difficultés économiques » et « difficultés sociales ».

Le Haut comité observe, à cet égard, qu'une lecture exagérément optimiste ou restrictive conduit à sous-estimer, dans un tiers des départements, le nombre de ménages concernés (20 à 150 ménages au lieu de 150 à 1.400 réellement)

Le rapport souligne que « les discussions, blocages, négociations se sont beaucoup noués autour de ce chiffrage (N.B. : le nombre de ménages très défavorisés) qui représente moins de 1 % du nombre total de logements locatifs sociaux dans plus de la moitié des départements ».

En outre, il a été constaté un décalage entre les positions prises par l'Union des HLM et l'attitude prudente, voire défensive, de certains organismes vis-à-vis des accords collectifs triennaux, conclus entre les bailleurs sociaux et le préfet, qui fixent un objectif d'attribution de logements sociaux aux publics les plus en difficulté.

Votre rapporteur ne peut donc que relayer ce constat et regretter les insuffisances dans l'application de la loi d'orientation relative à la lutte contre les exclusions.

Ces insuffisances deviennent des lacunes dans le domaine de la lutte contre le saturnisme, ce que votre rapporteur déplore fortement.

b) Des dispositifs satisfaisants mais en nombre insuffisant

Dans le domaine du logement, la solidarité avec les plus défavorisés se traduit par des dispositifs spécifiques, concernant 250.000 ménages et incluant les aides aux locataires en impayés de loyer et l'accompagnement social des personnes en difficulté, dans le cadre des Fonds de solidarité pour le logement (FSL).

Ces fonds ont vu leur rôle se développer ces dernières années. Le nombre de bénéficiaires a fortement progressé. La participation des communes et des départements a aussi nettement augmenté : de 28,7 à 80,5 millions d'euros entre 1998 et 2001.

De fait, la trésorerie des FSL a progressé de manière importante : 143 millions d'euros fin 1999, 153 millions d'euros fin 2001, année où près de la moitié des FSL avaient une trésorerie excédentaire.

C'est pourquoi en 2002, une première réduction de la dotation de l'Etat aux FSL a été mise en oeuvre.

Le projet de loi de finances rectificative pour 2002 prend, en outre, acte d'une annulation de 4 millions d'euros des crédits de paiement alloués aux FSL.

Cette réduction se poursuit en 2003 avec une baisse de 4,6 % (78,3 millions d'euros), mais une rationalisation de la gestion permettra de faire face aux besoins en utilisant notamment les trésoreries excédentaires.

Votre rapporteur approuve le principe d'un ajustement de la dotation budgétaire aux besoins réels, dans la mesure où cela ne portera pas atteinte à l'action des fonds et où les départements et communes ne seront pas sollicités davantage pour suppléer les contributions de l'Etat.

Des aides destinées aux associations logeant à titre temporaire des personnes défavorisées sont également prévues, même si, il est vrai, les crédits de ce poste sont en diminution par rapport à 2002.

Ainsi, l'aide au logement temporaire se voit dotée pour 2003 de 31,7 millions d'euros, soit 4,2 % de moins que l'an passé.

Les aires d'accueil bénéficient d'aides à l'investissement pour leur réalisation ou leur réhabilitation pour un montant de 32,6 millions d'euros (à comparer aux 22,87 millions d'euros en loi de finances pour 2002).

La situation actuelle mérite que soit donné un nouvel élan à la lutte contre l'exclusion dans la politique du logement.

c) Trois objectifs majeurs pour le Gouvernement

Le 5 novembre dernier, M. Gilles de Robien, ministre de l'équipement, des transports, du logement, du tourisme et de la mer, et Mme Dominique Versini, secrétaire d'Etat à la lutte contre la précarité et l'exclusion, présentaient au secteur associatif les orientations du programme national de lutte contre l'exclusion dans le domaine du logement.

Les priorités retenues, articulées autour de trois objectifs majeurs, pourraient être, pour certaines d'entre elles, « rapidement opérationnelles ».

 L'accès et le maintien dans le logement, élément fondateur de la lutte contre l'exclusion, doivent être effectifs pour tous :

- l'accès aux droits et à l'information devrait être facilité par la mise en place d'organismes uniques afin que les administrés n'aient qu'un seul interlocuteur, d'une part, pour l'accès au logement, d'autre part, pour l'information sur celui-ci ;

- l'accompagnement des locataires faisant l'objet d'une décision d'expulsion sera amélioré dans toutes les phases de la procédure. L'élaboration d'un cahier des charges de l'enquête sociale, d'un guide méthodologique à l'usage des travailleurs sociaux, l'accompagnement social systématique après le jugement sont notamment à l'étude ;

- les résidences sociales, mises en place afin de répondre au besoin de logement temporaire de personnes ou familles en difficulté pour accéder à un logement, seront développées en partenariat avec les collectivités locales ;

- les gens du voyage qui souhaitent se sédentariser pourront être aidés. Des formes d'habitat très diversifiées sont prévues pour ce faire ;

- le droit au logement sera renforcé pour être effectif et équitable sur l'ensemble du territoire. La transparence dans les attributions de logements sera ainsi renforcée et un droit de recours sera proposé au demandeur qui ne s'est pas vu proposer un logement « dans un délai anormalement long ».

 Pour redonner confiance aux bailleurs privés, M. Gilles de Robien souhaite rendre plus « attractif l'investissement dans la pierre et sécuriser ces bailleurs ».

Selon le ministre, le parc privé représente un gisement important pour le développement d'une forme de logements à loyers maîtrisés. Ce parc doit être reconnu de ce fait comme un acteur à part entière du logement social.

Ainsi, une nouvelle fiscalité plus favorable aux bailleurs sera prévue et les travaux engagés sur la garantie locative poursuivis.

 Les bailleurs sociaux seront encouragés à s'investir davantage dans des programmes « très sociaux ». Les coûts spécifiques inhérents à la gestion d'un parc privé social devront être mieux appréhendés.

Est ainsi prévue une remise à plat du dispositif d'aide aux bailleurs sociaux (aide à la médiation locative, à la gestion locative directe) en vue de permettre une meilleure prise en compte « des éventuels surcoûts d'intérêt social ».

Ce programme de renforcement de la lutte contre l'exclusion, dont votre rapporteur se félicite, devrait être mis en oeuvre à partir du mois de décembre 2002.

2. Renforcer l'effort de lutte contre l'insalubrité

a) Traiter le problème du saturnisme en priorité

Dans le cadre du nouveau programme national de lutte contre l'exclusion dans le domaine du logement, est prévue la poursuite de la lutte contre l'habitat indigne, avec notamment pour souci d'améliorer l'efficacité de la lutte contre le saturnisme.

Ainsi, le repérage individuel des situations d'habitat indigne sera assuré par les équipes de maîtrise d'oeuvre urbaine et sociale (MOUS) qui effectueront un état des lieux et faciliteront le traitement des logements insalubres.

Votre rapporteur estime qu'il est urgent de lutter contre le saturnisme, priorité de santé publique pour les enfants, et se félicite à cet égard de l'objectif annoncé par le ministre.

En effet, si la lutte contre le saturnisme et l'insalubrité est depuis longtemps un objectif majeur de la politique du logement, ses moyens sont souvent dispersés et sous-consommés faute de procédures réellement efficaces.

De fait, le projet de loi de finances rectificative pour 2002 annule 8,4 millions d'euros de crédits de paiement sur la ligne « lutte contre le saturnisme et l'insalubrité ».

Ainsi, M. Gilles de Robien lui-même a-t-il observé lors de son audition du 15 octobre dernier devant la commission des Affaires économiques, de l'environnement et du territoire de l'Assemblée nationale :

« Les moyens consacrés à la lutte contre le saturnisme ont été sous-consommés dans le passé en raison du nombre limité de départements couverts par les arrêtés de zonage, ce qui permet de disposer aujourd'hui de crédits reportés pour faire face aux besoins qui sont maintenant importants. L'ensemble des besoins exprimés pourra ainsi être satisfait. »

C'est la raison pour laquelle le budget du logement pour 2003 (chapitre 37-40, article 70), ne prévoit que 5 millions d'euros pour le poste « lutte contre le saturnisme et l'insalubrité », contre 9,15 millions en 2002, soit une baisse de 45,4 %.

Ce constat d'une sous-consommation de ces crédits, qui est également celui fait par le pôle d'appui national à l'éradication de l'habitat indigne, crée en 2002, est à l'origine de la définition de trois priorités concernant le saturnisme dans le programme national de lutte contre l'exclusion :

- une meilleure information des services et une communication plus élargie sur le dispositif auprès des usagers, des associations et des entreprises intervenantes ;

- la « priorisation » des états des risques pour créer un lien plus efficace entre les mesures de prévention et d'urgence ;

- un lien plus opérationnel entre la lutte contre le saturnisme et l'insalubrité en étendant l'enquête d'insalubrité à la détection de plomb dans les revêtements.

b) Développer les opérations de résorption de l'habitat insalubre

Les procédures de lutte contre l'insalubrité ont pour objet de vérifier que l'état des logements ne porte pas atteinte à la santé des occupants.

A ce titre, le législateur a confié au préfet, sur rapport d'un ingénieur sanitaire, la responsabilité de mettre en oeuvre les mesures de police nécessaires.

Le traitement de l'« insalubrité irrémédiable » repose principalement sur le dispositif de résorption de l'habitat insalubre.

La procédure de résorption de l'habitat insalubre (RHI) est une opération sous maîtrise d'ouvrage public (commune, EPCI) destinée, dans une optique de protection des occupants et de leur relogement, à traiter les immeubles insalubres irrémédiables et définitivement interdits à l'habitation par leur acquisition sous déclaration d'utilité publique.

Ces opérations bénéficient de fortes subventions de l'Etat (70 à 100 % du déficit de l'opération).

Les terrains libérés et les immeubles réhabilités doivent normalement accueillir des logements locatifs sociaux publics.

Ces opérations ont ainsi pour objectif de supprimer l'habitat insalubre irrémédiable. Elles visent dans ce cadre, non seulement, à trouver une solution de logement pérenne pour les occupants, mais aussi à répondre à leurs difficultés sociales.

Les dotations pour les opérations de RHI (chapitre 65-48, article 70) sont globalement maintenues dans le présent projet de loi de finances, à 9,91 millions d'euros d'autorisations de programme (AP), et à 8,93 millions d'euros de crédits de paiement (CP). Sur cet article, les crédits de paiement sont, de façon chronique, inférieurs aux autorisations de programme.

Mais, là encore, se pose un problème de sous-consommation des crédits : 3,33 millions d'euros d'AP en 2000 et 12,8 millions de CP pour, respectivement, 24,26 millions d'euros d'AP disponibles et 14,26 millions d'euros de CP disponibles, compte tenu des reports.

Ainsi, sur l'exercice 2001, la consommation s'est élevée à seulement 4,65 millions d'euros d'AP (29,7 % du disponible) même si les CP (8,39 millions d'euros) ont été presque intégralement dépensés.

Au 30 septembre 2002, la consommation des AP représentait 3,5 % du disponible et celle des CP, 29,4 %.

Outre la dispersion des intervenants au sein même du ministère (administration centrale pour la résorption de l'habitat insalubre, services déconcentrés pour les études et diagnostics, ANAH) les difficultés à lutter contre le logement insalubre s'expliquent, plus largement, par les partages de compétences entre le ministère chargé du logement et celui chargé de l'emploi et de la solidarité qui freinent les décisions. Les procédures administratives, notamment en matière de passation des marchés publics, sont également très lourdes.

Au-delà des crédits affichés en loi de finances, votre rapporteur estime donc qu'il y a nécessité de clarifier les compétences, d'alléger les procédures et surtout de définir un acteur unique de la politique de lutte contre l'insalubrité pour que celle-ci soit enfin efficace.

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