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Projet de loi de programme pour l'outre-mer

 

EXAMEN DES ARTICLES

Article 11

Dispositifs destinés aux élèves en grande difficulté

a) Le texte du projet de loi

L'article 11 dispose que l'Etat favorise et renforce la mise en place de dispositifs destinés aux élèves en grande difficulté des départements d'outre-mer et de Saint-Pierre-et-Miquelon.

Ces dispositifs ont pour objectif de donner aux jeunes en situation de rupture avec le système scolaire une réelle chance d'insertion. Sont visés à la fois les élèves scolarisés dans le premier cycle de l'enseignement secondaire (collège) rencontrant de grandes difficultés et les jeunes âgés de 16 à 18 ans ayant quitté le système éducatif sans obtenir une première qualification.

Les dispositions de l'article 11 du présent projet de loi, tout en manifestant la reconnaissance de l'efficacité des concepts expérimentés dans certains départements d'outre-mer, visent à affirmer la volonté de l'Etat d'encourager et développer ces initiatives et de contribuer à leur diffusion, dans le contexte spécifique des DOM où ces actions sont essentielles pour la cohésion sociale et le développement économique.

Cette mesure constitue un signal de l'affirmation par l'Etat de sa responsabilité dans le domaine de l'éducation, alors que les populations des DOM placent de fortes attentes dans l'impératif d'amélioration de la qualité et de l'efficacité de leurs systèmes éducatifs, qui présentent encore des retards par rapport à la situation en métropole.

Ces collectivités sont en outre confrontées aux défis majeurs de scolarisation d'une population jeune, en forte croissance, et d'insertion sociale et économique, dans un contexte marqué par un taux de chômage des jeunes particulièrement élevé.

Il s'agit notamment d'élargir à l'ensemble de l'outre-mer des dispositifs d'expérimentation pédagogique mis en place par certaines autorités locales et qui se sont révélés être des expériences réussies, en mesure d'offrir aux jeunes aux marges du système scolaire une réelle chance d'insertion par des voies de formation alternatives.

Ces dispositifs originaux sont venus compléter, en les adaptant aux circonstances et besoins locaux, les actions actuellement menées au niveau national, dans le cadre des « classes-relais » par exemple. Celles-ci regroupent des élèves considérés, pour plusieurs raisons, en grande difficulté, en vue de leur donner une autre chance de se réconcilier avec le système scolaire. Leur sont ainsi proposées, en alternance, formation d'enseignement général et découverte des métiers et du monde de l'entreprise.

L'exemple de la Réunion est significatif du dynamisme des acteurs locaux en matière d'innovation pédagogique, avec le concept du « collège de la vocation »11(*) initié par le conseil général en 1998. Ce dispositif a fait la preuve de son succès et mérite qu'y soit portée une attention particulière en vue d'une extension et d'une généralisation progressive à d'autres établissements.

Un dispositif expérimental de trois ans sera donc proposé aux établissements des DOM et de Saint-Pierre-et-Miquelon volontaires pour adapter ce concept.

b) La position de la commission

Les dispositions de l'article 11 du projet de loi de programme s'inscrivent positivement dans le sens de l'affirmation d'une politique volontariste visant à prévenir l'échec scolaire et à réinsérer les jeunes qui ont quitté le système scolaire en situation d'échec. Cette mesure privilégie une approche qualitative afin d'enrayer une logique d'échec conduisant à une marginalisation durable de jeunes sans perspectives professionnelles.

Votre rapporteur suggère néanmoins que les mesures prévues soient étendues aux îles Wallis et Futuna, dont les systèmes scolaires sont confrontés aux mêmes difficultés, voire à des difficultés encore plus marquées. L'extension à cette collectivité des dispositions prévues, qui ont un caractère expérimental, ne s'opposerait à aucun obstacle.

Par ailleurs, une correction rédactionnelle s'impose dans la dénomination de Saint-Pierre-et-Miquelon, qui n'est pas une collectivité départementale mais une collectivité territoriale. Toutefois, afin d'actualiser le droit en fonction de la réforme constitutionnelle du 17 mars 2003, il convient d'adopter, de façon harmonisée dans l'ensemble du texte du projet de loi, une dénomination géographique aux différents territoires. En conséquence, votre commission vous propose de remplacer la formule « collectivité départementale de Saint-Pierre-et-Miquelon » par les mots « à Saint-Pierre-et-Miquelon ».

Votre commission vous propose donc d'adopter l'article 11 ainsi modifié.

  Article 12

Conditions de reconnaissance par l'Etat des diplômes ou titres à finalité professionnelle préparés en Nouvelle-Calédonie et en Polynésie française

a) Le texte du projet de loi

Cet article détermine les conditions dans lesquelles les diplômes ou titres à finalité professionnelle préparés en Nouvelle-Calédonie et en Polynésie française sont considérés comme étant délivrés par l'Etat. Il en est ainsi dès lors qu'ils satisfont à des conditions fixées par décret en Conseil d'Etat et lorsqu'ils sont inscrits sur une liste établie par arrêté interministériel. Cette liste matérialise ces diplômes et permet un recensement, une connaissance et donc une diffusion des diverses formations proposées.

Les dispositions ainsi introduites dans le projet de loi visent à garantir aux titulaires de ces diplômes ou titres leur validité dans les départements de métropole et d'outre-mer et dans l'Union européenne.

Dès lors, les diplômes délivrés par les instances néo-calédonienne et polynésienne bénéficieront d'une reconnaissance équivalente à ceux que l'Etat délivre pour son propre compte. Il s'agit d'une garantie importante pour certifier leur valeur et leur qualité.

Le code de l'éducation précise que les diplômes ou titres à finalité professionnelle « sont obtenus par les voies scolaire et universitaire, par l'apprentissage, par la formation professionnelle continue ou, en tout ou en partie, par la validation des acquis de l'expérience » (art. L. 335-5, applicable en Polynésie française et en Nouvelle-Calédonie). Ces diplômes « délivrés au nom de l'Etat sont créés par décret et organisés par arrêté des ministres compétents, après avis d'instances consultatives (...) » et « classés par domaine d'activité et par niveau » dans un répertoire national des certifications professionnelles (art. 335-6).

Compte tenu de la place importante qu'occupe la formation professionnelle, en Nouvelle-Calédonie notamment, et de la nécessité d'une clarification du droit applicable en matière de répartition des compétences entre l'Etat et les territoires dans ce domaine, les mesures engagées répondent à une forte attente locale.

En effet, au regard des dispositions de la loi organique n° 99-209 du 19 mars 1999 relative à la Nouvelle-Calédonie, le territoire est, depuis le 1er janvier 2000, compétent en matière de « formation professionnelle, sans préjudice des actions des provinces dans ce domaine, et attribution de diplômes à ce titre » (art. 22-2°).

L'Etat n'est donc plus compétent en matière de formation professionnelle et de délivrance de diplômes à ce titre, sauf :

- dans le cadre des diplômes de l'éducation nationale (secondaire et supérieur) pour lesquels, du fait de ses compétences en matière d'éducation (7° et 8° du II et 2° du III de l'article 21 de la loi précitée), il censure la possibilité de délivrer des titres et diplômes ;

- pour la formation professionnelle des fonctionnaires de l'Etat (8° du I de l'article 21 précité : l'Etat est compétent pour les questions relatives à la fonction publique de l'Etat) ;

- le cas échéant, pour la profession d'avocat, qui demeure de sa compétence (2° du I de l'article 21 précité).

Il en va de même au regard de la loi organique n° 96-312 du 12 avril 1996 modifiée portant statut d'autonomie de la Polynésie française, si ce n'est que les autorités du territoire ont également une compétence en matière d'enseignement secondaire.

Pour l'ensemble des autres domaines de compétence qui appartiennent à la Nouvelle-Calédonie et à la Polynésie française (travail, santé, jeunesse, sport, agriculture, affaires sociales, etc.), la compétence en matière de formation professionnelle et d'attribution de diplômes à ce titre est donc dévolue à ces collectivités.

Toutefois, la Nouvelle-Calédonie notamment est restée très attachée à la valeur nationale des diplômes qui étaient délivrés par l'Etat, avant l'entrée en vigueur de la loi organique de 1999. En outre, s'est développée, en dehors de tout cadre réglementaire et statutaire, une pratique qui a recueilli l'agrément tacite des autorités néo-calédoniennes. L'Etat, et notamment le ministère chargé du travail et de la santé, a en effet continué à délivrer un certain nombre de diplômes de la formation professionnelle, en Nouvelle-Calédonie notamment, dans des domaines relevant des compétences du territoire.

Ces diplômes d'Etat sont en effet considérés par de nombreux employeurs comme bénéficiant d'une valeur plus sûre que les diplômes délivrés par les autorités locales. Ce label atteste selon eux la qualité de la formation suivie.

Or des formations spécifiques, adaptées aux réalités et aux besoins de l'économie locale (par exemple pour l'exploitation des mines à ciel ouvert en Nouvelle-Calédonie), peuvent être mises en place, sans avoir d'équivalent au niveau national.

b) La position de la commission

Il apparaît nécessaire et souhaitable que les diplômes sanctionnant ces formations, spécifiques ou plus générales, délivrés par les autorités compétentes de Nouvelle-Calédonie et de Polynésie française, soient explicitement reconnus par l'Etat.

Les dispositions de l'article 12 vont dans ce sens. Toutefois, la rédaction initiale, qui suggère que les titres ou diplômes « sont considérés comme étant délivrés par l'Etat », est trop imprécise et doit être améliorée et clarifiée. Elle peut en effet renvoyer à la notion d'équivalence, que rejettent les autorités locales.

Le recours à un décret en Conseil d'Etat pour fixer les conditions que doivent satisfaire ces diplômes ou titres est en outre une procédure lourde et contraignante.

Il apparaît donc opportun à votre commission d'apporter à la rédaction de l'article 12 les précisions et modifications suivantes :

- préciser qu'il s'agit non seulement des diplômes et titres « préparés » en Nouvelle-Calédonie et en Polynésie française mais surtout de ceux qui y sont « délivrés » ;

- faire ressortir que la formation professionnelle constitue une compétence de ces deux collectivités, en laissant aux autorités compétentes de la Nouvelle-Calédonie et de Polynésie française le pouvoir de proposer les diplômes qui pourront faire l'objet d'une reconnaissance par l'Etat ;

mentionner explicitement le mécanisme de reconnaissance des diplômes par l'Etat, en remplaçant la rédaction « sont considérés comme étant délivrés par l'Etat », trop imprécise, par les termes « sont reconnus par l'Etat ».

- alléger, dans un souci de simplification administrative, la procédure de reconnaissance, tout en garantissant le contrôle indispensable de l'Etat sur les centres de formation et les examens concernés. Le recours à des conventions, plus souples qu'un décret, permettrait de satisfaire ces objectifs ;

Votre commission vous propose un amendement intégrant ces considérations dans une nouvelle rédaction de l'article 12 et vous demande d'adopter l'article ainsi modifié.

  Article 44

Ratification d'une ordonnance

a) Le texte du projet de loi

Le onzième alinéa de l'article 44 du présent projet de loi a pour objet la ratification de l'ordonnance n° 2000-351 du 19 avril 2000 portant prolongation de la scolarité obligatoire dans le territoire des îles Wallis et Futuna.

Prise en application de la loi n° 99-899 du 25 octobre 1999 portant habilitation du Gouvernement à prendre, par ordonnances, les mesures législatives nécessaires à l'actualisation et à l'adaptation du droit applicable outre-mer, cette ordonnance a, dans son article 1er, précisé que la scolarité était obligatoire sur ce territoire jusqu'à l'âge de 16 ans révolus (au lieu de 14 ans antérieurement), pour les enfants français et étrangers des deux sexes, à compter du 1er janvier 2001.

Il s'agit en effet, aux termes des statuts régissant les îles Wallis et Futuna (loi n° 61-814 du 29 juillet 1961), d'une compétence de l'Etat.

Cette disposition ne fait qu'étendre à ce territoire une disposition générale applicable en métropole et figurant à l'article L. 131-1 du code de l'éducation, aux terme duquel « l'instruction est obligatoire pour les enfants des deux sexes, français et étrangers, entre 6 an set 16 ans ».

b) La position de la commission

Lors de la ratification de l'ordonnance n° 2000-549 du 15 juin 2000 relative à la partie législative du code de l'éducation, la modification introduite a été insérée dans le code par la mention, à l'article L. 161-1 alinéa 2, que les dispositions de l'article L. 131-1 étaient applicables à Wallis-et-Futuna à compter du 1er janvier 200112(*).

L'ordonnance en question a par conséquent fait l'objet, à cette occasion, d'une ratification implicite, sciemment reconnue13(*).

Il n'y a donc pas lieu de procéder à une seconde ratification de cette ordonnance, qui aurait pour effet de mettre un doute sur la validité législative des dispositions figurant actuellement dans le code de l'éducation. En effet, tant qu'elle n'est pas ratifiée, une ordonnance a valeur réglementaire et peut faire l'objet d'un recours administratif au Conseil d'Etat.

Votre commission vous propose en conséquence un amendement de suppression de cet alinéa, et vous demande d'adopter l'article ainsi modifié.

* 11 Voir encart page 15

* 12 Loi n° 2003-339 du 14 avril 2003 (JO n° 89 du 15 avril 2003)

* 13 Voir le rapport sur ce texte n° 140 (2002-2003) de M. Philippe Richert, au nom de la commission des affaires culturelles, p. 19