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N° 76

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2004-2005

Annexe au procès-verbal de la séance du 25 novembre 2004

AVIS

PRÉSENTÉ

au nom de la commission des Affaires économiques et du Plan (1) sur le projet de loi de finances pour 2005, ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE,

TOME XV

URBANISME

Par M. Bernard PIRAS,

Sénateur.

(1) Cette commission est composée de : M. Jean-Paul Émorine, président ; MM. Jean-Marc Pastor, Gérard César, Bernard Piras, Gérard Cornu, Marcel Deneux, Pierre Hérisson, vice-présidents ; MM. Gérard Le Cam, François Fortassin, Dominique Braye, Bernard Dussaut, Christian Gaudin, Jean Pépin, Bruno Sido, secrétaires ; MM. Jean-Paul Alduy, Pierre André, Gérard Bailly, René Beaumont, Michel Bécot, Jean Besson, Joël Billard, Michel Billout, Claude Biwer, Jean Bizet, Jean Boyer, Mme Yolande Boyer, MM. Jean-Pierre Caffet, Yves Coquelle, Roland Courteau, Philippe Darniche, Gérard Delfau, Mme Michelle Demessine, MM. Marcel Deneux, Jean Desessard, Mme Evelyne Didier, MM. Philippe Dominati, Michel Doublet, Daniel Dubois, André Ferrand, Alain Fouché, François Gerbaud, Alain Gérard, Charles Ginésy, Georges Ginoux, Adrien Giraud, Mme Adeline Gousseau, MM. Francis Grignon, Louis Grillot, Georges Gruillot, Mme Odette Herviaux, MM. Michel Houel, Benoît Huré, Mmes Sandrine Hurel, Bariza Khiari, M. Yves Krattinger, Mme Elisabeth Lamure, MM. Jean-François Le Grand, André Lejeune, Philippe Leroy, Claude Lise, Daniel Marsin, Jean-Claude Merceron, Dominique Mortemousque, Paul Natali, Ladislas Poniatowski, Daniel Raoul, Paul Raoult, Daniel Reiner, Thierry Repentin, Bruno Retailleau, Charles Revet, Henri Revol, Roland Ries, Claude Saunier, Daniel Soulage, Michel Teston, Yannick Texier, Pierre-Yvon Trémel, Jean-Pierre Vial.

Voir les numéros :

Assemblée nationale (12ème législ.) : 1800, 1863 à 1868 et T.A. 345

Sénat : 73 et 74 (annexe n° 14) (2004-2005)

Lois de finances.

SOMMAIRE

Pages

INTRODUCTION 4

CHAPITRE IER - LE BUDGET ET LA POLITIQUE DE L'URBANISME 6

I. LE BUDGET DE L'URBANISME 6

A. LES CRÉDITS DU PROJET DE LOI DE FINANCES POUR 2005 6

B. LA MISE EN oeUVRE DE LA LOLF 7

II. LES PRIORITÉS AFFICHÉES DE LA POLITIQUE DE L'URBANISME 10

A. L'APPUI TECHNIQUE AUX COLLECTIVITÉS TERRITORIALES 10

B. LES POLITIQUES FONCIÈRES ET D'AMÉNAGEMENT 12

1. L'accompagnement des villes nouvelles 12

2. Le soutien aux opérations d'aménagement et aux actions foncières 12

III. LE DROIT DE L'URBANISME EN 2004 14

CHAPITRE II - QUELS REMÈDES À LA CRISE FONCIÈRE ? 18

I. LA CRISE FONCIÈRE 18

A. MANIFESTATIONS DE LA CRISE FONCIÈRE 18

1. La spéculation foncière 18

2. L'étalement péri-urbain 19

3. Des quartiers en déclin 19

B. ANALYSE DU FONCTIONNEMENT DU MARCHÉ FONCIER 20

1. Une crise liée à la crise immobilière 20

2. Le marché foncier : un marche atypique 21

II. DES SOLUTIONS JUSQU'ICI INSUFFISANTES 23

A. LES INSUFFISANCES DE LA POLITIQUE FONCIÈRE 23

1. Un marché relativement opaque 23

2. L'intervention des collectivités territoriales 24

3. Le patrimoine de l'Etat 26

B. LES PISTES DE RÉFLEXION 28

1. Rendre le marché plus transparent 28

2. Mettre en oeuvre une fiscalité foncière incitative 28

3. Assurer l'affectation d'une partie du patrimoine de l'Etat au logement 29

INTRODUCTION

Mesdames, Messieurs,

Votre commission des affaires économiques a choisi de centrer sur la question foncière l'avis qu'elle émet chaque année sur les crédits consacrés à l'urbanisme dans le projet de loi de finances.

L'année 2004 a en effet été marquée, au plan législatif, par le souci d'apporter des réponses aux dysfonctionnements du marché foncier. Qu'il s'agisse de la protection des espaces agricoles et naturels contre la spéculation dans les espaces périurbains, dans le projet de loi relatif au développement des territoires ruraux, ou de la création d'outils destinés à libérer du foncier pour le logement, dans le projet de loi de programmation pour la cohésion sociale, la question foncière a été au coeur des préoccupations de la politique de l'urbanisme. En outre, un projet de loi, baptisé « Habitat pour tous », est attendu en 2005, et devrait comporter un important volet de mesures foncières. Le présent rapport tente donc d'analyser les multiples facettes du phénomène parfois qualifié de « crise foncière », et esquisse des pistes de réflexion pour l'avenir.

Par ailleurs, s'agissant des crédits de l'urbanisme, votre rapporteur pour avis déplore vivement que, depuis deux ans, les mesures de régulation budgétaire opérées en cours d'exercice remettent en cause dans des proportions significatives l'économie générale du budget ouvert en loi de finances. Ainsi, pour 2004, le total des crédits annulés ne représente pas moins de 31 % de la dotation ouverte en loi de finances. En outre, d'importants reports apparaissent qui, en gestion, peuvent compléter les dotations de la loi de finances initiale : en 2004 les reports d'autorisations de programme représentent 71 % des dotations ouvertes en loi de finances initiale, et les reports de crédits de paiement 85 %.

Votre rapporteur pour avis souligne à cet égard que si le Gouvernement entend mener, comme il l'annonce, une politique ambitieuse en matière foncière, il ne suffit pas de modifier la législation en matière d'urbanisme, il faut également donner aux collectivités territoriales les moyens suffisants pour mener les interventions foncières et les opérations d'aménagement qui permettront de remédier à la pénurie et surtout au renchérissement des terrains à bâtir actuellement constatés.

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