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II. OBSERVATIONS GLOBALES QUANT À LA PRISE EN COMPTE DES PROPOSITIONS SÉNATORIALES

1. Les actions ciblées ne doivent pas faire oublier que la problématique des délocalisations concerne toutes les régions et tous les secteurs

Le plan gouvernemental a le mérite d'articuler une baisse générale des prélèvements (mesure n° 4) avec un arsenal de mesures adaptées à des situations spécifiques (après-délocalisations pour la mesure n° 1, territoires fragiles pour la mesure n° 2 et pôles de compétitivité pour la mesure n° 3).

A ce titre, il lui vaut tout l'intérêt et le soutien de votre rapporteur pour avis ainsi sans doute que de la majorité des membres du groupe de travail sénatorial déjà cité.

Toutefois, les travaux de ce groupe ont permis de mettre en évidence que les délocalisations étaient intégrées à la logique générale de fonctionnement de l'économie mondiale et affectaient donc potentiellement tous les secteurs.

Aussi entre la mesure générale de baisse de l'IS d'une part, et le traitement de situations très spécifiques d'autre part, il est nécessaire de créer un continuum de mesures en faveur de la compétitivité et de l'attractivité de nos industries, tant au niveau des zones géographiques concernées (a) que des dispositifs mobilisés (b).

a) L'élargissement des mesures géographiques

A ce titre, votre rapporteur pour avis souhaite que la logique de pôle, qui cherche à stimuler les synergies locales vers l'innovation et la compétitivité ne soit pas limitée aux pôles de compétitivité ou d'une autre façon aux zones fragiles. Il se félicite de la création d'une trentaine de pôle d'excellence régionale annoncée par M. Frédéric de Saint-Sernin, secrétaire d'Etat à l'aménagement du territoire24(*). Cette formule correspond en effet à des territoires qui disposent ou peuvent disposer de spécialisation sectorielle qui n'est pas nécessairement centrée sur la recherche (comme l'exigent les projets de recherche des entreprises dans les pôles de compétitivité).

Une des conclusions courageuses du groupe de travail sénatorial était qu'il ne faut pas refuser des délocalisations interrégionales si cela bénéficiait in fine à la compétitivité d'ensemble du territoire. En cela, une relative concentration des activités et des moyens sur le territoire n'est pas à exclure a priori. Mais, encore faut-il que chacun des territoires dispose de formules adaptées au degré de spécialisation et de synergie globale qu'elle est capable de produire. Il existe en effet de nombreux territoires « moyens » qui ne sont ni des pôles de compétitivité, ni des zones fragiles mais qui pourraient devenir ou l'un ou l'autre.

b) La généralisation de l'amélioration des aides

Ce raisonnement valable pour les zones géographiques l'est aussi pour les dispositifs d'aides. Ainsi votre rapporteur renouvelle d'une optimisation des dispositifs actuels d'aide à l'innovation au sens large. Une amélioration de la doctrine d'emplois des dispositifs est annoncée pour les financements qui seront redéployés en faveur des pôles de compétence. De même, la prochaine fusion de l'ANVAR avec la BDPME ainsi que la loi d'orientation et de programmation sur la recherche ne vont pas manquer de favoriser l'indispensable rationalisation des outils. Toutefois, au-delà des procédures sans doute innovantes qui affecteront les pôles de compétitivité (mutualisation, partenariat public/privé) ou des grandes réformes attendues (celle du crédit impôt-recherche ou de la place des PMI dans le 7ème PCRD25(*)), c'est l'ensemble des dispositifs qui doit être dynamisé dans la perspective de notre compétitivité internationale.

Il ne faudrait pas que quelques arbres aussi visibles soit-ils, ne cachent la forêt du quotidien de nos entreprises, qui sont toutes soumises à la concurrence internationale.

Enfin et surtout, votre rapporteur regrette que le plan gouvernemental ne retienne pas la proposition formulée par le rapport sénatorial d'instauration d'une TVA de compétitivité.

2. La TVA de compétitivité est une des options que le Gouvernement aurait dû examiner avec plus d'intérêt

Comme l'indiquait le rapport sénatorial, il n'existe pas d'action unique permettant d'éviter les délocalisations, et c'est bien dans cette optique que le Gouvernement prévoit un éventail de mesures diversifiées.

Il est cependant à regretter que l'important volet fiscal du plan n'intègre pas, même partiellement, une mesure de type TVA de compétitivité.

a) Rappel de la proposition de TVA de compétitivité

Il s'agit de substituer une TVA de compétitivité aux charges sociales d'assurance maladie et de prestations familiales.

Ce transfert se justifie par le fait que, si le financement par l'activité professionnelle des dépenses sociales qui lui sont liées (chômage, retraite, accidents du travail, formation professionnelle) ne soulève aucune question de principe, il n'en est pas de même de l'assurance maladie, des prestations familiales ou encore du logement.

Ces acquis sociaux relèvent de la solidarité nationale et non du seul travail alors qu'ils sont financés par des charges représentant un quart du salaire brut.

La réforme suggérée consisterait dans le basculement de ces prélèvements sur une taxe assise sur la consommation, c'est-à-dire une taxe sur la valeur ajoutée (TVA). Une telle réforme pourrait utilement s'accompagner d'un réexamen d'ensemble de la structuration des taux actuels de TVA26(*) pesant sur les biens et services, dont l'architecture résulte elle aussi de compromis historiques successifs ayant bien peu de rapport avec la rationalité économique.

Ce dispositif présente de nombreux avantages.

En premier lieu, rétablir une certaine équité en matière de formation des prix. Le dispositif actuel pénalise en effet tous les biens et services utilisant de façon intensive le facteur travail. Il incite par conséquent à une substitution du capital au travail.

En deuxième lieu, améliorer la compétitivité relative des biens produits sur le territoire national et soumis à la concurrence étrangère sur le marché français, grâce à un double mécanisme positif. D'une part, l'assujettissement à la TVA compétitive des produits importés augmenterait nécessairement leur prix de vente dans une proportion égale au niveau de cette taxe. D'autre part, le report sur lesdits produits importés d'une partie du financement de la protection sociale de notre pays conduirait à nécessiter un moindre prélèvement social sur l'ensemble de la production domestique. L'attractivité des prix des produits français serait donc renforcée de deux manières distinctes et complémentaires.

En troisième lieu, accroître la compétitivité des productions destinées à l'exportation, qui bénéficieraient pleinement de la réduction du montant des charges sociales pesant sur leur coût de revient puisqu'aucune TVA ne viendrait enchérir leur prix en compensation.

Tous ces avantages seraient immédiatement perceptibles en matière de localisation des industries de main d'oeuvre puisqu'ils conduiraient, de manière cumulative, à rendre plus intéressante la consommation des produits fabriqués en France. Mais ils peuvent être complétés par deux autres types de considérations :

- d'une part, asseoir sur la consommation plutôt que sur l'emploi le financement de la partie de notre système de protection sociale relevant davantage du principe de solidarité que de celui de l'assurance serait un moyen de garantir la pérennité du modèle social français en en stabilisant le financement ;

- d'autre part, la création de cette TVA de compétitivité pourrait ne pas être uniforme et, au contraire, être organisée de manière discriminante en faveur de secteurs ou d'activités que des objectifs politiques ou économiques clairement établis choisiraient de favoriser.

b) Les travaux du Sénat ont permis de lever plusieurs objections traditionnelles à la TVA de compétitivité

Outre la difficulté de l'entreprise, trois catégories d'objections peuvent être opposées à cette proposition de réforme.

 La première consiste à dénoncer la création d'un impôt indirect supplémentaire, considéré comme inéquitable car supposé frapper plus lourdement les plus bas revenus. Outre que de nombreuses études économiques tendent à démontrer que la TVA pèse en réalité davantage sur les revenus moyens que sur les bas revenus, trois considérations viennent tempérer cette critique :

- d'une part, tous les impôts et charges acquittés par les entreprises sont financés par leur chiffre d'affaires, et donc en définitive par les consommateurs ;

- d'autre part, il a été indiqué ci-dessus que le taux de cette taxe serait susceptible de ne pas être uniforme : on peut ainsi imaginer que les taux puissent être déterminés en considération de la structure de consommation moyenne des bas et moyens revenus afin de ne pas déformer ladite structure et de garantir une capacité de consommation des populations concernées similaire à l'actuelle ;

- enfin, la proposition du groupe de travail a pour but de favoriser l'emploi domestique et donc de contribuer à diminuer le chômage : le retour à l'emploi est un facteur d'enrichissement des intéressés accroissant leur capacité de consommation.

 La deuxième objection est de nature institutionnelle : le financement des branches maladie et famille par une TVA mettrait à mal l'organisation paritaire du système de protection sociale. Il semble que l'évolution même de ce système, depuis qu'il est soumis à de graves déséquilibres financiers, rende cette critique inopposable : la création de la CSG ou de la CRDS d'un côté, les diverses politiques de réduction ou de suppression des charges sociales de l'autre, le vote annuel de la loi de financement de la sécurité sociale par le Parlement enfin, sont autant de preuves que le financement de la protection sociale n'est plus désormais un élément dépendant des seuls partenaires sociaux.

 La dernière objection concerne la faisabilité du projet au regard des obligations communautaires et internationales de la France. Trois considérations paraissent permettre de lever ces réserves :

- d'une part, le Danemark a déjà adopté ce système et finance donc une partie de sa protection sociale par une TVA qui n'a pas suscité l'opposition des instances communautaires : le mécanisme n'est ainsi pas contraire dans son essence aux prescriptions européennes ;

- d'autre part, alors même que ces dernières datent, dans leurs principes fondamentaux, de 197727(*), un arrêt de la Cour de justice des Communautés européennes28(*) a distingué, dix ans plus tard, la destination du produit des taxes pour les qualifier ou non de taxes à caractère fiscal rentrant dans le champ d'application de la directive. Ainsi, il semble possible d'instituer, indépendamment des prescriptions de la directive de 1977, une TVA à but social, distincte de la TVA à vocation fiscale et venant s'ajouter à celle-ci ;

- restent alors les interrogations sur la compatibilité de ce système avec les règles adoptées dans le cadre de l'OMC : la TVA de compétitivité serait-elle une mesure protectionniste susceptible de sanctions ? Cela semble douteux : en assujettissant de la même manière à cette taxe les produits fabriqués localement et les produits importés, la France ne saurait être accusée d'introduire une discrimination contraire à ses engagements internationaux. Au demeurant, l'exemple danois vient là encore à l'appui de la démonstration.

La commission des Affaires économiques considère cette réforme comme essentielle. Alors que beaucoup de produits consommés sur le territoire français proviennent désormais du reste du monde, il serait paradoxal de continuer à pénaliser le travail domestique en maintenant le financement de nos dépenses sociales collectives relevant de la solidarité sur la seule activité de la main d'oeuvre. Ce serait non seulement paradoxal, mais aussi et surtout coupable puisque le statu quo ne ferait qu'amplifier les difficultés de notre outil productif face à la concurrence toujours plus grande des pays émergents.

Le débat sur la TVA de compétitivité a connu de nouvelles avancées dans le PLF 2005

L'idée de la TVA de compétitivité comme défense contre les délocalisations a été de nouveau défendue au Sénat dans le cadre de la déclaration annuelle du gouvernement sur les prélèvements obligatoires. En effet, M. Francis Grignon et votre rapporteur pour avis29(*) ont chacun saisi le secrétaire d'Etat au budget de cette proposition. Ces questions ont permis d'apprécier le réel intérêt du gouvernement pour le rapport présenté par notre groupe de travail, parallèlement à la proposition de la commission des Finances proposant un dispositif similaire appelé « TVA sociale ».

De plus, ces questions ont permis de franchir une étape supplémentaire puisque M. Bussereau, secrétaire d'Etat au budget y a répondu en se déclarant prêt à lancer une étude sur l'opportunité et la faisabilité de cette réforme30(*).

Le débat sur les prélèvements obligatoires pour 2005 a aussi permis de bien rappeler la portée de la proposition. En effet, sur la base des travaux de notre collègue Alain Vasselle31(*), il convient de repréciser que la TVA de compétitivité ne pourrait être, de toutes façons, qu'une réponse partielle à l'allègement des charges. Un transfert complet des cotisations de la branche maladie et de la branche famille vers la TVA est inenvisageable puisqu'il aboutirait à un quasi-doublement de cet impôt32(*).

Toutefois, votre rapporteur pour avis voit un encouragement de cette mesure dans l'échelle même des montants en cause. Par exemple, un transfert d'un milliard d'euros représenterait une hausse très minime de la TVA (moins de 0,2 points sur le taux normal) et serait à elle seule supérieure à l'ensemble de la dépense fiscale du plan anti-délocalisation actuel (800 millions d'euros), sans coût pour le contribuable cotisant (ce qu n'est pas le cas du plan gouvernemental).

Votre rapporteur pour avis restera donc très vigilant aux avancées de cette proposition dans l'année qui vient, en se félicitant que le gouvernement vienne compléter les travaux effectués dans le cadre de votre commission.

Suivant les conclusions de son rapporteur pour avis, la Commission des Affaires économiques et du Plan a donné un avis favorable à l'adoption des crédits consacrés à l'industrie dans le projet de loi de finances pour 2005, lors de sa réunion du 10 novembre 2004.

* 24 L'audition de M. Frédéric de Saint-Sernin par votre commission le 3 novembre 2004 a permis de donner des précisions sur ces pôles.

* 25 Programme cadre de recherche et développement, dans lequel s'inscrivent les financements européens).

* 26 Conformément à la directive communautaire portant sur la TVA, trois taux sont aujourd'hui appliqués en France : le taux normal de 19,6 %, le taux réduit de 5,5 % et le taux super réduit de 2,1 %.

* 27 Directive 77/388/CEE du Conseil du 17 mai 1977, dite sixième directive, modifiée et complétée par des directives de 1992, 1999, 2001 et 2002.

* 28 SNPMI contre ORGANIC - 27 novembre 1987 (affaire concernant la légalité d'un prélèvement assis sur le chiffre d'affaires et destiné au financement de la retraite des artisans et commerçants).

* 29 Séance du 10 novembre 2004, compte rendu analytique officiel du Sénat respectivement pages 50 et 44.

* 30 Séance du 10 novembre 2004, compte rendu analytique officiel du Sénat page 59..

* 31 Rapport n°57(2004-2005) de M. Alain Vasselle fait au nom de la commission des affaires sociales et déposé le 10 novembre 2004.

* 32 En effet, d'après le rapport précité de M. Alain Vasselle, le produit estimé pour 2004 des cotisations d'assurance maladie (62,8 milliards d'euros) et d'allocations familiales (28,4 milliards d'euros) s'élève au total à 91,2 milliards d'euros, soit plus de 83 % du produit actuel de la TVA (109,7 milliards d'euros).

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