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CHAPITRE I -

DES CRÉDITS MAÎTRISÉS
POUR UNE ACTION CONFORTÉE

Le ministère délégué aux petites et moyennes entreprises, au commerce, à l'artisanat, aux professions libérales et à la consommation (MDPMECA) a préparé la mise en oeuvre de la LOLF de deux manières : d'une part, il a procédé à la globalisation de l'essentiel des crédits des PME, du commerce et de l'artisanat afin d'anticiper dès 2005 les responsabilités nouvelles dont disposeront dorénavant les gestionnaires publics ; d'autre part, il a publié une version de la présentation budgétaire qui s'appuie pour partie sur la nomenclature résultant de la LOLF, applicable à compter de 2006.

Ces diverses innovations ne sont pas sans effets sur l'analyse des crédits concernés. Aussi votre rapporteur pour avis vous présentera-t-il d'abord l'évolution prévisible pour 2005 des dotations budgétaires conformément à la structure actuelle des crédits des PME, du commerce et de l'artisanat, afin notamment de pouvoir la comparer au budget voté l'an dernier, avant d'analyser plus précisément l'expérience de globalisation et d'évoquer la préfiguration de la LOLF.

Dans un second temps seront rappelées les très nombreuses initiatives prises par le Gouvernement pour favoriser l'initiative économique et assouplir l'environnement juridique pesant trop souvent sur les entrepreneurs.

I. LES CRÉDITS DEMANDÉS POUR 2005

A titre liminaire, il convient de rappeler que la direction des entreprises commerciales, artisanales et de services (DEcas), qui constitue l'ossature administrative du ministère délégué, n'intervient quasiment jamais seule pour soutenir les PME, le commerce et l'artisanat. Les actions qu'elle entreprend sont en effet le plus souvent menées de concert avec les collectivités locales, à travers les contrats de plan, les organismes consulaires ou encore d'autres organismes « relais » que sont les organisations professionnelles ou les associations de commerçants.

Les crédits d'intervention destinés à ces actions étaient jusqu'à présent inscrits aux chapitres 44-03, 44-95, 44-98 et 64-02 du ministère de l'économie, des finances et de l'industrie (MINÉFI), la politique du ministère délégué figurant sous l'agrégat 25, intitulé « Interventions en faveur du commerce, de l'artisanat et des services », du fascicule budgétaire du MINÉFI. En 2005, pour préparer la mise en oeuvre de la LOLF, seul le chapitre 44-95 a été conservé, les trois autres ayant été remplacés par un unique chapitre 69-02 regroupant l'ensemble des dotations budgétaires concernées pour les rendre fongibles.

Seconde caractéristique, les moyens de fonctionnement du ministère délégué ne sont pas individualisés mais, au contraire, globalisés dans les dépenses du MINÉFI. Ainsi, les 227 emplois de la DEcas, de délégués régionaux au commerce et à l'artisanat (DCRA) et de leurs adjoints sont inscrits à l'agrégat 31 du budget du MINÉFI, intitulé « Administration générale et dotations communes ». Cette situation sera remise en cause avec la mise en oeuvre de la LOLF puisqu'à compter de 2006, toutes les actions ministérielles se verront, dans la mesure du possible (1(*)), affecter les crédits de fonctionnement qui les concernent afin de donner une vision plus exacte de leur coût budgétaire réel. Il convient toutefois d'indiquer ici que le document de préfiguration de la LOLF remis à votre rapporteur pour avis ne comporte pas l'imputation des emplois budgétaires relevant de la DEcas.

A. ANALYSE DES CRÉDITS SELON L'ANCIENNE NOMENCLATURE

Après la réduction de 6,85 % de la dotation globale du ministère délégué constatée en 2004, les moyens de paiements demandés pour 2005 connaissent un nouveau recul de 2,18 % pour s'établir à 167,61 M€. Le montant des crédits inscrits au titre IVinterventions publiques - s'élève à 164,13 M€, en diminution de 2,17 % par rapport aux dotations inscrites en 2004, tandis que les crédits du titre VIsubventions d'investissements accordées par l'Etat - s'établissent quant à eux à 3,48 M€ de crédits de paiement (- 2,5 %) et à 1,51 M€ d'autorisations de programme (- 64,2 %).

Plus faible que l'an dernier, cette nouvelle réduction globale témoigne du credo politique du gouvernement en faveur d'une modération de la dépense publique, auquel souscrit la majorité de votre commission des affaires économiques. Celle-ci est en effet convaincue, comme l'a souligné à plusieurs reprises votre rapporteur pour avis, que la qualité des résultats d'une action ministérielle ne s'apprécie pas mécaniquement par le montant des dépenses engagées.

CRÉDITS DU BUDGET DU MINISTÈRE DÉLÉGUÉ

Chapitre

Intitulé

2004

2005

Ä

Ä %

44-03

Interventions en faveur du commerce, de l'artisanat et des services

145,66

142,02

- 3,64

- 2,5 %

Article 10

Aides à la formation

12,37

9,50

- 2,87

- 23,2 %

Article 20

Actions économiques

6,95

8,41

+ 1,46

+ 21,0 %

Article 30

Contrats de plan Etat-régions

3,45

3,51

+ 0,06

+ 1,7 %

Article 40

Agence pour la création d'entreprises

3,39

3,60

+ 0,21

+ 6,2 %

Article 50

FISAC

-

-

-

-

Article 60

CPDC

8,50

8,00

- 0,50

- 5,9 %

Article 70

Aide au départ des commerçants et artisans

40,00

38,00

- 2,00

- 5,0 %

Article 80

Actions sectorielles à vocation nationale du FISAC

21,50

21,50

-

-

Article 90

Actions territoriales financées par le FISAC

49,50

49,50

-

-

44-95

Participation à divers fonds de garantie

14,51

18,90

+ 4,39

+ 30,3 %

Article 20

Fonds de garantie d'emprunts accordés aux PME

14,51

18,90

+ 4,39

+ 30,3 %

44-98

Bonifications d'intérêt dans le domaine de l'artisanat

7,60

3,21

- 4,39

- 57,8 %

Article 10

Crédit agricole

2,15

0,91

- 1,24

- 57,7 %

Article 20

Banques populaires

3,02

1,28

- 1,74

- 57,6 %

Article 30

Autres banques

2,43

1,02

- 1,41

- 58,0 %

TOTAL DES DÉPENSES ORDINAIRES (DO) - TITRE IV

167,77

164,13

- 3,64

- 2,2 %

64-02

Aides au commerce, à l'artisanat et aux services

 
 
 
 
 

AP

4,22

1,51

- 2,71

- 64,2 %

 

CP

3,57

3,48

- 0,09

- 2,5 %

Article 30

Soutien au développement de la compétitivité des entreprises commerciales, artisanales et de services

 

AP

0,33

0,31

- 0,02

- 6,0 %

 

CP

0,33

0,50

+ 0,17

+ 51,5 %

Article 40

Contrats de plan Etat-régions

 
 
 
 
 

AP

3,88

1,20

- 2,68

- 69,1 %

 

CP

3,23

2,98

- 0,25

- 7,7 %

TOTAL DES MOYENS D'ENGAGEMENT (DO + AP)

171,99

165,64

- 6,35

- 3,7 %

TOTAL DES MOYENS DE PAIEMENT (DO + CP)

171,34

167,61

- 3,73

- 2,2 %

En millions d'euros

Ceci est particulièrement vrai en matière de soutien aux PME, au commerce et à l'artisanat : l'important n'est pas tant les masses financières en jeu que l'adéquation des actions engagées aux besoins du secteur. A cet égard, les entrepreneurs, les commerçants et les artisans demandent moins de subventions ou d'aides financières que de facilités pour entreprendre, de simplifications des formalités administratives, d'allègements des contraintes pesant sur la création, la transmission ou la reprise des entreprises. Or, voilà précisément des réformes que le Gouvernement a entreprises et mène avec constance depuis son installation, de la loi Dutreil au projet de loi Jacob, en passant par les lois de simplification du droit et les lois de finances.

En outre, votre commission estime que la contrainte budgétaire peut susciter une salutaire réflexion sur les objectifs poursuivis, l'adéquation des moyens mis en oeuvre, la définition et la hiérarchisation des priorités, l'évaluation des politiques, bref, constituer un élément déterminant de l'indispensable réforme de l'Etat à laquelle le Gouvernement consacre une attention justifie. C'est d'ailleurs tout l'enjeu de la LOLF pour les années à venir.

Enfin, si l'on veut s'en tenir à un constat exclusivement comptable, deux considérations complémentaires doivent l'accompagner .

D'une part, les crédits dévolus en propre au MDPMECA ne représentent qu'une partie minime du montant total des contributions financières et fiscales destinées aux entreprises et, singulièrement, aux PME. Le « jaune » annexé au projet de loi de finances pour présenter l'ensemble de l'effort financier de l'Etat en faveur des PME indique en effet que les crédits budgétaires dédiés en 2005 s'élèveront à 22,21 milliards d'euros, auxquels s'ajouteront 4,64 milliards d'euros de « dépenses fiscales », c'est-à-dire de réductions et d'exonérations d'impôts. Ainsi, même en ne retenant que le seul montant des crédits d'interventions consacrés aux actions spécifiquement destinées aux PME, soit un peu plus de 1,15 milliard d'euros, on observe que la diminution des crédits globaux du ministère délégué en 2005 représente moins de 0,3 % des masses budgétaires en cause.

D'autre part, la comparaison des dotations budgétaires d'une année à l'autre ne peut ignorer les mesures de régulation intervenues en cours d'année ou à l'occasion de la loi de finances rectificative. Ainsi, en 2003 par exemple, ce sont près de 13 M€ de crédits d'interventions en faveur du commerce, de l'artisanat et des services qui ont été annulés, soit 13,8 % des crédits du chapitre 44-03 votés en LFI. Ont de la même manière été annulés 38 % des autorisations de programme (AP) et 60 % des crédits de paiement (CP) de la masse disponible constituée des reports de 2002 et des crédits inscrits en LFI pour 2003 pour le financement des contrats de plan Etat-régions (CPER). Cette année, une note du ministre du budget du 13 février 2004 a imposé sur les crédits du chapitre 44-03 une réserve de précaution de 10 M€, ce qui représente près de 7 % de la ligne : si l'intégralité de cette somme ne sera pas nécessairement annulée, il est cependant clair que la dotation de 145,66 M€ inscrite pour 2004 ne peut servir de base de calcul fiable pour évaluer l'évolution des crédits demandés pour 2005. Ainsi, la seule comparaison des crédits inscrits en loi de finances initiale est insuffisante pour porter une appréciation sur l'évolution des dotations budgétaires disponibles.

Nonobstant ces observations, les crédits demandés visent à financer six catégories d'actions en faveur des commerçants et des artisans : les aides à la formation professionnelle, les actions économiques, le financement des contrats de plan, le Fonds d'intervention pour la sauvegarde de l'artisanat et du commerce (FISAC), l'indemnité de départ accordée aux commerçants et aux artisans, et enfin l'accès des entreprises aux modes de financement.

1. Les aides à la formation professionnelle

Le ministère délégué intervient pour améliorer l'employabilité des acteurs du commerce et de l'artisanat, répondre au besoin des entreprises en personnels qualifiés et optimiser leurs investissements en formation. Poursuivant le mouvement engagé l'an passé visant à mobiliser les partenariats et à privilégier les effets de levier plutôt que de reconduire les subventions à l'identique, les crédits affectés à la formation professionnelle (chapitre 44-03, article 10) diminuent de 2,87 M€ (- 23,2 %) pour s'établir à 9,5 M€ (après - 2 M€, soit - 13,7 % en 2004). Il convient cependant d'observer que l'essentiel de cette réduction résulte du passage comptable des subventions accordées à deux organismes de formation de l'article 10 du chapitre 44-03 à son article 20 (2(*)).

Le ministère délégué distingue quatre thèmes particuliers en matière d'aide à la formation professionnelle.

 Dans le domaine de la politique de l'emploi, il accompagne le développement de l'offre de formation à destination des demandeurs d'emploi en cofinançant des stages de formation de longue durée, notamment dans le secteur de la distribution. Ses partenaires en la matière sont les 38 instituts de promotion commerciale (IPC), l'Institut de formation commerciale permanente (IFOCOP) (3(*)), l'Académie internationale de la Coupe de Paris, organisme spécialisé dans les métiers de la coupe et de l'habillement, ainsi que le Centre d'études et de formation des assistants techniques du commerce (CEFAC), qui forme pour l'essentiel des agents techniques des CCI spécialisés dans le conseil et l'accompagnement des chefs d'entreprises commerciales et de services.

 S'agissant de la politique de formation et d'accompagnement, l'action du ministère vise à favoriser la meilleure adéquation entre l'offre et la demande de formation professionnelle en adaptant le contenu des certifications à finalité professionnelle, notamment par la validation des acquis de l'expérience (VAE), en modernisant l'apprentissage et en assurant la qualité de la fonction formatrice de l'entreprise, ainsi qu'en organisant la promotion des métiers débouchant sur l'emploi, en particulier par le soutien aux manifestations traditionnelles que sont le « Concours des meilleurs ouvriers de France » et les « Olympiades des métiers ».

A cet égard, il convient de relever qu'a été instituée en 2004 une nouvelle méthode de partenariat avec les réseaux consulaires : deux conventions cadres nationales conclues avec, respectivement, l'Assemblée des chambres françaises de commerce et d'industrie (ACFCI) pour le réseau des CCI, et l'Assemblée permanente des chambres de métiers (APCM) pour celui des chambres de métiers, regroupent désormais l'ensemble des subventions accordées jusqu'alors aux chambres locales. Cette mise en commun des crédits autorise un pilotage partenarial d'actions sélectionnées conjointement au regard de priorités partagées, permet d'externaliser à l'échelon national les actes matériels de gestion liés aux initiatives locales, et favorise à la fois un suivi et une évaluation plus cohérents et plus efficaces des actions engagées.

 En matière de politique de création et de reprise d'entreprise, le ministère délégué entend accroître son soutien spécifique aux stages d'initiation à la gestion des créateurs et des repreneurs d'entreprises commerciales, organisés par le décret n° 95-257 du 2 mars 1995. Assurés et co-financées par les CCI, ces stages sont ouverts à toute personne qui sollicite pour la première fois l'inscription d'une entreprise au registre du commerce et des sociétés (RCS). Les crédits ouverts à ce titre en 2004 se sont élevés à 700.000 €, en progression de 6,1 %, et devraient permettre ainsi d'accueillir quelque 10.000 stagiaires. En 2005, ce soutien sera substantiellement conforté pour accompagner l'augmentation attendue du nombre des créations d'entreprises : il progressera ainsi de 50 % pour atteindre 1,05 M€.

 Concernant enfin la politique de développement économique, la réduction des subventions annoncée l'an dernier a atteint, s'agissant de l'Institut supérieur des métiers (ISM), - 9,4 % (- 10 % en 2003), pour un montant de 2,27 M€, et, en ce qui concerne le CEFAC, - 68 %, pour un montant de 420.000 €. Ces réductions budgétaires sont rendues possibles par une valorisation des partenariats extérieurs. En 2005, les crédits correspondants, qui devraient encore vraisemblablement diminuer, seront inscrits à l'article 20 du chapitre 44-03, au titre des soutiens à l'action économique.

2. Les actions économiques

Hors CPER et mécanisme du FISAC, le soutien économique directement apporté aux PME, au commerce et à l'artisanat par le ministère délégué est financé par les crédits inscrits au chapitre 44-03 sous l'article 20 (intitulé « actions économiques »), l'article 40 (Agence pour la création d'entreprise) et l'article 60 (Comité professionnel de la distribution de carburants), auxquels doivent être ajoutées les dépenses en capital consacrées à l'aide au commerce, à l'artisanat et aux services (article 30 du chapitre 64-02).

CRÉDITS CONSACRÉS AUX ACTIONS ÉCONOMIQUES

Chapitre

Intitulé

2004

2005

Ä

Ä %

44-03

Interventions en faveur du commerce, de l'artisanat et des services

Article 20

Actions économiques

6,95

8,41

+ 1,46

+ 21,0 %

Article 40

Agence pour la création d'entreprises

3,39

3,60

+ 0,21

+ 6,2 %

Article 60

CPDC

8,50

8,00

- 0,50

- 5,9 %

TOTAL INTERMÉDIAIRE

18,84

20,01

+ 1,17

+ 6,2 %

64-02

Aides au commerce, à l'artisanat et aux services

 
 
 
 

Article 30

Soutien au développement de la compétitivité - CP

0,33

0,50

+ 0,17

+ 51,5 %

TOTAL GÉNÉRAL

19,14

20,51

+ 1,34

+ 7,0 %

En millions d'euros

Si les crédits globaux demandés en 2004 au titre des actions économiques vont apparemment augmenter de 7 % pour s'établir à plus de 20,5 M€, la prise en compte du transfert, précédemment évoqué, des subventions à l'ISM et au CEFAC de l'article 10 à l'article 20 du chapitre 44-03 conduit à estimer qu'à périmètre constant, le solde est en réalité négatif d'environ 1,5 M€.

En matière économique, le ministère délégué conduit six types d'actions.

 Tout d'abord, la DEcas soutient l'Agence pour la création d'entreprises (APCE), qui bénéficie d'une hausse régulière de ses subventions depuis maintenant trois ans, ainsi que, parfois, de transferts de répartition (tels les 100.000 € prélevés sur l'article 20 du chapitre en 2004). Outre ses actions traditionnelles en faveur de la diffusion de l'esprit d'entreprise, de l'information des entrepreneurs, du soutien aux initiatives des professionnels et de réflexion destinée à améliorer l'environnement juridique et économique des créateurs d'entreprises, l'APCE a accompagné l'installation dans chaque département français des Clubs Initiatives économiques locaux (CIEL), créés à la suite de l'adoption de la loi pour l'initiative économique du 1er août 2003 et destinés à mutualiser les expériences des chefs d'entreprises, des élus locaux et des réseaux d'appui. En 2005, les moyens attribués par l'Etat à l'APCE, qui figurent à l'article 40 du chapitre 44-03, seront ainsi de nouveau confortés de 210.000 € supplémentaires (+ 6,2 %, après + 4,0 % en 2004), afin en particulier de promouvoir l'Observatoire des pratiques pédagogiques en entreprise (OPPE).

 S'agissant du développement des réseaux d'appui aux entreprises, la DEcas noue des partenariats dans le domaine de l'appui à la création et à la transmission d'entreprises avec l'Association pour le droit à l'initiative économique (ADIE), France initiative réseau (FIR), le Réseau des boutiques de gestion (RBG), l'Association des dirigeants des pépinières d'entreprises (ELAN), etc... Ces réseaux sont très efficaces pour accompagner, de manière personnalisée, les candidats à la création : l'ADIE, par exemple, revendique depuis sa création en 1988 l'octroi de 25.000 prêts à des chômeurs et des RMIstes, d'un montant moyen de 2.600 €, et souligne que 64 % des entreprises de services ainsi créées existent toujours deux ans après leur création. L'intérêt de cette démarche est au reste attesté par la récente initiative de la banque BNP-Paribas, qui s'est engagée le 20 octobre dernier, dans un cadre de partenariat commercial, à accorder à l'ADIE une ligne de crédit d'au moins 2 M€ pour autoriser le financement d'au moins 1.000 projets

Le ministère délégué intervient également pour aider au développement des très petites entreprises, en particulier pour soutenir l'adoption des techniques de l'information et de la communication (TIC) et les démarches qualité, en partenariat avec la Fédération française des centres de gestion et d'économie de l'artisanat (FFCGEA) et la Confédération française des coopérations et groupements d'artisans (CFCGA).

Enfin, en matière d'aide à l'exportation, l'action du ministère est orientée vers les entreprises artisanales soutenues par UBIFrance et les chambres de métiers.

Les subventions à ces diverses associations et structures sont imputées au chapitre 20 de l'article 44-03. Il convient de relever que sur cette ligne, 800.000 € ont été placés, à la demande du ministre du budget, en réserve dite « de précaution », et pourraient être annulés en loi de finances rectificative : dans cette hypothèse, le ministère délégué ne pourrait encourager qu'un nombre de projets moins important que prévu initialement. Or, votre rapporteur pour avis relève l'importance de ces soutiens financiers, alors que l'année 2005 a été décrétée par l'Organisation des Nations unies comme l'année internationale du microcrédit.

Toutefois, à ces crédits s'ajoute un soutien de l'Etat au développement de la compétitivité des entreprises commerciales, artisanales et de services, figurant sous l'article 30 du chapitre 64-02. Si ces crédits, qui contribuent à financer les investissements matériels et immatériels collectifs réalisés par les structures professionnelles et consulaires du secteur, seront en 2005 réduits de 6 % à hauteur de 305.000 € en AP, ils augmenteront en revanche de près de 51,5 % en CP pour s'établir à 500.000 €. Cette augmentation de crédit s'avère indispensable pour financer des projets nouveaux, les dotations cumulées de 640.000 € au titre des exercices 2003 et 2004 ayant été intégralement consacrées au règlement d'opérations engagées au cours des années précédentes.

 La troisième action est le soutien particulier apporté au secteur des métiers d'art, dont l'important potentiel de développement n'est pas négligeable en termes d'aménagement du territoire, alors même que certains facteurs contribuent à le fragiliser : contraintes de marché, exigence de productivité, raréfaction voire disparition de certains matériaux, évolution des modes de vie, etc. Ainsi, la subvention versée à la Société d'encouragement des métiers d'art (SEMA) a augmenté de 2,3 % en 2004 pour s'élever à 1,76 M€, afin de conforter ses missions en matière de formation et d'information des professionnels, d'appui technique aux collectivités territoriales et de promotion de ces métiers auprès du grand public. De plus, 410.000 € seront dégagés pour soutenir des opérations ponctuelles de promotion (notamment la « Journée des métiers d'art ») et permettre une meilleure prise en compte des difficultés de ces entreprises à exporter.

 Le quatrième type d'actions est constitué par les aides aux groupements de commerçants et d'artisans, qui permettent de fédérer les initiatives de différents partenaires socio-professionnels en matière d'études et d'opérations de promotion. Abondés de manière non reconductible par amendements parlementaires pour soutenir des unions locales de commerçants et d'artisans, ces crédits auraient de substantiels effets de levier pour les professions concernées. Il convient toutefois de relever que la quasi-totalité d'entre eux (500.000 €) a été mise en réserve de précaution à la demande du ministre du budget en février 2004.

 Les aides aux organismes en restructuration, qui représentent la cinquième action menée par la DEcas, ont pour vocation de soutenir les chambres de métiers des départements d'outre-mer, dont les modestes capacités d'auto-financement (très faible produit de la taxe pour frais de chambres) sont insuffisantes pour couvrir les besoins importants générés par la situation locale de l'artisanat (en particulier lorsqu'il existe un centre de formation d'apprentis). Ces aides prennent la forme soit d'un soutien de trésorerie permettant notamment la reconstitution d'un fond de roulement, soit d'un accompagnement de plans sociaux par la prise en charge par l'Etat des indemnités de licenciement.

 Le sixième et dernier type d'action est un soutien sectoriel aux distributeurs de carburants, par l'intermédiaire de crédits ouverts à l'article 60 du chapitre 44-03 au profit du Comité professionnel de la distribution des carburants (CPDC). Ce comité a pour mission d'aider les stations-service indépendantes au plan technique, économique et social. Un peu plus de 40 % de ses crédits contribuent ainsi à soutenir les investissements techniques et technologiques destinés à prévenir ou éliminer un risque environnemental : audit de pollution, séparateurs et réparateurs d'hydrocarbures, achats de cuves conformes à la législation et dépollution des sols. Environ 40 % ont pour objet de développer les stations services en soutenant la diversification des activités des détaillants pour valoriser leur fonds de commerce, les investissements immobiliers (construction, extension, aménagements et modernisation des bâtiments) et les achats de véhicules (dépanneuses et fourgonnettes d'atelier). Enfin, un peu moins de 20 % financent l'accompagnement social en cas de cessation d'activité et l'éventuelle reconversion professionnelle des pompistes. Après une diminution de 15,5 % de la dotation en 2004, rendue possible par la mobilisation de la trésorerie dormante du CPDC garantissant la poursuite des actions traditionnelles du comité, les crédits pour 2005 connaissent une baisse plus mesurée (- 5,9 %) pour s'établir à hauteur de 8 M€.

3. Le financement des contrats de plan Etat-région

Les actions financées par les CPER concernent essentiellement les opérations de restructuration du commerce et de l'artisanat (ORAC), les subventions aux fonds régionaux d'aide au conseil (FRAC), les actions de transmission et de reprise d'entreprises artisanales et commerciales (ATRAC), les opérations collectives de modernisation (OCM), ainsi que les soutiens aux investissements en technologies de l'information et de la communication, au recrutement des cadres et au développement de la qualité.

CRÉDITS CONSACRÉS AUX CPER

Article

Intitulé

2000

2001

2002

2003

2004

2005

Ä 05/04

Ä % 05/04

44-03-30

Contrats de plan Etat-régions

3,28

3,74

3,74

4,60

3,45

3,51

+ 0,06

+ 1,7 %

64-02-40

Contrats de plan Etat-régions

 
 
 
 
 
 
 
 
 

AP

3,30

3,60

5,41

5,41

3,88

1,20

- 2,68

- 69,1 %

 

CP

3,09

3,40

3,95

3,94

3,23

2,98

- 0,25

- 7,7 %

MOYENS D'ENGAGEMENT (DO + AP)

6,58

7,34

9,15

10,01

7,33

4,71

- 2,62

- 35,7 %

MOYENS DE PAIEMENT (DO + CP)

6,37

7,14

7,69

8,54

6,68

6,49

- 0,19

- 2,8 %

En millions d'euros

L'exercice 2004 a été caractérisé par un triple phénomène :

toutes les lignes budgétaires ont fortement baissé (de 25 % pour les crédits de l'article 30 du chapitre 44-03, de 28,3 % pour les AP de l'article 40 du chapitre 64-02, et de 18 % pour les CP du même article), interrompant ainsi le mouvement de rattrapage destiné à satisfaire la programmation budgétaire engagé en 2002 ;

tous les reports des années précédentes, qui avaient expliqué et justifié pour partie les diminutions décrites ci-dessus, ont été mis en réserve, ce qui représente près de 600.000 € en CP et 960.000 € en AP ;

- de plus, 250.000 € supplémentaires ont été placés en réserve de précaution au titre de l'article 30 du chapitre 44-03.

Dès lors, même si l'exécution de la programmation pourra s'étendre sur une année supplémentaire puisque les CPER ont été prolongés jusqu'en 2007, de très sérieuses inquiétudes pèsent sur le respect des engagements de l'Etat. Trois constats s'imposent en effet.

D'une part, les crédits inscrits en loi de finances sont insuffisants pour respecter le rythme de la programmation. Sur la période 2000-2004, le montant cumulé des moyens d'engagement votés au titre du volet « commerce-artisanat » des CPER n'atteint pas 41 M€, alors que la programmation théorique, qui correspond à la moyenne arithmétique de la dotation globale rapportée à la période de contractualisation, s'élève à plus de 66 M€. Le déficit est donc de 25 M€, soit environ 38 %.

D'autre part, les mesures successives de régulation budgétaire et d'annulation des reports de crédits non consommés d'une année sur l'autre conduisent en réalité à un retard de programmation encore plus important. En 2003, par exemple, les annulations de crédits ont conduit à une diminution de 26,5 % des montants adoptés en loi de finances au titre des CPER et, comme cela a été indiqué ci-dessus, tous les reports ont été mis en réserve en 2004.

Enfin, la très légère augmentation des crédits d'intervention demandés pour 2005 au titre IV (60.000 €, soit + 1,7 % pour un montant global de 3,51 M€) ne va à l'évidence pas compenser la nouvelle réduction des CP inscrits au titre VI (- 250.000 €, soit -7,7 % pour un total de 2,98 M€), qu'aggrave encore la diminution de près de 70 % des AP, qui ne s'établiront qu'à hauteur de 1,2 M€. Ainsi, bien loin des 13 M€ qui auraient été théoriquement nécessaires si le rythme de la programmation avait été respecté, les moyens d'engagement prévus pour 2005 atteindront au mieux 4,71 M€, si aucune régulation ne vient encore réduire cette somme l'an prochain. Dès lors, il est peu vraisemblable que les objectifs des CPER pourront être atteints.

4. Le FISAC

Le montant des crédits demandés au titre de 2005 est identique à celui des crédits votés l'an dernier.

Ainsi, 21,5 M€ inscrits à l'article 80 du chapitre 44-03 sont destinés aux « actions sectorielles à vocation nationale financées par le FISAC ». La typologie retenue par la circulaire du 17 février 2003 place sous cette dénomination le financement des études et des actions collectives spécifiques décidées par le ministre chargé du commerce et de l'artisanat telles que, par exemple, les actions d'aide à un secteur particulier (soutien aux commerces de biens culturels), d'accompagnement de mesures d'ordre législatif, d'impulsion (développement de rues thématiques « métiers d'art » ou « métiers de bouche »), d'expérimentations ou encore de renforcement du contrôle et de l'évaluation, ainsi que l'indemnisation, en complément des assurances, de commerçants, artisans ou petites entreprises de services sinistrés à la suite de catastrophes naturelles ou technologiques et ayant subi de sérieux préjudices de nature à compromettre la pérennité de leur activité.

Par ailleurs, sous l'article 90 du même chapitre 44-03 sont inscrits 49,5 M€ affectés au « actions territoriales financées par le FISAC », c'est-à-dire aux opérations collectives rurales ou urbaines et aux opérations individuelles à destination des entreprises en milieu rural. Conformément à l'article 1er de la loi n° 2004-809 du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales, ces opérations seront, à compter de 2005, mises en oeuvre par délégation de l'Etat par les régions ayant adopté un schéma régional expérimental de développement économique.

L'an passé, votre rapporteur pour avis avait consacré une partie significative de son avis au Fonds d'intervention pour les services, l'artisanat et le commerce (FISAC), pour en détailler la réforme intervenue en 2003 et indiquer quels bénéfices il fallait attendre de celle-ci, combinée aux mesures de décentralisation prévues par ce qui allait devenir la loi du 13 août 2004. Son analyse se bornera donc, cette année, à deux constats qui, compte tenu de l'intérêt qu'il porte au FISAC, ne laissent pas de l'inquiéter.

 Votre rapporteur constate d'une part que, si le montant total des crédits globalement destinés aux opérations financées par le FISAC est bien maintenu à 71 M€ conformément aux engagements pris en 2002 par le secrétaire d'Etat aux PME, au commerce, à l'artisanat, aux professions libérales et à la consommation lors de la budgétisation conjointe de la taxe d'aide au commerce et à l'artisanat (TACA) et du FISAC, aucune mesure n'est venue compenser le changement de périmètre intervenu à compter de 2003. Depuis cette date, en effet, les actions de soutien à l'animation économique (4(*)) et au développement des pôles d'innovation technologiques, qui relevaient de l'article 20 du chapitre 44-03, sont financées par le FISAC : dès lors, le strict respect des engagements ministériels aurait pu conduire à un abondement supplémentaire des crédits du FISAC des 3 M€ que représentaient ces mesures en 2003.

 D'autre part, il observe qu'en raison de leur importance, les masses budgétées au FISAC constituent une variable d'ajustement très pratique pour la DEcas. C'est ainsi qu'en 2003, une régulation budgétaire est venue affecter la dotation à hauteur de 4,3 M€, la somme effectivement disponible s'établissant alors à 66,7 M€ au lieu des 71 M€ prévus, et étant ainsi inférieure à celle de 2002 (qui était de 67,1 M€). De même, la moitié de la somme mise en réserve de précaution en février 2004 est supportée par l'article 90, qui voit son montant réel diminuer ainsi de 5 M€, soit plus de 10 % du total des crédits votés.

Votre rapporteur pour avis relève cependant avec satisfaction qu'à la suite de la négociation entre les fournisseurs et les acteurs de la distribution, organisée au début du mois de juin 2004 par le ministre d'Etat, ministre de l'économie, des finances et de l'industrie, le Gouvernement a pris l'engagement d'augmenter les crédits du FISAC de 42 % dans la loi de finances rectificative pour 2004. Cet abondement supplémentaire de 29 M€, qui aurait au demeurant vocation à se pérenniser, a effectivement été prévu par le texte adopté par le conseil des ministres du 17 novembre 2004. Il permettra ainsi de porter à 100 M€, hors mesures de régulation budgétaire, l'enveloppe des financements FISAC destinés en 2005 à, notamment, dynamiser le commerce de centre ville et soutenir une campagne médiatique de promotion du commerce de proximité.

5. Le soutien social

Instituée par l'article 106 de la loi de finances pour 1982 et fixée par le décret n° 2001-545 du 26 juin 2001, l'indemnité de départ des commerçants et artisans est destinée à aider les professionnels qui, au moment de leur départ à la retraite, rencontrent des difficultés pour trouver un repreneur en raison de la dépréciation de leur entreprise.

Versée sous conditions de ressources par les caisses de retraite des artisans et par l'ORGANIC pour ce qui concerne les commerçants, et calculée en fonction de l'âge du bénéficiaire et de sa durée d'affiliation à son régime de retraite, cette aide à caractère social est attribuée à compter de 60 ans, ou de 57 ans lorsque l'activité s'exerce dans le périmètre d'une opération collective de soutien à l'activité commerciale et artisanale conduite en application d'un CPER ou avec le financement du FISAC, et enfin sans condition d'âge en cas d'invalidité.

En raison de la baisse tendancielle des demandes constatée chaque année, les crédits inscrits à ce titre à l'article 70 du chapitre 44-03 seront à nouveau réduits en 2005 pour s'établir à 38 M€ (soit une diminution de 2 M€ représentant 5 % de la dotation). Il convient au demeurant d'observer que les crédits inscrits excèdent régulièrement les besoins constatés : ainsi, en 2003, 3.077 artisans et commerçants ont bénéficié de cette aide, pour un montant total de 38,22 M€, alors que 45 M€ avaient été prévus en LFI. A cet égard, la mesure de gel de précaution décidée en février 2004 portant sur 3,45 M€ des 40 M€ inscrits en LFI pour 2004 ne devrait pas avoir de conséquence dommageable pour les demandeurs de cette aide.

6. L'accès des entreprises aux modes de financement

En ce qui concerne les récurrentes difficultés de financement des PME, le désencadrement du crédit engagé dans le courant des années 80 a relégué derrière d'autres facteurs l'obstacle du coût en raison de la notable diminution de celui-ci. Aujourd'hui, les difficultés d'accès au crédit des entreprises résultent davantage des réticences du système bancaire à prendre sans garantie les risques inhérents aux situations des PME : il est vrai au demeurant que celles-ci, et singulièrement les plus petites d'entre elles (les TPE : « très petites entreprises ») comme celles se situant dans une phase cruciale de leur croissance (création, reprise, développement rapide, etc.), présentent un taux de défaillance particulièrement élevé alors qu'elles n'offrent que de faibles garanties, et que le coût du traitement de leurs dossiers par les banques est proportionnellement plus élevé que celui des moyennes ou grandes entreprises.

Dans ce contexte, le dispositif traditionnel des bonifications d'intérêt est progressivement apparu moins efficace que celui constitué par le Fonds de garantie d'emprunts, institué à compter de l'année 2000. Ce mécanisme, géré par la direction du Trésor dans le cadre d'une convention conclue avec la Société française de garantie de financement des PME (SOFARIS), permet en effet d'offrir aux banques un partage du « risque PME » et de les encourager ainsi à octroyer plus facilement du crédit aux TPE. C'est pourquoi, depuis 2000, les Gouvernements successifs ont opéré un redéploiement des actions de bonification des taux d'intérêt vers la garantie d'emprunts.

CRÉDITS CONSACRÉS À L'ACCÈS AU CRÉDIT DES PME

Article

Intitulé

1999

2000

2001

2002

2003

2004

2005

Ä % 05/04

44-95-20

Fonds de garantie d'emprunts

-

3,35

3,35

9,15

12,96

14,51

18,90

+ 30,3 %

44-98

Bonifications d'intérêt

23,02

18,75

18,75

12,96

8,15

7,60

3,21

- 57,8 %

44-98-10

Crédit agricole

nc

5,47

5,47

3,78

1,88

2,15

0,91

- 57,7 %

44-98-20

Banques populaires

nc

7,88

7,64

5,28

2,99

3,02

1,28

- 57,6 %

44-98-30

Autres banques

nc

5,40

5,64

3,90

3,28

2,43

1,02

- 58,0 %

TOTAL

 

23,02

22,10

22,10

22,11

21,11

22,11

22,11

-

En millions d'euros

L'an prochain, ce mouvement va être poursuivi, et connaître même un nouvel élan. En effet, si le niveau global du soutien à l'accès au crédit des PME sera maintenu à hauteur de 22,11 M€, le transfert sera plus important que les années précédentes puisqu'il concernera 4,39 M€. Ainsi, c'est de cette somme que sont augmentés les crédits dévolus au Fonds de garantie d'emprunts, qui atteignent 18,9 M€ (+ 30,3 %), et diminués concomitamment ceux dédiés à la bonification d'intérêts, qui ne s'élèvent plus qu'à 3,21 M€ (- 57,8 %). Ce denier montant est appelé à régresser encore dans les prochaines années, jusqu'à devenir nul, selon un rythme identique à celui de l'extinction des prêts bonifiés, dont les derniers ont été accordés en 2001.

* (1) Certains crédits de fonctionnement, impossibles à individualiser, figureront cependant dans une fonction support. C'est le cas pour les dépenses matérielles des directions du MINÉFI : l'action ministérielle dont sera responsable la DEcas n'aura donc pas de crédits de fonctionnement en propre.

* (2) Les subventions accordées en 2004 à l'Institut supérieur des métiers (ISM) et au Centre d'études et de formation des assistants techniques du commerce (CEFAC) se sont élevées au total à 2,69 M€ : cette somme représente ainsi 93,7 % de la diminution constatée pour les crédits demandés pour 2005 au titre de l'article 10 du chapitre 44-03. Même si elle sera probablement réduite l'an prochain, son transfert de l'article 10 à l'article 20 affecte significativement le montant total dudit article 10.

* (3) L'IFOCOP est spécialisé dans la formation aux métiers de la gestion, de la vente et du commerce électronique dans les PME du commerce et des services. Il a accueilli 2.100 stagiaires en 2003 et 2.450 en 2004. Compte tenu de la pénurie de compétences en la matière à laquelle sont confrontées les entreprises du secteur, les formations qu'il offre seront encore développées en 2005.

* (4) Cette animation économique comprend deux volets : le soutien à l'action économique de base, correspondant pour l'essentiel aux services collectifs non facturés rendus par les chambres de métiers et les organisations professionnelles, et des actions structurantes tendant à la modernisation, au développement et à la rationalisation des structures et des méthodes de production et de commercialisation

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