B. UNE ACTIVITÉ QUI S'EST GLOBALEMENT ACCÉLÉRÉE
La réforme de 1996 avait notamment pour objet de ralentir le rythme de la création ou de l'extension des surfaces commerciales. Or, c'est exactement l'inverse qui s'est produit : tant le pourcentage de décisions favorables que la surface totale autorisée annuellement ont continuellement augmenté depuis 1997, témoignant du comportement de moins en moins restrictif des CDEC . A l'inverse, le nombre des appels à l'échelon de la CNEC est en constante régression , et l'incidence nette des décisions de cette instance sur le total annuel des m² autorisés en France reste inférieure à 4 % .
1. La réforme de 1996 n'a pas conduit à une plus grande sévérité des CDEC
Premier effet de la réforme de 1996 : en raison de l'abaissement du seuil à 300 m², le nombre des dossiers examinés chaque année par les CDEC a été multiplié par 4,5 . Ainsi, le nombre total des dossiers examinés entre 1974 et 1996 s'est élevé à 14.665 (soit 637,6 dossiers par an en moyenne) et à 19.983 entre 1997 et 2003 (soit 2.854,7 dossiers annuels ). Quant à l'activité des CDEC, les statistiques fournies par la DEcas sont éloquentes lorsque l'on compare les deux périodes 1974-1996 et 1997-2003 autour de la charnière de l'année 1996 :
- le taux d'autorisation a augmenté de 41,6 % , passant de 54,1 % sur la première période (soit 7.941 autorisations et 6.724 refus) à 76,6 % sur la seconde (soit 15.312 autorisations et 4.671 refus) ;
- le ratio des surfaces de vente autorisées par rapport au total des surfaces demandées a connu une croissance encore plus nette ( + 65,7 % ), passant de 42,9 % (19,3 Mm² autorisés contre 25,7 Mm² refusés) à 71,1 % (16,1 Mm² autorisés contre 6,5 Mm² refusés). A cet égard, si l'on intègre les prévisions d'activité pour l'année 2004, on constate que la surface de vente autorisée au cours de la première période de 23 ans va être à peu de choses près la même que celle autorisés au cours des 8 dernières années !
En effet, la « libéralité » des CDEC n'a cessé d'augmenter depuis 1996, le taux de décisions favorable au regard des demandes déposées dépassant aujourd'hui les 80 % , comme en témoigne le tableau de la page suivante. Le ministère délégué aux PME, au commerce, à l'artisanat, aux professions libérales et à la consommation estime que deux facteurs peuvent notamment expliquer le comportement global des CDEC :
- l'abaissement du seuil à 300 m² a eu pour effet de soumettre à l'examen des commissions un nombre accru de projets aux dimensions limitées et portés par des entrepreneurs locaux dont l'activité n'est pas nécessairement identifiée à la grande distribution . Il est vrai que la surface moyenne demandée par dossier déposé à notablement diminué à partir de 1997 : sur la période 1974-1996, elle s'élevait à 3.069 m² , alors qu'elle n'atteint que 1.133 m² sur la période 1997-2003 ; de la même manière, la surface moyenne des projets sur lesquels les CDEC ont statué favorablement est passée, d'une période à l'autre, de 2.431 m² à 1.051 m² ;
- l'exigence de quatre voix favorables pour délivrer une autorisation a pu conduire tous les acteurs concernés à rechercher un consensus sur les projets présentés, notamment les plus réduits ; ainsi, la DEcas relève qu' en 2002 et 2003 , 75 % de ces projets ont été autorisés par cinq ou six votes favorables , ce qui représente 66 % des surfaces autorisées et près de 51 % de l'ensemble des surfaces soumises à l'examen des CDEC .
ACTIVITÉ DES CDEC
|
|
1996 |
1997 |
1998 |
1999 |
2000 |
2001 |
2002 |
2003 |
2004 (*) |
|
Dossiers déposés (1) |
760 |
1 757 |
2 355 |
3 053 |
3 276 |
2 939 |
3 281 |
3 322 |
1 608 |
|
Surface totale en Mm² (2) |
1,200 |
1,724 |
2,618 |
3,627 |
3,963 |
3,383 |
3,611 |
3,713 |
1,795 |
|
Surface moyenne en m² (3) |
1 579 |
981 |
1 112 |
1 190 |
1 210 |
1 151 |
1 100 |
1 118 |
1 116 |
|
Autorisations (4) |
512 |
1 199 |
1 682 |
2 280 |
2 511 |
2 299 |
2 617 |
2 724 |
1 318 |
|
Surface totale en Mm² (5) |
0,712 |
1,098 |
1,696 |
2,519 |
2,821 |
2,479 |
2,623 |
2,862 |
1,395 |
|
Surface moyenne en m² (6) |
1 390 |
916 |
1 008 |
1 105 |
1 123 |
1 078 |
1 002 |
1 051 |
867 |
|
Refus (7) |
248 |
558 |
673 |
773 |
765 |
640 |
664 |
598 |
290 |
|
Surface totale en Mm² (8) |
0,489 |
0,626 |
0,923 |
1,108 |
1,142 |
0,904 |
0,993 |
0,851 |
0,400 |
|
Surface moyenne en m² (9) |
1 970 |
1 121 |
1 371 |
1 433 |
1 493 |
1 413 |
1 495 |
1 423 |
1 379 |
|
Taux de décisions favorables en % (4)/(1) |
67,4 |
68,2 |
71,4 |
74,4 |
76,7 |
78,2 |
79,8 |
82,0 |
82,0 |
|
Taux de surface autorisée en % (5)/(2) |
59,3 |
63,7 |
64,7 |
69,4 |
71,2 |
73,3 |
72,6 |
77,1 |
77,7 |
(*) Premier semestre Source : DEcas
2. Les effets nets de l'intervention de la CNEC sont marginaux
Sur les 34.948 décisions prises par les commissions départementales de janvier 1974 à décembre 2003, 7.024 ( 20,1 % ) ont fait l'objet d'un recours, 1.315 étant des autorisations (soit 5,7 % du total des décisions favorables) et 5.709 des refus (soit 50,1 % du total des décisions négatives). Environ 41 % de ces recours ont été pris en compte par la CNEC , qui a finalement modifié 8,3 % des décisions départementales .
Ainsi, 3.050 autorisations ont été délivrées par l'instance nationale , dont 2.298 par annulation de refus départementaux (soit un taux de réforme de 40,3 % ). A l'inverse, 3.443 refus ont été opposés par la CNEC, dont 588 ont annulé une autorisation départementale (soit 44,7 % des autorisations contestées ). Par ailleurs, 531 recours n'ont pas fait l'objet de décision, ayant été soit déclarés irrecevables, soit retirés, avant leur examen.
Le bilan des surfaces autorisées depuis 30 ans figure dans le tableau suivant : au total, si près de 13,4 % du total des surfaces autorisées résultent de décisions de la commission nationale , l'incidence nette des procédures de recours est beaucoup plus limitée puisqu'elle ne s'élève qu'à 4 % du total des surface définitivement autorisées depuis 1974.
|
SURFACES AUTORISÉES DE 1974 À 2003 |
En m² |
En % |
|
Surfaces autorisées par les CDEC |
35 402 719 |
95,96 |
|
Surfaces supplémentaires autorisées par la CNEC |
+ 4 939 049 |
13,39 |
|
Autorisations départementales annulées par la CNEC |
- 3 448 187 |
9,35 |
|
Total des surfaces autorisées après recours |
36 893 581 |
100,00 |
|
Incidence nette des recours devant la CNEC |
+ 1 490 862 |
4,04 |
Source : DEcas
Il est toutefois intéressant d'observer que les statistiques propres aux toutes récentes années sont encore plus faibles que celles de longue période . Ainsi, le taux de surfaces supplémentaires autorisées par la CNEC ne cesse de diminuer , étant descendu en 2003 jusqu'à une valeur ( 4,7 % ) jamais atteinte depuis 1996 (après 8,1 % en 2002).
|
SURFACES AUTORISÉES EN 2003 |
En m² |
En % |
|
Surfaces autorisées par les CDEC |
2 861 993 |
96,11 |
|
Surfaces supplémentaires autorisées par la CNEC |
+ 139 913 |
4,70 |
|
Autorisations départementales annulées par la CNEC |
- 24 097 |
0,81 |
|
Total des surfaces autorisées après recours |
2 977 809 |
100,00 |
|
Incidence nette des recours devant la CNEC |
+ 115 816 |
3,89 |
Source : DEcas
De même, le taux d'annulation des autorisations de CDEC par la CNEC est aujourd'hui extrêmement faible (moins de 1 %), en raison d'un nombre de recours contre les décisions positives départementales désormais très réduit (de l'ordre de 1 %, alors qu'il varie entre 30 et 40 % en ce qui concerne les décisions de refus ). Quant aux surfaces moyennes concernées, elles sont également en diminution , tant celles relatives aux autorisations des CDEC annulées par la CNEC (1.712 m² en 2003, après 2.344 m² en 2002) que celles des autorisations de cette instance (1.472 m² en 2003 contre 1.598 m² en 2002).
Globalement, en 2003, la CNEC a donné satisfaction aux requérants dans 53 % des cas (taux identique à celui de 2002, contre 60 % en 2001) : 66 % dans les rares situations de recours contre autorisation ( 21 ), tous exercés par le préfet du département concerné, et 48 % pour les 196 recours contre refus . Au total, la tendance des CDEC a être beaucoup plus « libérales » que par le passé n'est nullement inversée par la CNEC , dont l'intervention conduit en définitive à augmenter légèrement la surface autorisée annuellement par rapport aux décisions départementales initiales (de 4,2 % en moyenne depuis 30 ans ).
3. Des distinctions par nature d'établissement
L'autre enseignement qui peut être tiré de l'analyse des décisions des commissions depuis la réforme de 1996 concerne la répartition des surfaces autorisées par nature d'établissement , avec notamment l'apparition des magasins de maxi-discomptes . Ceux-ci font manifestement l'objet d'une nette réticence de la part des CDEC , qui leur accordent systématiquement moins de 60 % des surfaces demandées , contre 70 % pour les hypermarchés et plus de 80 % pour à peu près tous les autres types de magasins , comme en témoigne le tableau suivant :
TAUX DES SURFACES AUTORISÉES PAR RAPPORT AUX SURFACES DEMANDÉES
|
En % |
1996 |
1997 |
1998 |
1999 |
2000 |
2001 |
2002 |
2003 |
|
Hypermarchés |
40 |
70 |
70 |
61 |
63 |
73 |
76 |
69 |
|
Supermarchés |
40 |
62 |
62 |
75 |
77 |
74 |
79 |
83 |
|
Maxi-discomptes |
|
|
|
57 |
59 |
59 |
54 |
59 |
|
Equipement de la maison |
59 |
75 |
87 |
80 |
83 |
82 |
86 |
85 |
|
Bricolage et jardinage |
41 |
74 |
72 |
74 |
76 |
78 |
76 |
82 |
|
Equipement de la personne |
52 |
68 |
63 |
74 |
72 |
80 |
78 |
78 |
|
Loisirs et culture |
56 |
72 |
81 |
85 |
84 |
86 |
84 |
84 |
|
Autres |
55 |
75 |
65 |
53 |
79 |
84 |
78 |
84 |
|
Ensemble |
48 |
72 |
71 |
74 |
76 |
79 |
78 |
80 |
Source : DEcas
Pourtant, malgré cette sorte d'ostracisme, la répartition des surfaces autorisées par nature d'établissement témoigne du dynamisme des magasins de maxi-discompte qui, dans le secteur à dominante alimentaire, ne cessent de gagner en parts d'implantation au détriment des hypermarchés , lesquels connaissent au contraire une diminution continue depuis sept ans, la situation des supermarchés étant quant à elle beaucoup plus variable selon les années. Dans le secteur non alimentaire , les variations sont aussi régulières mais ne remettent pas en cause le classement des types d'établissements , les magasins de bricolage-jardinage étant toujours les plus voraces en surface puisqu'ils représentent environ le tiers de la surface totale annuellement autorisée.
RÉPARTITION DES SURFACES AUTORISÉES PAR NATURE D'ÉTABLISSEMENT
|
En % |
1996 |
1997 |
1998 |
1999 |
2000 |
2001 |
2002 |
2003 |
|
Hypermarchés |
9,0 |
7,7 |
8,5 |
7,3 |
7,2 |
6,4 |
8,6 |
5,5 |
|
Supermarchés |
11,0 |
12,6 |
12,7 |
13,7 |
12,6 |
12,1 |
15,0 |
10,9 |
|
Maxi-discomptes |
|
|
|
1,8 |
2,0 |
2,7 |
3,9 |
4,3 |
|
Equipement de la maison |
15,0 |
9,9 |
12,0 |
12,7 |
13,8 |
14,8 |
16,3 |
12,0 |
|
Bricolage et jardinage |
26,0 |
43,9 |
40,0 |
37,4 |
34,7 |
33,5 |
28,4 |
34,7 |
|
Equipement de la personne |
6,5 |
4,1 |
4,1 |
5,7 |
6,5 |
6,9 |
7,0 |
7,2 |
|
Loisirs et culture |
14,7 |
7,2 |
8,9 |
9,4 |
10,0 |
12,0 |
9,5 |
9,1 |
|
Autres |
17,8 |
14,6 |
13,8 |
12,0 |
13,2 |
11,6 |
11,3 |
16,3 |
|
Total |
100 |
100 |
100 |
100 |
100 |
100 |
100 |
100 |
Source : DEcas
On relèvera en tout état de cause que sur les trente années écoulées depuis 1974, les CDEC ont été beaucoup plus sévères avec les hypermarchés qu'avec tout autre forme de commerce puisque, globalement, elles ne leur ont accordé que moins du tiers des surfaces demandées , l'intervention de la CNEC n'ayant que légèrement atténué cette rigueur . A l'inverse, l'instance d'appel a été plus « compréhensive » à l'égard des supermarchés.
TRAVAUX DES CDEC AVANT ET APRÈS RECOURS À LA CNEC ENTRE 1974 ET 2003
|
En millions de m² |
Décisions des CDEC |
Après recours devant la CNEC |
||||||
|
Total |
A |
R |
% A |
Total |
A |
R |
% A |
|
|
Hypermarchés |
13,55 |
4,50 |
9,05 |
33,2 % |
13,50 |
4,74 |
8,76 |
35,1 % |
|
Supermarchés |
7,63 |
3,91 |
3,72 |
51,2 % |
7,60 |
4,41 |
3,19 |
58,0 % |
|
Magasins d'usines, maxi-discomptes |
0,82 |
0,34 |
0,48 |
41,5 % |
0,83 |
0,20 |
0,63 |
23,9 % |
|
Grands magasins |
0,46 |
0,29 |
0,17 |
63,3 % |
0,45 |
0,30 |
0,15 |
66,4 % |
|
Magasins populaires |
0,25 |
0,20 |
0,05 |
78,7 % |
0,25 |
0,21 |
0,04 |
82,1 % |
|
Equipement de la maison |
8,40 |
5,11 |
3,29 |
60,8 % |
8,36 |
5,37 |
2,99 |
64,2 % |
|
Boutiques et galeries marchandes |
10,74 |
4,86 |
5,88 |
45,3 % |
10,73 |
4,99 |
5,74 |
46,5 % |
|
Autres surfaces spécialisées |
25,82 |
16,20 |
9,62 |
62,7 % |
25,35 |
16,69 |
8,66 |
65,9 % |
|
Total |
67,65 |
35,40 |
32,25 |
52,3 % |
67,06 |
36,89 |
30,17 |
55,0 % |
A : autorisations - R : refus Source : DEcas