B. LA PRÉFIGURATION DE LA LOLF
1. La mission Sécurité
La nomenclature budgétaire présentée initialement par le Gouvernement, le 21 janvier 2004, laissait figurer police nationale et gendarmerie nationale dans deux missions distinctes 18 ( * ) . La mission mono-programme Police nationale se serait retrouvée en contradiction avec la lettre et l'esprit de la LOLF.
Grâce à l'action des commissions des Finances des deux assemblées, le Gouvernement a modifié son projet de nomenclature budgétaire présenté le 16 juin 2004 en créant une mission interministérielle Sécurité comportant deux programmes, l'un pour la police nationale et l'autre pour la gendarmerie nationale.
Ce choix est cohérent, d'une part, avec le rapprochement continu et sans cesse plus étroit des deux principales composantes des forces de sécurité intérieure, et d'autre part, avec la logique de la LOLF qui tend à mieux identifier les grandes politiques de l'Etat pour mieux mesurer leurs résultats au regard d'objectifs et d'indicateurs de performance.
Le ministère du budget a produit à l'occasion du PLF 2005 un bleu budgétaire présentant, à titre indicatif, les crédits du budget général selon les principes retenus par la loi organique du 1 er août 2001 relative aux lois de finances. Le programme Police nationale se décomposerait en six actions tandis que le programme Gendarmerie nationale en compterait cinq.
Votre rapporteur s'interroge sur les raisons ayant conduit à regrouper dans une même action du programme Gendarmerie nationale l'ordre public et la sécurité publique, là où le programme Police nationale distingue deux actions. Les spécificités des deux forces ne semblent pas devoir justifier cette différence.
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PRÉFIGURATION DE LA MISSION « SÉCURITÉ » Présentation indicative des crédits par destination 19 ( * ) |
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CRÉDITS DE PAIEMENT |
LFI 2004 |
PLF 2005 |
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I. Actions du programme police nationale |
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01 Ordre public et protection de la souveraineté |
646 606 498 |
869 295 309 |
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02 Sécurité et paix publiques |
1 788 776 632 |
1 815 630 019 |
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03 Sécurité routière |
365 415 467 |
341 734 237 |
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04 Police des étrangers et sûreté des transports internationaux |
253 281 493 |
254 769 488 |
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05 Police judiciaire et concours à la justice |
870 047 132 |
874 968 520 |
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06 Commandement, formation et logistique |
3 554 994 948 |
3 760 893 219 |
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Total I |
7 679 122 170 |
7 917 290 792 |
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II. Actions du programme gendarmerie nationale |
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01 Ordre et sécurité publics |
2 702 898 336 |
2 764 906 298 |
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02 Renforcement de la sécurité routière |
647 792 477 |
661 179 656 |
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03 Contribution à la justice |
1 367 473 057 |
1 402 876 825 |
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04 Recrutement, formation, commandement, logistique |
1 202 604 878 |
1 312 963 070 |
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05 Exercice des missions militaires |
121 770 780 |
125 151 073 |
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Total II |
6 042 539 528 |
6 267 076 922 |
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TOTAL GÉNÉRAL |
13 721 661 698 |
14 184 367 714 |
2. Des expérimentations prévues en 2005
La réforme budgétaire prévoit la déconcentration et la globalisation des crédits. Les réflexions se poursuivent afin de déterminer le niveau administratif pertinent pour cette réforme. La police nationale ayant pris du retard sur ce sujet, trois expérimentations sont prévues en 2005 pour un montant de 128,8 millions d'euros. Sont concernés :
- le secrétariat général pour l'administration de la police de Marseille, pour ce qui concerne ses propres dépenses de fonctionnement, y compris les emplois administratifs ;
- les services déconcentrés de police des Yvelines sans les personnels concernés ;
- le service central des CRS, pour ce qui concerne certaines dépenses de fonctionnement.
De son côté, la gendarmerie nationale mènera deux expérimentations pour un montant de 84,76 millions d'euros.
3. Les projets annuels de performance
Les projets annuels de performance (PAP) prévus dans le cadre de la LOLF se composeront d'objectifs et d'indicateurs de performance. Ils devraient permettre de vérifier l'efficacité et l'efficience des actions menées. Les PAP seront le support de l'évaluation par le Parlement des politiques menées et des crédits demandés en loi de finances.
Le programme Police nationale compterait huit objectifs et dix-sept indicateurs. Sans entrer dans la description détaillée de ces indicateurs et de leur capacité à mesurer l'efficacité des services, deux remarques peuvent être faites à ce stade.
D'une part, dix sept indicateurs semblent un nombre trop faible pour évaluer toutes les actions de la police nationale. L'extrême diversité des missions et la complexité des phénomènes de délinquance ne peuvent être appréhendées au travers de quelques indicateurs, aussi pertinents soient-ils. En outre, compte tenu de la globalisation des crédits à venir, le Parlement, recentré sur le contrôle a posteriori, sera privé de contact avec la réalité s'il dispose de trop peu d'indicateurs.
D'autre part, la comparaison des avant-projets annuels de performance de la police et de la gendarmerie indique des différences importantes entre indicateurs respectifs alors même que les objectifs évalués sont très proches. Les particularités de ces deux forces, là encore, n'apparaissent pas justifier un tel décalage.
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Sous le bénéfice de ces observations, votre commission des Lois a donné un avis favorable aux crédits inscrits au titre de la police nationale dans le projet de loi de finances pour 2005.
* 18 A compter du projet de loi de finances pour 2006, l'examen des crédits s'effectuera par missions et programmes.
* 19 Les crédits incluent les charges des pensions, ce que ne fait pas la présentation actuelle des crédits.