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N° 363

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2004-2005

Rattaché pour ordre au procès-verbal de la séance du 31 mai 2005

Enregistré à la Présidence du Sénat le 1er juin 2005

AVIS

PRÉSENTÉ

au nom de la commission des Finances, du contrôle budgétaire et des comptes économiques de la Nation (1) sur le projet de loi en faveur des petites et moyennes entreprises,

Par M. Auguste CAZALET,

Sénateur.

(1) Cette commission est composée de : M. Jean Arthuis, président ; MM. Claude Belot, Marc Massion, Denis Badré, Thierry Foucaud, Aymeri de Montesquiou, Yann Gaillard, Jean-Pierre Masseret, Joël Bourdin, vice-présidents ; M. Philippe Adnot, Mme Fabienne Keller, MM. Michel Moreigne, François Trucy secrétaires ; M. Philippe Marini, rapporteur général ; MM.  Bernard Angels, Bertrand Auban, Jacques Baudot, Mme Marie-France Beaufils, MM. Roger Besse, Maurice Blin, Mme Nicole Bricq, MM.Auguste Cazalet, Michel Charasse, Yvon Collin, Philippe Dallier, Serge Dassault, Jean-Pierre Demerliat, Eric Doligé, Jean-Claude Frécon, Yves Fréville, Paul Girod, Adrien Gouteyron, Claude Haut, Jean-Jacques Jégou, Roger Karoutchi, Alain Lambert, Gérard Longuet, Roland du Luart, François Marc, Michel Mercier, Gérard Miquel, Henri de Raincourt, Michel Sergent, Henri Torre, Bernard Vera.

Voir les numéros :

Sénat : 297, 333, 362, 364 (2004-2005)

Entreprises

AVANT-PROPOS

Moins de deux années après la publication de la loi du 1er août 2003 pour l'initiative économique1(*), dite « loi Dutreil », qui a marqué une étape importante en faveur de la création d'entreprise, du financement des PME et de la transmission de celles-ci, un nouveau projet de loi relatif aux petites et moyennes entreprises, destiné à assurer le développement et la pérennité des tissus économiques locaux, est proposé, en première lecture, au Sénat. Il vise à prolonger l'indéniable succès de la loi pour l'initiative économique : depuis 2003, on assiste à un renouveau de la création d'entreprise, avec plus de 220.000 entreprises nouvelles en 2004, contre 175.000 en moyenne à la fin des années 1990.

S'il est dans la continuité de la loi pour l'initiative économique, le présent projet de loi affiche une priorité plus marquée en faveur de la pérennisation du tissu des PME.

Compte tenu de la grande variété des sujets abordés par ce projet de loi, et du nombre de commissions ayant souhaité examiner ce texte, votre commission des finances s'est saisie pour avis des seules mesures fiscales et de celles destinées à améliorer le financement des PME, qui constituent le « coeur de métier » de votre commission.

Cinq articles font donc l'objet du présent avis :

- l'article 5 vise à prolonger, du 1er janvier 2006 au 31 décembre 2010, la franchise de droits de mutation, jusqu'à 30.000 euros, pour les dons familiaux destinés à financer une opération de création ou de reprise d'entreprise ;

- l'article 6 propose la suppression du taux d'usure s'agissant des prêts aux entrepreneurs individuels ;

- l'article 8 introduit une provision pour investissement en ce qui concerne les entreprises individuelles soumises à régime réel d'imposition ;

- l'article 22 augmente l'abattement sur les droits de mutation à titre gratuit, de 50 % à 75 %, sur les parts de société, cotées ou non cotées, et les actifs des entreprises individuelles, faisant l'objet d'un engagement collectif de conservation et étend ce dispositif, dit « Gattaz-Migaud », aux donations d'entreprises avec réserve d'usufruit ;

- enfin, l'article 47 prévoit une exonération de taxe sur les salaires des centres de formation des apprentis relevant des chambres consulaires.

Votre commission des finances ayant exprimé au cours de la discussion du projet de loi de finances pour 2005 de fortes réticences quant à l'intervention de mesures fiscales dans des projets de loi simples, en dehors du cadre de la discussion budgétaire, elle a étudié avec attention l'impact des mesures fiscales du présent projet de loi sur le budget de l'Etat. Elle a obtenu des chiffrages de la part du gouvernement, sur certains des articles, qu'elle a souhaité approfondir.

Aucune disposition fiscale ne devrait avoir d'impact budgétaire en 2005. A compter de 2006 en revanche, le « paquet fiscal » contenu dans le présent projet de loi serait de l'ordre de 200 millions d'euros.

L'article 8 mettant en oeuvre une provision pour investissement en faveur des entreprises de moins de 3 ans aurait ainsi un impact financier de 111 millions d'euros. Ceci est néanmoins une « fourchette haute », compte tenu des hypothèses de calcul retenues par l'administration. Le coût pour l'Etat serait croissant en 2007 (120 millions d'euros) et en 2008 (123 millions d'euros). A partir de 2009 néanmoins, compte tenu des modalités de réintégration de la provision dans les bénéfices des entreprises, l'Etat « récupèrerait » les recettes perdues au cours des années précédentes : au final, la mesure de l'article 8 s'apparente donc à un mouvement de trésorerie entre l'Etat et les entreprises.

En ce qui concerne l'article 47, exonérant de taxe sur les salaires les centres de formation des apprentis relevant des chambres consulaires, l'impact financier annuel serait, à compter de 2006, de 75 millions d'euros. L'impact de la franchise de droits pour les dons familiaux investis dans la création d'entreprise reste plus difficile à évaluer : le coût annuel pour l'Etat serait seulement de 4 millions d'euros.

Enfin, l'administration n'est pas en mesure de chiffrer le coût de l'article 22 relatif aux engagements collectifs de conservation, ce que votre commission des finances juge profondément regrettable.

Elle considère que ceci illustre une absence de culture d'évaluation des dispositifs, fiscaux en particulier, mais pas seulement, s'agissant des PME. Ces dispositifs, pour certains, se sédimentent au fil des années, sans que leur « performance » ne puisse être examinée.

Le cas de l'article 22 du présent projet de loi est particulièrement éclairant. Celui-ci aménage une mesure visant à exonérer partiellement de droits de mutation à titre gratuit les titres détenus dans le cadre d'un engagement collectif de conservation. Le dispositif existe depuis 2000 pour les droits de succession, depuis 2003 pour les donations. Or nul ne sait combien d'engagements ont été conclus par les contribuables, faute de recensement informatique de ceux-ci. Nul ne sait combien d'entreprises sont concernées, quel est le volume global de capitaux concernés, quel est le coût de la mesure pour le budget de l'Etat, s'il faut conclure que la mesure est un échec ou un succès. Dès lors, dans les modifications qui peuvent être proposées sur ce dispositif, qui a un « dispositif jumeau en ISF », le législateur « navigue à vue », faute d'indications fiables.

Dans ce contexte, votre commission des finances a cru utile de proposer un nombre d'amendements limités, ayant pour la plupart un intérêt essentiellement technique, qui visent à mieux faire fonctionner les dispositifs fiscaux proposés.

Compte tenu de l'impact que cela aurait eu pour le budget de l'Etat, elle a cru opportun de ne pas proposer d'amendements visant à une réforme des plus-values professionnelles, pourtant souhaitable, considérant que celle-ci aurait véritablement sa place en loi de finances.

Les principales propositions de votre commission des finances 

A l'article 5, votre commission des finances vous propose deux amendements, visant à permettre, d'une part, que les dons familiaux effectués en franchise de droits puissent être effectués en nature, par apport de biens nécessaires à l'activité de l'entreprise, et d'autre part que ces dons puissent être utilisés pour acquérir des titres de sociétés, dans le cadre d'un projet de reprise.

A l'article 6, votre commission des finances présente un amendement visant à tenir compte des inquiétudes qui s'expriment quant à la suppression de la notion de taux d'usure pour les prêts aux entrepreneurs individuels. Si cette disposition part d'une « bonne intention » de la part du gouvernement, visant à faire en sorte que le crédit ne soit pas rationné, même lorsque l'entrepreneur présente un profil de risque important pour les banques, votre commission des finances voudrait qu'une évaluation soit faite du dispositif et qu'il soit bien vérifié que la mesure n'a pas conduit à des cas difficiles de surendettement. Une telle évaluation avait fait l'objet d'un engagement à l'Assemblée nationale par M. Renaud Dutreil, alors secrétaire d'Etat aux petites et moyennes entreprises, au commerce, à l'artisanat et aux professions libérales et à la consommation, lors de l'adoption d'un article analogue visant à supprimer le taux d'usure pour les prêts aux petites et moyennes entreprises constituées sous forme de société dans le cadre de l'examen du projet de loi pour l'initiative économique. Force est de constater que cet engagement n'a pas été tenu.

A l'article 8, votre commission des finances vous propose trois amendements, dont deux sont communs avec la commission des affaires économiques. Ils visent à inclure dans le dispositif les EURL 2(*), à l'étendre aux entreprises de moins de cinq ans, contre trois ans dans le texte proposé par le gouvernement, et à prévoir enfin, conformément à l'exposé des motifs, que la mesure concerne aussi bien les entreprises créées que reprises.

Enfin, votre commission des finances vous propose un article additionnel après l'article 22 visant à améliorer le dispositif de « rescrit valeur » existant pour les personnes souhaitant transmettre leur entreprise par donation. Le dispositif règlementaire actuel permet à un chef d'entreprise de consulter l'administration fiscale sur la valeur vénale de l'entreprise qu'il prévoit de donner. Il est trop peu utilisé. Votre commission des finances propose, dès lors, de donner une base légale à la procédure, de ramener le délai de réponse de l'administration de neuf mois à six mois et de considérer que l'absence de réponse de l'administration vaut consentement à la détermination de la valeur vénale proposée par le donateur.

Tels sont les amendements que votre commission des finances propose sur ce projet de loi, d'une importance limitée en matière fiscale, mais qui comprend des avancées pertinentes à partir du cadre dessiné il y a moins de deux ans par la loi pour l'initiative économique du 1août 2003.

* 1 Loi n° 2003-721. Rapport en première lecture de la commission spéciale n° 217 (2002-2003).

* 2 Entreprises unipersonnelles à responsabilité limitée.