CHAPITRE II - DÉVELOPPEMENT DE L'OFFRE DE LOGEMENTS ET ACCÈS AU LOGEMENT
Article 8 - Habilitation du Gouvernement à réformer par ordonnance les OPHLM et les OPAC
Cet article a pour objet d'habiliter le Gouvernement à réformer par ordonnance le statut des offices publics d'habitations à loyer modéré (OPHLM) et des offices publics d'aménagement et de construction (OPAC) en créant un statut unique d'office public de l'habitat se substituant aux deux statuts actuels.
1. Le droit en vigueur
Les quelque 1.150 organismes de logement social se divisent en 300 sociétés d'économie mixte ayant une activité immobilière et 850 organismes d'habitations à loyer modéré répartis en cinq catégories : deux catégories d'établissements publics (les OPHLM et les OPAC) et trois catégories d'établissements privés soumis au droit des sociétés commerciales.
Les OPHLM ont été créés en 1912 sous la forme d'établissements publics administratifs. Ils étaient au nombre de 186 en 2003. Les OPAC ont été créés en 1971 sous la forme d'établissements publics à caractère industriel et commercial. Ils étaient au nombre de 105 en 2003. Ces 291 offices sont des établissements publics locaux .
Sur les 186 OPHLM : 45 étaient des offices départementaux gérant en moyenne 8.060 logements, 130 des offices municipaux gérant en moyenne 3.640 logements, 4 des offices rattachés à des communautés de communes gérant en moyenne 5.100 logements, 2 des offices rattachés à des communautés d'agglomération gérant en moyenne 7.750 logements et 5 des offices rattachés à des communautés urbaines gérant en moyenne 9.680 logements.
Sur les 105 OPAC : 1 était un office interdépartemental gérant 40.200 logements dans l'Essonne, le Val-d'Oise et les Yvelines, 46 des offices départementaux gérant en moyenne 16.380 logements, 45 des offices municipaux gérant en moyenne 7.040 logements, 5 des offices rattachés à des communautés de communes gérant en moyenne 5.720 logements, 2 des offices rattachés à des communautés d'agglomération gérant en moyenne 11.150 logements et 6 des offices rattachés à des communautés urbaines gérant en moyenne 14.250 logements.
Le nombre d'offices est stable depuis plusieurs années mais cette stabilisation recouvre une augmentation du nombre d'OPAC en raison de la transformation des offices publics d'HLM.
Ces organismes gèrent, au niveau national, un patrimoine d'environ 2 millions de logements locatifs ainsi que des logements-foyers (personnes âgées, étudiants, jeunes travailleurs, résidences sociales) correspondant à 106.000 équivalents-logements, ainsi que 630.700 parkings ou garages et près de 21.100 locaux commerciaux. Ils gèrent en outre en outre 28.700 logements pour le compte de tiers, principalement des collectivités locales (7.600 logements) et d'autres organismes d'HLM (13.700 logements).
Au 1 er juin 2005, ils employaient au total 44.730 personnes dont 24.060 fonctionnaires et 20.670 salariés de droit privé. Les fonctionnaires étaient répartis de la manière suivante : 19.560 en OPHLM et 4.500 en OPAC.
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OPHLM |
OPAC |
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Statut FPT |
19.560 |
4.500 |
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• Titulaires |
16.100 |
4.500 |
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• Contractuels |
3.460 |
- |
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Statut OPAC |
- |
20.670 |
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Sous-total |
19.560 |
25.170 |
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Total |
44.730 |
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Situation au 01-06-05 |
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Les offices publics ont perçu globalement plus de 6,4 milliards d'euros de loyers en 2002. Leur concentration est forte et stable depuis 1997 : 10 % d'entre eux gèrent plus de 35 % des logements alors que 50 % en gèrent 18 %. Leurs investissements (neuf, amélioration et entretien) ont été, en 2002, de l'ordre de 2 milliards d'euros contre 1,8 milliards d'euros en 2001. En 2002, les offices ont construit 17.400 logements en locatif (neufs et en acquisition-amélioration) ainsi que 300 logements en accession. Le nombre de logements réhabilités a été de 58.800 contre 79.500 en 2001, soit une diminution de 12,6 % par rapport à 1999.
L'exposé des motifs du projet de loi souligne que : « la loi créant les OPAC a laissé coexister les deux statuts avec des missions et des territoires d'intervention différents, tout en permettant aux OPHLM d'exercer tout ou partie des compétences dévolues aux OPAC, sur délibération de leur collectivité de rattachement. Dans les faits, les deux catégories d'organismes exercent aujourd'hui des missions semblables . »
A la demande de la Fédération nationale des OPHLM et des OPAC, une concertation a été menée en 2001 et 2002, sous l'égide de la direction générale de l'urbanisme, de l'habitat et de la construction, afin de définir un statut unique des offices publics inspiré de celui des OPAC.
2. Le dispositif proposé
Les principales caractéristiques de ces nouveaux établissements dénommés « offices publics de l'habitat » seraient les suivantes.
Il s'agirait d' établissements publics à caractère industriel et commercial rattachés à une collectivité territoriale ou à un groupement de collectivités territoriales.
Ils auraient compétence pour intervenir principalement sur le territoire de leur collectivité de rattachement .
Les représentants de leur collectivité territoriale de rattachement deviendraient majoritaires au sein de leur conseil d'administration. La représentation des locataires serait accrue et celle des partenaires socioprofessionnels confirmée. Le rôle de l'Etat serait préservé puisque le préfet siègerait comme commissaire du gouvernement au sein de l'établissement. M. Jean-Pierre Caroff, président de la Fédération nationale des Offices d'HLM et des OPAC a déclaré lors de la clôture de l'assemblée générale des offices à Grenoble, le 20 mai 2005 : « au total le projet donne une véritable lisibilité à la gouvernance des offices, puisque dans les statuts actuels les conseils d'administration sont composés, pour près de la moitié ou plus, de personnalités nommées à titre individuel, sinon personnel ».
Les compétences respectives du président, du conseil d'administration et du directeur général seraient clarifiées . Dans une réponse à une question écrite posée par M. Yves Jego, député, le Gouvernement a indiqué au mois de mars 2004 que « dans un souci de sécurité juridique, et notamment du fait des nouvelles règles en matière de responsabilité pénale, il ne doit y avoir qu'une personne habilitée à engager l'organisme, un seul représentant vis-à-vis des tiers. Pour des raisons pratiques, il est envisagé de confier la représentation légale de l'organisme au directeur général, comme c'est le cas actuellement dans les offices publics d'aménagement et de construction, sachant que ce dernier agit dans le cadre des orientations fixées par le conseil d'administration auquel il doit rendre compte de son activité. Les modalités d'encadrement de l'action du directeur général par les administrateurs seront largement renforcées en particulier par la mise en place formelle d'un bureau qui recevra de larges délégations du conseil d'administration 35 ( * ) . ».
Pour leur gestion financière et comptable , les offices sont déjà soumis au respect de règles comptables et financières spécifiques, à travers des instructions fixant les règles de comptabilisation que doivent respecter les organismes en comptabilité publique et en comptabilité de commerce. Ils pourraient désormais être soumis soit aux règles applicables aux entreprises de commerce , soit aux règles de la comptabilité publique .
Selon les indications communiquées à votre rapporteur pour avis : « l'objectif du nouveau statut est de préciser les bases sur lesquelles doit s'exercer le contrôle des offices par l'autorité administrative, en prenant en compte la spécificité de ces organismes dans le domaine budgétaire (dans la définition de notions tel que l'équilibre budgétaire), dérogeant ainsi ponctuellement aux dispositions du code général des collectivités territoriales visées aux articles L. 1612-1 à L. 1612-19-1. Il est par ailleurs envisagé d'ouvrir la possibilité pour l'autorité administrative d'actionner des procédures préventives d'alerte pour les offices en comptabilité de commerce (par exemple en mobilisant l'expertise des chambres régionales des comptes, ce qui n'est pas possible actuellement) dans un but de sécurisation accrue du secteur . »
Enfin, les personnels des offices ayant le statut de fonctionnaires pourraient opter entre trois possibilités , le maintien en position normale d'activité avec déroulement de carrière normal, l'exercice d'un droit d'option pour le statut de salarié de droit privé ou le détachement au sein de l'office pendant une période transitoire sur un emploi de droit privé. Dans une réponse à une question écrite posée par notre collègue M. Jean-Marc Pastor, le Gouvernement a indiqué au mois de septembre 2005 que « si le statut d'établissement public à caractère industriel et commercial ne permet plus, depuis la réforme du statut général de la fonction publique survenue en 1983, le recrutement direct de fonctionnaires, les offices publics de l'habitat pourront toutefois recruter des fonctionnaires par la voie du détachement ou par mutation à la suite d'une promotion ou d'un concours 36 ( * ) . »
Le champ de l'habilitation prévue par le présent article correspond à la réforme envisagée . Le Gouvernement serait ainsi autorisé à :
- définir les missions de ces établissements publics locaux à caractère industriel et commercial, la composition de leurs organes dirigeants et la nature de leurs ressources ;
- définir le régime comptable et financier et les contrôles auxquels les offices publics de l'habitat seraient soumis par dérogation aux dispositions du code général des collectivités territoriales applicables aux autres établissements publics ;
- prendre les dispositions particulières permettant aux fonctionnaires territoriaux en poste dans les offices publics d'habitations à loyer modéré et dans les offices publics d'aménagement et de construction ou y étant placés au jour de la publication de l'ordonnance dans l'une des positions énumérées à l'article 55 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale (activité à temps complet ou à temps partiel, détachement, position hors cadres, disponibilité, accomplissement du service national et des activités dans la réserve opérationnelle, congé parental et congé de présence parentale), d'opter pour le régime de droit privé auquel sont soumis les salariés employés par l'établissement ou pour le maintien du régime auquel ils sont soumis dans leur cadre d'emplois, et, le cas échéant, à titre transitoire d'être placés en position de détachement au sein de leur établissement sur un emploi de droit privé ;
- définir les conditions dans lesquelles les dispositions du code du travail relatives à l'hygiène, à la sécurité et aux conditions de travail, aux services de santé au travail, aux syndicats professionnels, aux délégués du personnel, aux comités d'entreprise sont applicables aux fonctionnaires territoriaux et aux agents non titulaires des offices publics de l'habitat par dérogation au statut de la fonction publique ;
- déterminer les conditions et modalités de la transformation en offices publics de l'habitat des offices publics d'habitations à loyer modéré et des offices publics d'aménagement et de construction de sorte que cette transformation soit réalisée au plus tard deux ans après la publication de l'ordonnance ;
- abroger les dispositions du code de la construction et de l'habitation et du code des juridictions financières périmées ou rendues sans objet à la suite de la création des offices publics de l'habitat ;
- prendre les dispositions permettant aux agents de l'ancien office public d'habitations à loyer modéré interdépartemental de la région parisienne d'être intégrés dans les cadres d'emplois de la fonction publique territoriale.
L'ordonnance devrait être prise dans un délai de neuf mois suivant la publication de la loi . Un projet de loi de ratification devrait être déposé devant le Parlement dans un délai de six mois à compter de la publication de l'ordonnance .
3. La position de la commission
L'exposé des motifs du projet de loi souligne que le projet de texte élaboré à l'issue de cette concertation a été approuvé par la Fédération nationale des Offices d'HLM à 89 % des voix lors de son assemblée générale du 19 mai 2005.
En revanche, le 6 mars 2005, le Conseil supérieur de la fonction publique territoriale a émis un avis négatif sur les dispositions relatives au devenir des personnels des offices ayant le statut de fonctionnaire.
Le coeur de la réforme tient dans le choix de placer les offices publics de l'habitat sous le statut d'établissement public à caractère industriel et commercial , qui emporte une double conséquence : l'impossibilité de recruter des fonctionnaires et une évolution profonde des OPHLM.
Votre commission approuve ce choix. Les établissements publics à caractère industriel et commercial étant soumis au droit privé, leur statut offre davantage de souplesse de gestion que celui des établissements publics administratifs.
Pour la Fédération nationale des Offices d'HLM : « le statut d'EPIC est le seul possible pour faire évoluer tous les offices dans un statut unique d'établissement public. Les assemblées générales des offices le demandent depuis 1963. Ce statut permet de clarifier la répartition des compétences internes, d'ouvrir le choix vers l'application de la comptabilité d'entreprise, de faire évoluer la gestion des relations du travail selon la pratique des accords négociés (ce qu'exclut la fonction publique) et d'organiser ainsi la classification des emplois selon l'évolution des métiers, d'ouvrir les possibilités de recrutements directs par contrat selon des conditions plus adaptées que le recours aux emplois contractuels prévus à titre exceptionnel dans le statut de la fonction publique sans fermer la porte aux fonctionnaires qui peuvent intégrer les offices par détachement, de représenter les unions syndicales dans tous les offices. La tendance est nettement marquée dans ce sens : 38 % des offices ont acquis le statut d'OPAC ; ils représentent 60 % du patrimoine et 55 % des emplois . »
Les dispositions proposées permettront d'unifier les instances représentatives du personnel (comité d'entreprise, comité d'hygiène, de sécurité et des conditions de travail, etc.), de manière à permettre à tous les agents de participer ensemble à l'organisation et au fonctionnement de leur établissement, selon des dispositions du code du travail adaptées en tant que de besoin à la spécificité des offices.
Les garanties offertes aux fonctionnaires territoriaux en poste dans les offices lors du changement de statut semblent satisfaisantes puisqu'ils pourront non seulement choisir entre le maintien en position normale d'activité, avec un déroulement de carrière, et un contrat de salarié de droit privé dans le cadre du droit du travail, mais également faire l'expérience du statut de salarié pendant une période transitoire, grâce à un dispositif exceptionnel de détachement sur le poste.
Le nouveau statut ne bouleversera pas l'organisation des OPAC existants : les changements concerneront essentiellement la composition de leur conseil d'administration. Les évolutions seront en revanche plus importantes pour les OPHLM actuels, qui ont le statut d'établissement public administratif.
Votre commission vous soumet en conséquence un amendement ayant pour objet de proroger d'un an le délai accordé aux offices actuels pour adopter le statut d'office public de l'habitat , la transformation devant ainsi intervenir dans un délai de trois ans et non de deux ans à compter de la publication de l'ordonnance.
Elle a donné un avis favorable à l'adoption de l'article 8 ainsi modifié .
Article 9 (art. L. 441, L. 441-1
L. 441-1-2, L. 441-4, L. 441-5, L. 441-6, L. 441-2-1,
L. 441-2-3 et L. 441-2-5du code de la construction et de
l'habitation)
Attribution des logements locatifs sociaux
Cet article a pour objet de réformer les conditions d'attribution des logements locatifs sociaux afin de les simplifier, de prendre en compte le rôle des établissements publics de coopération intercommunale délégataires des aides à la pierre, de renforcer le rôle de la commission de médiation instituée dans chaque département et d'accroître les pouvoirs du préfet pour loger des personnes en difficulté.
1. Le droit en vigueur
Les conditions d'attribution des logements locatifs sociaux sont fixées au niveau national par un décret en Conseil d'Etat . Elles sont déclinées au niveau local dans un règlement départemental établi par le préfet après avis du comité régional de l'habitat. L'article L. 441-1 du code de la construction et de l'habitation énumère cependant une liste, qui n'a cessé de s'allonger au fil des ans, des critères et des publics prioritaires devant être pris en compte.
En application de la loi n° 90-449 du 31 mai 1990 visant à la mise en oeuvre du droit au logement, un plan départemental d'action pour le logement des personnes défavorisées doit être élaboré par le préfet et le président du conseil général afin d'identifier les besoins en logements, les publics prioritaires et les actions à entreprendre. Les communes, les établissements publics de coopération intercommunale et les autres personnes morales concernées doivent être associés à son élaboration et à sa mise en oeuvre.
La loi prévoit la conclusion d' accords nationaux entre l'Etat et les organisations nationales représentatives des organismes gestionnaires de logements sociaux .
Dans chaque département , le préfet et les organismes disposant d'un patrimoine locatif social doivent conclure un accord collectif définissant, pour chaque organisme, un engagement annuel quantifié d'attribution de logements aux personnes cumulant des difficultés économiques et sociales ainsi que les délais et conditions d'examen des demandes.
Le préfet du département a en outre la faculté de délimiter des bassins d'habitat « représentant des territoires cohérents d'intervention en matière de politique de logement et d'urbanisme » et d'obliger ainsi les communes situées dans chaque bassin à créer une conférence intercommunale du logement 37 ( * ) . Cette conférence doit être consultée sur l'accord départemental, et notamment les engagements quantifiés annuels d'attribution fixés pour chaque organisme disposant d'un patrimoine locatif social dans le bassin d'habitat concerné. Elle définit, compte tenu des autres demandes de logement social, les orientations prioritaires d'attribution propres à chaque organisme et les besoins de création d'offres adaptées. Elle peut également émettre un avis sur le niveau des plafonds de ressources dans le bassin d'habitat. Enfin, elle est chargée de l'élaboration et du suivi d'une charte intercommunale du logement, soumise à l'agrément du préfet de département et définissant, dans le respect des engagements quantifiés fixés annuellement à chaque organisme en application de l'accord collectif départemental, la répartition de ces objectifs quantifiés d'accueil des personnes défavorisées dans le parc de logements locatifs sociaux du bassin d'habitat.
En outre, en Ile-de-France :
- il existe, une conférence régionale du logement social 38 ( * ) chargée d'élaborer un schéma triennal d'orientation destiné à harmoniser les politiques du logement social, notamment les principes de répartition et d'attribution des logements sociaux, et d'évaluer chaque année sa mise en oeuvre ;
- toute commune comptant un nombre de logements locatifs sociaux supérieur à 20 % du total des résidences principales a la faculté de créer une conférence communale du logement 39 ( * ) chargée d'élaborer une charte communale du logement en vue d'harmoniser les politiques d'attribution de logements sociaux des bailleurs disposant d'un parc locatif sur le territoire communal, dans le respect des engagements quantifiés fixés annuellement à chaque organisme en application de l'accord collectif départemental et des orientations de la conférence intercommunale du logement lorsque la commune est membre d'une telle conférence.
Les logements locatifs sociaux sont attribués par les organismes d'habitations à loyer modéré . Dans chaque organisme, une commission composée de six membres qui élisent en leur sein un président est chargée d'attribuer nominativement chaque logement locatif 40 ( * ) . Les demandes font l'objet d'un enregistrement unique au niveau du département. Une commission de médiation, placée auprès du préfet, examine les réclamations.
En l'absence de signature de l'accord collectif départemental, de méconnaissance de cet accord ou de non respect du règlement départemental par un bailleur social, le préfet peut, après épuisement des voies de conciliation et après mise en demeure, désigner un délégué spécial chargé de prononcer, pendant un an, les attributions de logements au nom et pour le compte de l'organisme.
Ces attributions s'imputent sur le contingent de droits à réservations dont dispose le préfet pour rendre effective l'attribution de logements aux personnes prioritaires. Ce « contingent préfectoral » est fixé, par l'article R. 441-5 du code de la construction et de l'habitation, à 30 % du patrimoine du bailleur , dont 5 % pour les fonctionnaires et 25 % pour les personnes défavorisées. Le droit de réservation reconnu au préfet est généralement mis en oeuvre par convention avec les bailleurs sociaux, ce qui permet d'aboutir à une gestion concertée du parc social de logement. Sur le contingent ainsi réservé, le préfet dispose d'un droit de proposition, les bailleurs sociaux pouvant refuser les candidats qui leur sont présentés pourvu que leur refus soit motivé.
La loi n° 2004-809 du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales a permis au préfet de déléguer au maire ou, avec l'accord de celui-ci, au président de l'établissement public de coopération intercommunale compétent en matière d'habitat, tout ou partie des réservations de logements dont il bénéficie. Le représentant de l'Etat dispose d'un droit de mise en demeure et de substitution en cas de non respect par le délégataire des objectifs fixés par le plan départemental d'action pour le logement des personnes défavorisées. En 2005, 15 conventions de délégation ont été signées : 14 dans les Hauts-de-Seine et 1 avec la communauté d'agglomération de Mantes-la-Jolie.
Les collectivités territoriales , leurs groupements et les chambres de commerce et d'industrie disposent également, en contrepartie des garanties d'emprunt qu'ils accordent aux bailleurs sociaux, d'un contingent de réservations qui ne peut excéder 20 % des logements de chaque programme . Ce taux peut toutefois être dépassé en cas d'apport de terrain ou de financement, sans autre limitation que celle consistant à ne pas empiéter sur le contingent du préfet.
1. Le dispositif proposé
• Des mesures de simplification
Les mesures de simplification prévues par le présent article consistent à supprimer des instances - les conférences intercommunales du logement et, en Ile-de-France, les conférences communales et la conférence régionale du logement social - et des documents - les accords nationaux entre l'Etat et les organisations nationales représentatives des organismes gestionnaires de logements sociaux et les règlements départementaux d'attribution - qui n'ont pas fait la preuve de leur utilité.
S'agissant des diverses conférences du logement :
- le premier paragraphe (I) tend à modifier l'article L. 441 du code de la construction et de l'habitation afin de supprimer la mention selon laquelle les collectivités territoriales concourent aux attributions de logements « notamment dans le cadre de conférences et chartes intercommunales » ;
- le quatrième paragraphe (IV) tend à réécrire l'article L. 441-1-4, qui fixe actuellement les règles relatives à la création et à la composition des conférences intercommunales du logement et, en Ile-de-France, aux conférences communales du logement, afin d'y faire figurer désormais des dispositions relatives aux délais d'attribution des logements locatifs sociaux ;
- le cinquième paragraphe (V) tend à abroger les articles L. 441-1-5 et L. 441-1-6 relatifs, le premier, aux compétences des conférences communales et intercommunales du logement, le second, à la conférence régionale du logement social en Ile-de-France.
La mention selon laquelle « des accords nationaux sont conclus entre l'Etat et les organisations nationales représentatives des organismes gestionnaires de logements sociaux », qui figure actuellement au premier alinéa de l'article L. 441-1-2 du code de la construction et de l'habitation serait supprimée par le 1° du troisième paragraphe (III) . En effet, aucun accord n'a jamais été conclu sur ce sujet.
S'agissant des dispositions de l'article L. 441-1-1 du code de l'urbanisme relatives au règlement départemental arrêté par le préfet pour définir les critères de priorité pour l'attribution des logements et les conditions de leur réservation au profit des personnes prioritaires, dont l'exposé des motifs du projet de loi souligne qu'il fait double emploi avec le plan départemental d'action pour le logement des personnes défavorisées, elles seraient remplacées, en application du deuxième paragraphe (II) , par des dispositions permettant aux établissements publics de coopération intercommunale délégataires des aides à la pierre de conclure des accords collectifs avec les organismes gestionnaires de logements sociaux.
• Un aménagement des règles de passation des accords collectifs départementaux
Les modifications apportées par le troisième paragraphe (III) à l'article L. 441-1-2 du code de la construction et de l'habitation ont également pour objet d' aménager les modalités de passation des accords collectifs départementaux entre les préfets et les organismes disposant d'un patrimoine locatif social.
En l'état actuel du droit, le préfet doit consulter les conférences intercommunales du logement et le comité régional de l'habitat avant de conclure un tel accord. L'exigence d'un avis du comité régional de l'habitat serait maintenue. En revanche, le préfet devrait désormais recueillir l'avis du comité responsable du plan départemental d'action pour le logement des personnes défavorisées et non plus des conférences intercommunales du logement, qui seraient supprimées. Il s'agit ainsi d'assurer une meilleure articulation entre ces documents.
L'article L. 441-1-2 du code de la construction dispose également que les accords départementaux doivent définir des délais d'attente manifestement anormaux au regard des circonstances locales, au-delà desquels les demandes font l'objet d'un examen prioritaire, ainsi que les conditions de cet examen. Il ajoute qu'à défaut, ces délais sont définis par arrêté préfectoral. Ces dispositions seraient supprimées, dans la mesure où le quatrième paragraphe (IV) tend à réécrire l'article L. 441-1-4 du code de la construction et de l'habitation afin de prévoir qu'un arrêté du représentant de l'État dans le département détermine, au regard des circonstances locales et après avis du comité responsable du plan départemental d'action pour le logement des personnes défavorisées, les délais à partir desquels les personnes ayant déposé une demande de logement locatif social peuvent saisir la commission de médiation.
Votre commission vous soumet un amendement ayant pour objet de prévoir la consultation des EPCI signataires d'un accord collectif intercommunal et des représentants des bailleurs sociaux dans le département avant la fixation, par arrêté préfectoral, du délai anormalement long au delà duquel les ménages n'ayant pas reçu de proposition de logement social peuvent saisir la commission de médiation.
De même, seraient supprimées les dispositions prévoyant que l'accord départemental tient compte des protocoles d'occupation du patrimoine social en vigueur à la date de publication de la loi n° 98-657 du 29 juillet 1998 d'orientation relative à la lutte contre les exclusions. Elles étaient en effet devenues obsolètes.
Il s'agissait, à l'époque, de mettre en place une démarche concertée d'attribution des logements locatifs sociaux prévoyant des objectifs d'accueil des populations défavorisées. Le protocole définissait les conditions de l'intervention des organismes constructeurs en tenant compte de l'occupation de leur parc, de l'état de la demande et des mesures de solvabilisation et d'accompagnement social nécessaires. Il visait à mettre fin au processus d'exclusion frappant les populations défavorisées tout en améliorant l'équilibre sociologique dans et entre les quartiers. Au 1 er juillet 1996, 41 protocoles avaient été signés dans 23 départements, dont 22 communaux et 19 intercommunaux. Leur bilan s'est toutefois avéré peu concluant. Aussi la loi du 29 juillet 1998 d'orientation relative à la lutte contre les exclusions les a-t-elle supprimés au profit de la création de chartes intercommunales et d'accords collectifs départementaux.
Enfin, obligation serait faite de prévoir dans les accords les moyens d'accompagnement et les dispositions nécessaires à la mise en oeuvre et au suivi de leurs objectifs.
• La prise en compte du rôle des établissements publics de coopération intercommunale délégataires des aides à la pierre
La loi n° 2004-809 du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales a donné à l'Etat la possibilité, à compter du 1 er janvier 2005, de déléguer ses compétences en matière d'attribution des aides à la pierre concernant le parc locatif social et le parc privé aux établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre et aux départements qui en font la demande.
Les établissements publics de coopération intercommunale sont prioritaires, les départements ne pouvant intervenir que sur les parties résiduelles de leur territoire.
La délégation de compétence est globale : elle ne peut se faire sur une seule partie du parc de logements, ni sur une seule nature d'intervention ou d'aide publique.
La délégation n'est pas de droit. Elle est subordonnée à l'accord du préfet qui doit apprécier si le degré d'intégration de l'établissement, ses moyens financiers et l'existence d'un programme local de l'habitat la rendent pertinente ou non.
Pour l'année 2005, 16 conventions ont été signées : 4 concernent des départements dont Paris, 5 concernent des communautés urbaines et 7 des communautés d'agglomérations.
|
Département |
Délégataires |
Engagement financier de l'Etat |
Engagement financier
|
|
|
Montant global en euros |
Part parc privé
|
Montant global
|
||
|
Gard |
C.A. Grand Alès en Cévennes |
4 500 000 |
79 |
1 500 000 |
|
Pas-de-Calais |
C.U. Arras |
4 246 000 |
50 |
4 700 000 |
|
Finistère |
C.U. Brest Métropole Océane |
20 890 000 |
81 |
14 500 000 |
|
Marne |
C.A. Châlons en Champagne |
2 310 000 |
58 |
950 000 |
|
Nord |
C.U. Dunkerque |
7 100 000 |
46 |
4 000 000 |
|
Isère |
C.A. Grenoble Alpes Métropole |
37 400 000 |
41 |
|
|
Meurthe-et-Moselle |
C.U. Grand Nancy |
24 711 030 |
75 |
5 030 000 |
|
Loiret |
C.A. Orléans Val de Loire |
9 300 000 |
49 |
3 574 500 |
|
Paris |
Paris |
560 000 000 |
18 |
850 000 000 |
|
Pyrénées-Atlantiques |
Département des Pyrénées-Atlantiques |
45 760 000 |
72 |
11 400 000 |
|
Pyrénées-Atlantiques |
C.A. Pau Pyrénées |
10 216 000 |
74 |
3 150 000 |
|
Ille-et-Vilaine |
C.A. Rennes |
12 970 000 |
22 |
35 000 000 |
|
Sarthe |
Département de la Sarthe |
20 750 000 |
79 |
10 000 000 |
|
Sarthe |
C.U. Le Mans Métropole |
5 904 000 |
42 |
6 240 000 |
|
Indre-et-Loire |
Département d'Indre et Loire |
21 830 000 |
58 |
12 338 000 |
|
Indre-et-Loire |
C.A. Tours plus |
14 632 000 |
59 |
8 400 000 |
|
Total |
802 519 030 |
32 |
970 782 500 |
|
Source : ministère de l'intérieur .
Les conventions de délégation des aides à la pierre peuvent adapter les conditions d'octroi des aides dans des conditions définies par un décret n° 2005-308 du 1 er avril 2005.
En ce qui concerne le parc public :
- cinq conventions (Grenoble, Le Mans, Nancy, Orléans, la Sarthe), signées avant la parution du décret n'ont pas prévu l'adaptation des aides ;
- deux conventions (Tours et l'Indre-et-Loire) ont modifié les conditions d'octroi des aides en reprenant le dispositif local existant pour l'assiette et en appliquant le décret pour la majoration de taux ;
- sept autres conventions (Alès, Arras, Brest, Châlon-en-Champagne, Dunkerque, la Sarthe et Paris) ont utilisé toutes les possibilités offertes par le décret à l'exception d'une qui ne retient pas le maximum des majorations offertes ;
- huit conventions (Grenoble, Le Mans, Nancy, Rennes, Tours, l'Indre-et-Loire, la Sarthe et Paris) n'ont pas prévu d'utiliser, pour 2005, la dérogation aux plafonds de ressources autorisée par le décret, même si cette possibilité pourrait être utilisée par voie d'avenant ;
- cinq conventions (Alès, Arras, Brest, Châlon-en-Champagne, Orléans) ont appliqué la dérogation aux plafonds de ressources.
Pour le parc privé, deux conventions seulement (Dunkerque et Paris) ont prévu des conditions de majoration des taux de subvention ou des plafonds de travaux. Trois conventions comprennent également des adaptations concernant les travaux pouvant faire l'objet de subventions (ravalement, notamment en cas de travaux globaux d'amélioration).
Le deuxième paragraphe (II) du présent article tend à réécrire l'article L. 441-1-1 du code de la construction et de l'habitation afin d'étendre le rôle des établissements publics de coopération intercommunale délégataires des aides à la pierre dans l'attribution des logements locatifs sociaux.
Actuellement, un établissement public de coopération intercommunale peut bénéficier d'un contingent de réservation des logements locatifs sociaux en contrepartie des financements qu'il apporte aux organismes d'habitations à loyer modéré. En outre, le contingent préfectoral peut être délégué au président d'un établissement à fiscalité propre compétent en matière d'habitat à la condition que les maires des communes membres de cet établissement en soient d'accord.
Désormais, tout établissement public de coopération intercommunale délégataire des aides à la pierre pourrait signer avec l'ensemble des bailleurs sociaux un accord collectif intercommunal d'une durée de trois ans définissant, pour chaque organisme disposant d'un patrimoine locatif social, un engagement annuel quantifié d'attribution de logements au bénéfice des personnes cumulant des difficultés économiques et sociales et visées dans le plan départemental d'action pour le logement des personnes défavorisées.
Avant de proposer aux bailleurs sociaux la signature d'un tel accord, le président de l'établissement public de coopération intercommunale devrait recueillir l'avis du comité responsable du plan départemental d'action pour le logement des personnes défavorisées. Avant de signer le document négocié avec les bailleurs sociaux, il devrait obtenir l' agrément du préfet . Dans cette hypothèse, l'accord se substituerait, sur le territoire de l'établissement, à l'accord conclu par le préfet et les bailleurs sociaux .
Il s'agirait ainsi d'une simple faculté offerte aux établissements publics de coopération intercommunale alors que la conclusion d'un accord départemental est obligatoire. La contrainte pesant sur les bailleurs sociaux serait en revanche plus lourde.
En effet, si un organisme refusait de signer l'accord intercommunal dans un délai de six mois à compter de la proposition présentée par le président de l'établissement public de coopération intercommunale , ce dernier pourrait lui désigner des personnes prioritaires et lui imposer un délai pour les loger . Cette prérogative lui serait reconnue jusqu'à ce que l'organisme ait signé l'accord . Pour l'exercer, le président de l'établissement devrait simplement « tenir compte de l'état de l'occupation du patrimoine de l'organisme au regard de la nécessaire diversité de la composition sociale de chaque quartier et de chaque commune ».
Si un organisme signataire de l'accord manquait à ses engagements , le président de l'établissement public de coopération intercommunale pourrait , à l'instar du préfet, procéder à un nombre d'attributions équivalent au nombre de logements restant à attribuer en priorité aux personnes défavorisées mentionnées dans l'accord. Il devrait simplement consulter préalablement les maires des communes intéressées.
Dans les deux hypothèses, les attributions s'imputeraient sur les droits à réservation de l'établissement et , le cas échéant, sur les droits à réservation dont bénéficient l'Etat ou les communes membres de l'établissement public de coopération intercommunale, à la condition que le préfet ou le maire intéressé en soit d'accord .
Si un organisme faisait obstacle aux attributions prononcées par le président de l'établissement public de coopération intercommunale, ce dernier pourrait saisir le préfet afin qu'il use des pouvoirs qui lui sont reconnus pour la mise en oeuvre des accords conclus entre l'Etat et les bailleurs sociaux : effectuer une tentative de conciliation ; en cas d'échec de cette tentative, mettre l'organisme en demeure de procéder aux attributions ; si cette mise en demeure n'est pas suivie d'effet, désigner, pour une durée d'un an, un délégué spécial chargé de prononcer les attributions de logements au nom et pour le compte de l'organisme, après consultation des maires des communes concernées et dans le respect des conventions de réservation de logements régulièrement signées.
Le projet de loi n'ouvre pas aux départements délégataires des aides à la pierre la possibilité de conclure des accords collectifs avec les bailleurs sociaux car, selon les indications communiquées à votre rapporteur pour avis : « les communes ou leurs groupements doivent rester les interlocuteurs principaux des bailleurs et des services de l'Etat dans les procédures d'attribution des logements sociaux. Le maire est membre de la commission d'attribution constituée par chaque bailleur. Par ailleurs, l'article L. 441-1 du code de la construction et de l'habitation permet au préfet de déléguer la gestion du contingent préfectoral de réservations aux maires ou, avec leur accord, au président d`un établissement public de coopération intercommunale . »
Votre commission vous soumet deux amendements ayant pour objet de prévoir que le comité responsable du plan départemental d'action pour le logement des personnes défavorisées est consulté non pas sur le principe mais sur le contenu de l'accord collectif intercommunal.
• Le renforcement du rôle de la commission de médiation
Le sixième paragraphe (VI) tend à modifier l'article L. 441-2-1 du code de la construction et de l'habitation afin de prévoir la communication aux demandeurs de logements locatifs sociaux du délai et des modalités de saisine de la commission de médiation.
Le septième paragraphe (VII) tend à réécrire l'article L. 441-2-3 du code de la construction et de l'habitation, afin de renforcer le rôle de la commission de médiation. Il renvoie à un décret en Conseil d'Etat le soin de fixer ses conditions d'application.
La composition de la commission serait modifiée . Elle resterait placée auprès du préfet mais serait désormais présidée par une personnalité qualifiée désignée par le président du tribunal de grande instance. Elle comprendrait non seulement, comme aujourd'hui, des représentants des organismes bailleurs, des associations de locataires et des associations agréées dont l'un des objets est l'insertion ou le logement des personnes défavorisées oeuvrant dans le département mais également des représentants du département. Le nombre de ses membres ne serait plus plafonné alors qu'actuellement les représentants des organismes bailleurs ne peuvent être plus de quatre, ceux des associations de locataires ne peuvent être plus de deux, de même que ceux des associations agréées dont l'un des objets est l'insertion ou le logement des personnes défavorisées oeuvrant dans le département. Enfin, la disposition selon laquelle le nombre des représentants des bailleurs doit être égal à celui du total des représentants des associations serait supprimée.
Votre commission vous soumet un amendement ayant pour objet de prévoir la présence de représentants des établissements publics de coopération intercommunale ayant conclu un accord collectif intercommunal, qui n'est pas prévue par la rédaction du projet de loi.
La mission de la commission resterait inchangée : recevoir toute réclamation relative à l'absence de réponse à une demande de logement répondant aux conditions réglementaires d'accès à un logement locatif social dans un délai désormais fixé par le préfet et non plus par l'accord collectif départemental.
Ses prérogatives seraient en revanche étendues .
En l'état actuel du droit, la commission émet un avis qu'elle adresse aux demandeurs, aux organismes bailleurs et aux collectivités locales concernés. Elle peut également en saisir le représentant de l'Etat dans le département ainsi que le comité responsable du plan départemental d'action pour le logement des personnes défavorisées lorsque le requérant est une personne défavorisée.
Désormais, elle pourrait obtenir du bailleur ou des bailleurs en charge de la demande tous les éléments d'information sur la qualité du demandeur et sur les motifs justifiant l'absence de proposition.
Elle pourrait signaler au préfet ou au délégataire du contingent préfectoral toute demande qu'elle jugerait prioritaire afin qu'il désigne le demandeur à un organisme disposant de logements correspondant à la demande. Elle ne pourrait l'y obliger. Le préfet ou le délégataire du contingent préfectoral qui déciderait de suivre ses recommandations pourrait fixer au bailleur social un délai pour loger le demandeur, l'attribution étant imputée sur ses droits à réservation et non sur ceux du bailleur.
De sa propre initiative cette fois, mais après avis de la commission de médiation, le préfet pourrait mettre en demeure un organisme bailleur de loger, dans le délai de son choix un demandeur hébergé ou logé temporairement dans un établissement ou un logement de transition, ou mal logé et reprenant une activité après une période de chômage de longue durée. Passé ce délai, il pourrait procéder lui-même à l'attribution d'un logement. Une fois encore, cette attribution s'imputerait sur le contingent préfectoral.
Si le préfet avait délégué ses droits à réservation de logements sociaux, il pourrait demander au délégataire de procéder à la mise en demeure et, le cas échéant, à l'attribution du logement dans un certain délai, et se substituer à lui dans en cas de refus. Le délégataire ne pourrait donc prendre l'initiative de mettre en demeure un bailleur social de loger un demandeur.
Enfin, si le bailleur social faisait obstacle à la mise en oeuvre de ses décisions, le préfet pourrait user des pouvoirs qui lui sont reconnus par l'article L. 441-1-3 du code de la construction et de l'habitation : effectuer une tentative de conciliation ; en cas d'échec de cette tentative, mettre l'organisme en demeure de procéder aux attributions ; si cette mise en demeure n'est pas suivie d'effet, désigner, pour une durée d'un an, un délégué spécial chargé de prononcer les attributions de logements au nom et pour le compte de l'organisme, après consultation des maires des communes concernées et dans le respect des conventions de réservation de logements régulièrement signées.
Le dispositif proposé permet ainsi aux personnes hébergées ou logées temporairement dans un établissement ou un logement de transition, ou mal logés et reprenannt une activité après une période de chômage de longue durée de bénéficier d'une priorité absolue par rapport à toutes les autres demandes. Surtout, le préfet pourrait imposer à un bailleur social de leur attribuer un logement alors que les modalités actuelles de gestion du contingent préfectoral ne lui permettent que de proposer des demandeurs au bailleur, qui peut lui opposer un refus motivé.
Ce dispositif dérogatoire constitue la traduction d'un engagement pris par le Premier ministre le 1 er septembre 2005. Votre commission en approuve la philosophie. Les situations d'urgence doivent pouvoir être réglées avec la célérité qui s'impose, en passant outre la mauvaise volonté d'un bailleur social. A titre d'exemple, un chômeur de longue durée auquel un emploi serait proposé dans une autre commune ne doit pas être contraint de renoncer à cet emploi parce qu'il ne parvient pas à trouver un logement.
Votre commission vous soumet toutefois un amendement ayant pour objet de confier à la commission de médiation le soin d'apprécier le bien-fondé de ces demandes . Elle devrait se prononcer dans un délai d'un mois suivant leur réception.
Permettre au préfet d'imposer le logement de personnes qu'il jugerait prioritaires en recueillant simplement l'avis de cette commission reviendrait en effet à remettre en cause l'équilibre des règles régissant les attributions de logements sociaux, qui sont fondées sur la concertation entre tous les acteurs du logement.
• Les obligations d'information des bailleurs sociaux
Le huitième et dernier paragraphe (VIII) du présent article tend à réécrire l'article L. 441-2-5 du code de la construction et de l'habitation afin de compléter la liste des destinataires des informations que doivent fournir les bailleurs sociaux, une fois par an, sur les attributions de logements sociaux en rajoutant les établissements publics de coopération intercommunale signataires d'un accord collectif intercommunal. Le détail des éléments devant être fournis, actuellement fixé dans la loi, serait renvoyé au pouvoir réglementaire.
Votre commission a donné un avis favorable à l'adoption de l'article 9 ainsi modifié .
Article additionnel après l'article 11 (art.
L. 271-1 du code de la construction et de l'habitation)
Délai de
rétractation
L'article L. 271-1 du code de la construction et de l'habitation, issu de l'article 72 de la loi n° 2000-1208 du 13 décembre 2000 relative à la solidarité et au renouvellement urbains, étend la faculté de rétractation de sept jours offerte à tout contractant non professionnel à l'ensemble des actes sous seing privé ayant pour objet l'acquisition ou la construction d'un bien immobilier destiné au logement, qu'il soit neuf ou ancien. Il inclut les actes authentiques dans son champ d'application, en les soumettant en raison de leur nature, à un délai de réflexion de sept jours.
Pour tout acte authentique, le délai de réflexion court à compter de la notification d'un projet d'acte. La signature de l'acte définitif ne peut pas intervenir avant l'expiration du délai de sept jours.
Le but recherché par ce dispositif était d'éviter pour l'acquéreur de prendre une décision irréfléchie engageant une part importante de son patrimoine.
Toutefois, il alourdit le processus de formation du contrat, dans le cas de la signature d'un acte authentique.
Ainsi votre commission vous soumet-elle un amendement ayant pour objet d'instaurer deux régimes distincts :
- l'un couvrant, sans les distinguer, les avant-contrats établis sous seing privé ou par acte authentique et prévoyant un délai de rétractation de sept jours pour l'acquéreur non professionnel ;
- l'autre ne concernant que le contrat constatant ou réalisant la convention, qui est dressé en la forme authentique et n'est pas précédé d'un avant-contrat, instituant un délai de réflexion de sept jours afin de pallier la difficulté d'une éventuelle rétractation de l'acte et la conclusion concomitante d'un contrat de crédit .
Tel est l'objet de l'article additionnel que votre commission vous propose d'ajouter après l'article 11 .
Article additionnel après l'article 11 (art. 4
de la loi n° 70-9 du 2 janvier 1970)
Statut des négociateurs
immobiliers non salariés
Les titulaires de la carte d'agent immobilier sont autorisés, depuis un décret du 20 juillet 1972, à recourir à des personnes, que la pratique dénomme « négociateurs », qu'ils chargent de négocier et de conclure les opérations immobilières pour leur compte.
On compte ainsi près de 30.000 négociateurs qui se répartissent de façon égale entre salariés et non salariés.
Jusqu'à une époque récente, les négociateurs non salariés avaient pour habitude de se placer sous le statut légal d'agent commercial contenu aux articles L. 134-1 et suivants du code du commerce.
Mais, par un arrêt du 7 juillet 2004, la Cour de cassation a estimé qu'ils n'étaient pas en droit de bénéficier de ce statut.
Depuis, les négociateurs concernés se trouvent privés de tout statut et rencontrent de grandes difficultés pour continuer d'exercer leur activité dans des conditions sereines et sûres.
Aussi votre commission vous soumet-elle un amendement ayant pour objet de permettre à ces quelques 15.000 négociateurs non salariés, nécessaires au marché de l'immobilier français, de bénéficier du statut d'agent commercial , parfaitement adapté à leur situation et à leur activité.
Cette nouvelle disposition serait introduite dans la loi n° 70-9 du 2 janvier 1970, qui régit l'activité des agents immobiliers commettant exclusivement de tels mandataires et contient déjà un article consacré à ces derniers.
Il convient enfin de la compléter par une disposition transitoire, pour permettre aux négociateurs exerçant déjà leur activité au moment de l'entrée en vigueur de la présente loi de régulariser leur situation en s'immatriculant sur le registre spécial des agents commerciaux.
Tel est l'objet de l'article additionnel que votre commission vous propose d'ajouter après l'article 11 .
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Sous le bénéfice de ces observations et des amendements qu'elle vous soumet, votre commission a donné un avis favorable à l'adoption du projet de loi portant engagement national pour le logement .
* 35 Réponse publiée au Journal officiel de l'Assemblée nationale du 23 mars 2004, page 2319, à la question écrite n° 31231 posée par M. Yves Jego.
* 36 Réponse publiée au Journal officiel du sénat du 1 er septembre 2005, page 2257, à la question écrite n° 18570 posée par M. Jean-Marc Pastor.
* 37 La conférence rassemble, outre les maires des communes, un représentant du ou des conseils généraux concernés et le ou les représentants de l'Etat dans le ou les départements concernés, les représentants des établissements publics de coopération intercommunale concernés et compétents en matière de programme local de l'habitat, les bailleurs sociaux possédant ou gérant des logements dans le bassin d'habitat, les représentants des associations de locataires affiliées à une organisation siégeant à la Commission nationale de concertation, des représentants des associations agréées dont l'un des objets est l'insertion ou le logement des personnes défavorisées, désignés par le représentant de l'Etat, et, lorsqu'ils sont titulaires de droits de réservation dans le bassin d'habitat, les organismes collecteurs de la participation des employeurs à l'effort de construction. Elle est présidée par un représentant des maires des communes intéressées qu'ils désignent.
* 38 Cette conférence comprend, sous la présidence du représentant de l'Etat dans la région, des représentants de la région, des représentants des associations de locataires affiliés à une organisation siégeant à la Commission nationale de concertation et, pour chacun des départements, des représentants de l'Etat, des départements, des communes, des bailleurs sociaux, des associations agréées, dont l'un des objets est l'insertion ou le logement des personnes défavorisées, ainsi que des organismes collecteurs de la participation des employeurs à l'effort de construction.
* 39 Présidée par le maire, cette conférence rassemble le préfet du département, les bailleurs sociaux possédant ou gérant des logements dans la commune, les représentants des associations de locataires affiliées à une organisation siégeant à la Commission nationale de concertation, des représentants des associations agréées dont l'un des objets est l'insertion ou le logement des personnes défavorisées, désignés par le représentant de l'Etat dans le département et, lorsqu'ils sont titulaires de droits de réservation dans la commune, les organismes collecteurs de la participation des employeurs à l'effort de construction, ainsi qu'un représentant du conseil général.
* 40 Une commission d'attribution est créée sur demande d'un établissement public de coopération intercommunale compétent ou, le cas échéant, d'une commune lorsque sur le territoire de celui-ci ou, le cas échéant, de celle-ci, un même organisme dispose de plus de 2 000 logements locatifs sociaux.