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Projet de loi de finances pour 2006 : Écologie et développement durable

 

2. La relance de la stratégie de prévention des inondations en France en 2002

· Un bref rappel historique

Après quarante années de politiques publiques peu organisées et parcellaires de 1940 à 1980, l'action publique s'est progressivement organisée et renforcée à partir de 1979, date du rattachement au ministère de l'environnement de la politique de prévention des inondations.

La loi de 198218(*) a institué un mécanisme d'indemnisation des catastrophes naturelles par les assurances, financé par une cotisation spécifique dont le taux fixé au niveau national est passé de 5 % en 1982 à 12 % en 1999 des primes d'assurances destinées à couvrir les risques de toute nature concernant les bâtiments.

Alors que les politiques antérieures étaient fortement basées sur les investissements de protection, il est progressivement apparu depuis une dizaine d'années que ceux ci avaient leurs limites, et qu'il était indispensable de mener une politique beaucoup plus globale, fondée sur le développement de la conscience du risque chez nos concitoyens, sur la réduction de la vulnérabilité dans les zones inondables, sur l'amélioration de la gestion de crise à travers une prévision des crues et une information en temps réel, et enfin sur une gestion de la crue permettant au flux d'eau de s'étaler et de perdre son énergie.

En janvier 1994, le Gouvernement a adopté un programme décennal de prévention des inondations, dont la poursuite a été contractualisée dans les contrats de plan conclus entre l'Etat et les régions pour les années 2000 à 2006.

Puis à partir de 2002, la politique de prévention des inondations a été fortement relancée, tant en matière d'information et de sensibilisation des populations que de la mise en oeuvre d'action de prévention par l'aménagement du territoire ou d'amélioration des ouvrages de protection.

· Quatre types d'actions ont été engagés :

La relance s'est traduite par quatre types d'actions :

- de nouveaux outils juridiques dans le domaine de l'information des populations, de l'aménagement du territoire pour la gestion des crues et de la réduction de la vulnérabilité ont été mis en place par la loi du 30 juillet 2003 relative à la prévention des risques technologiques et naturels et à la réparation des dommages. Parallèlement, la réalisation des atlas de zones inondables a été relancée, dans le but de couvrir l'ensemble du territoire national d'ici fin 2005 ;

- la réorganisation de la prévision des crues : 22 services de prévision des crues remplaceront en 2006 52 services d'annonce. Le SCHAPI, service central rattaché auprès du directeur de l'eau, a été mis en place à Toulouse en 2003 pour améliorer les méthodes, assister les services de prévisions en temps de crise et publier la carte nationale de vigilance crues ;

- le lancement d'une politique globale par bassins : 42 programmes d'actions de prévention des inondations à l'échelle de bassins hydrographiques cohérents ont été sélectionnés par l'Etat pour bénéficier de financements privilégiés à hauteur de 170 millions d'euros. En parallèle à ces programmes, des plans spécifiques aux grands fleuves (Loire, Rhône, Garonne, Seine) sont en place ou envisagés pour 2005 ;

- le renforcement du contrôle des digues et des barrages au titre de la police de l'eau : l'objectif est d'améliorer la surveillance et l'entretien de ces ouvrages par leurs maîtres d'ouvrages, en particulier les digues dont la situation sur ce point est préoccupante si l'on en juge par les ruptures presque systématiques qui surviennent lors des crues importantes.

a) La mise en oeuvre de la loi « risques » dite loi « Bachelot »

La loi n° 2003-699 du 30 juillet 2003 relative à la prévention des risques technologiques et naturels et à la réparation des dommages comporte d'importantes avancées en matière de prévention des inondations, s'agissant de :

- l'information, la prévention et le développement de la conscience du risque. La réorganisation de la prévision des crues s'intègre dans cette politique ;

- le développement de nouveaux outils de prévention : des servitudes de sur-inondation ont été créées et la lutte contre l'érosion des sols renforcée ;

- l'élargissement des possibilités de travaux des collectivités territoriales : l'enquête publique en cas de procédure d'urgence de déclaration de travaux a été supprimée, des servitudes de passage pour l'entretien des ouvrages et travaux instituées et un domaine public fluvial des collectivités territoriales créé ;

- la réduction de la vulnérabilité des zones inondables et la réparation des dommages.

Votre rapporteur ne peut que se féliciter de la rapidité avec laquelle les services du ministère ont élaboré les décrets d'application de la loi : dix décrets d'application de la partie risques naturels ont d'ores et déjà été publiés.

Parmi ceux-ci, on peut mentionner :

? La mise en oeuvre des dispositions relatives aux travaux de prévention des inondations entrepris par les collectivités territoriales, aux servitudes de passage et aux établissements publics territoriaux de bassin -EPTB (décret n° 2005-115 du 7 février 2005)

Rappelons que l'article 48 de la loi stipule que « des servitudes d'utilité publique peuvent être instituées à la demande de l'Etat, des collectivités territoriales ou de leurs groupements sur des terrains riverains d'un cours d'eau ou de la dérivation d'un cours d'eau, ou situés dans leur bassin versant ». Cette démarche vise à améliorer la gestion des cours d'eau pour prévenir les inondations dans les zones à enjeux, en limitant, au nom de l'intérêt général, les utilisations possibles de terrains privés ou publics.

Ces servitudes peuvent avoir deux objets : créer des zones de rétention temporaire des eaux de crues ou de ruissellement, par des aménagements permettant d'accroître artificiellement leur capacité de stockage de ces eaux ; créer ou restaurer des zones de mobilité du lit mineur d'un cours d'eau en amont des zones urbanisées dans des zones dites « zones de mobilité » d'un cours d'eau, afin de préserver ou de restaurer ses caractères hydrologiques et géomorphologiques essentiels.

Par ailleurs, la procédure de reconnaissance des établissements publics territoriaux de bassin (EPTB) confie une nouvelle compétence au préfet de bassin, en concertation avec les collectivités territoriales : les premiers sont appelés à être « chefs de file » des collectivités d'un sous-bassin et sont consultés sur les travaux importants de prévention des inondations sur leur périmètre d'intervention. L'arrêté du 7 février 2005 a fixé les modalités de délimitation du périmètre d'intervention de l'établissement public territorial de bassin. En cas de demandes multiples sur un même bassin ou sous-bassin, trois mois de concertation s'engagent avant l'arrêt d'une décision.

D'ores et déjà, les dispositions concernant la déclaration d'intérêt général des travaux et actions des collectivités devraient faciliter la prise en charge des barrages de Naussac par l'Etablissement public Loire. Par ailleurs, le groupement de collectivités EPIDOR a déjà présenté une demande de reconnaissance officielle en tant qu'établissement public territorial du bassin de la Dordogne.

? Les dispositions relatives aux servitudes d'utilité publique de sur-inondation ou de mobilité de cours d'eau (décret n° 2005-116 du 7 février 2005)

Les procédures d'enquête préalable à la création de ces servitudes sont définies : l'arrêté de création de la servitude précise les travaux susceptibles de contrarier l'objet de la servitude et ceux devant faire l'objet d'une déclaration au maire ou au préfet ; les indemnités dues aux propriétaires et exploitants sont fixées dans leur principe dans la loi, en renvoyant à des protocoles d'accord locaux ; il est par ailleurs possible de déroger au statut du fermage pour les terrains acquis par la collectivité.

A l'heure actuelle, la mise en oeuvre des programmes d'actions de prévention des inondations devrait entraîner une multiplication des mises en place de servitudes de sur-inondation.

? Les dispositions relatives à la prévention de l'érosion des sols (décret n° 2005-117 du 7 février 2005)

Lorsqu'il y a des risques de coulées de boues, le préfet peut délimiter des zones d'érosion, après avis de la commission départementale des risques.

Concernant ces zones, un programme de pratiques agricoles à promouvoir peut être adopté, visant à maintenir la couverture végétale des sols, à encourager l'implantation de haies et de talus ainsi que de bandes enherbées ou de fossés d'infiltrations. Des bonnes pratiques peuvent être encouragées, notamment le labourage dans le sens perpendiculaire de la pente.

Au bout de 3 ans, le préfet doit évaluer le programme. Ce dernier peut rendre obligatoires certaines pratiques qui ont fait leurs preuves (principe de l'extension de règles pour éviter que le désaccord de quelques uns ne ruine les efforts de la grande majorité), accorder des aides (dégressives dans le temps) ou réviser le programme, en fonction des résultats de l'évaluation.

b) La réorganisation de la prévision des crues : le service central d'hydrométéorologie et d'appui à la prévision des inondations (SCHAPI) et les services de prévision des crues (SPC)

En 2002, la ministre de l'écologie et du développement durable a engagé la réforme de l'annonce des crues par une circulaire du 1er octobre 2002. Elle comporte deux volets :

- La création d'un service technique central d'appui aux services chargés de l'annonce des crues, basé à Toulouse à proximité des services centraux de Météo-France. Ce service central baptisé SCHAPI (service central d'hydrométéorologie et d'appui à la prévision des inondations) a été officiellement créé le 2 juin 2003 (date des arrêtés de création et d'organisation du SCHAPI), et a été inauguré en septembre 2005. Il est en place à Toulouse depuis le début du mois de juillet 2003. Il comprend actuellement 25 agents, et comptera une trentaine d'agents en 2006.

- La réorganisation et la concentration du dispositif d'annonce des crues de l'Etat. L'objectif est le passage de l'annonce à la prévision des crues par des services moins nombreux aux compétences renforcées et disposant d'une taille critique suffisante pour acquérir le niveau d'expertise requis.

· Un appui technique aux maires

La réforme de la prévision des crues est un exemple de réorganisation des services de l'Etat : elle vise à améliorer le service rendu aux maires de plus de 6 000 communes inondables par les grands cours d'eau, en leur fournissant une information plus précoce et mieux adaptée à leur besoin. Elle doit permettre de mieux valoriser les outils techniques modernes de surveillance des précipitations et des cours d'eau mis en place respectivement par Météo-France et les services du ministère de l'écologie et du développement durable.

Elle améliorera les conditions de travail des agents affectés à cette mission dans les services déconcentrés de l'environnement et de l'équipement, aujourd'hui dispersés sur 70 sites et souvent isolés, en les regroupant en 22 services rassemblant chacun en moyenne 8 agents dotés d'outils modernes et pouvant compter sur l'appui d'un service technique central travaillant en parfaite synergie avec Météo-France.

· Un exemple réussi de rationalisation des services de l'Etat

La circulaire du 1er octobre 2002 a demandé aux préfets coordonnateurs de bassin de faire des propositions d'organisation des services de prévision des crues.

Parallèlement, la loi relative aux risques naturels et technologiques adoptée le 30 juillet 2003 a défini dans son article 41 relatif à la prévision des crues le cadre légal de l'exercice de cette mission par l'Etat et de son articulation avec l'intervention des collectivités territoriales dans ce domaine.

22 services de prévision des crues (SPC) remplaceront donc les 52 services d'annonce des crues (SAC) qui existent aujourd'hui. Ces services seront rattachés à 12 directions départementales de l'équipement (DDE), 7 directions régionales de l'environnement (DIREN), 2 services de la navigation (SN) et une direction interrégionale de Météo-France.

La mise en place des SPC se fera en deux étapes qui démarrent ou ont démarré respectivement fin 2004 et fin 2005.

La première étape consiste à regrouper, sur chacun des 22 territoires des SPC, l'activité des SAC actuels par les services en charge des futurs SPC (première phase dite de constitution des « pré-SPC »). Cette première phase est en cours de mise en oeuvre depuis le second semestre 2004.

La deuxième étape permettra de passer de l'annonce à la prévision : la plupart des SPC seront mis en place à partir de fin 2005.

· La mise en place d'une procédure de vigilance des crues

Dans le cadre de la réorganisation de l'annonce de crues et de la création du SCHAPI, le ministère de l'écologie et du développement durable prépare pour juillet 2006 la mise en oeuvre opérationnelle d'un système d'information rénové fonctionnant en continu : la procédure de « vigilance crue », à l'image de la procédure de vigilance météorologique opérationnelle depuis 2002.

L'objectif poursuivi par la nouvelle procédure est triple :

- donner aux autorités publiques à l'échelon national, zonal, départemental et communal les moyens d'anticiper, par une mise en vigilance plus précoce, une situation difficile ;

- améliorer les informations de prévision et de suivi délivrées aux préfets et aux services de l'Etat, ainsi qu'aux maires, leur permettant de préparer et de gérer l'événement ;

- assurer simultanément l'information la plus large des médias et des populations en donnant à ces dernières des conseils ou consignes de comportement adaptés à la situation.

La nouvelle procédure de vigilance des crues doit permettre de mettre l'accent sur les crues de forte intensité. Deux fois par jour, les SPC réaliseront des prévisions qui seront synthétisées par le SCHAPI dans une carte nationale de vigilance des crues19(*) mise à disposition sur Internet et transmise à certains acteurs. La carte est systématiquement accompagnée par des bulletins d'information locaux produits par les SPC et par un bulletin d'information national produit par le SCHAPI.

Une expérimentation est d'ores et déjà en cours sur 10 bassins expérimentaux. En septembre 2005, elle a été élargie à 18 bassins, impliquant 18 des 22 futurs SPC. A la même date, l'expérimentation a associé quelques préfectures (SIDPC) et services de secours (SDIS) au sein de départements concernés par le risque d'inondation.

A compter du 5 juillet 2006, les SPC, le SCHAPI et les services chargés de la sécurité civile participeront donc, chacun en ce qui les concerne, à la mise en oeuvre de la procédure de vigilance des crues.

c) Le renforcement du contrôle des digues et des barrages au titre de la police de l'eau

Un récent rapport d'inspection conjoint du Conseil général des Mines et de l'Inspection générale de l'environnement, paru en juillet 2004, sur la réglementation en matière de sécurité des barrages a proposé d'importantes modifications visant notamment à :

· refondre la réglementation des barrages et des digues à partir d'une harmonisation des bases législatives et réglementaires en s'appuyant sur le code de l'environnement ;

· introduire une étude de danger spécifique dans le cadre de la procédure d'autorisation des digues et barrages ;

· réorganiser les services chargés du contrôle des barrages et des digues actuellement trop dispersés.

Sur la base des recommandations du rapport d'inspection, le projet de loi sur l'eau et les milieux aquatiques adopté en première lecture au Sénat le 14 avril 2005 a introduit trois points importants concernant les ouvrages hydrauliques :

· il prévoit un décret édictant les règles destinées à assurer la sécurité des ouvrages hydrauliques, autres que les ouvrages hydrauliques concédés, et les modalités de contrôle ;

· il introduit la possibilité d'instituer des servitudes d'utilité publique relatives à l'utilisation du sol pour un ouvrage neuf ou existant (autorisé ou concédé) présentant des dangers pour la sécurité publique ;

· l'administration pourra demander à l'exploitant d'un ouvrage autorisé ou concédé la présentation d'une étude de danger.

· La sécurité des barrages

Les barrages, autres que ceux autorisés au titre des concessions hydroélectriques en application de la loi de 1919, sont des ouvrages réglementés au titre du code de l'environnement. Si la responsabilité première relève du propriétaire de l'ouvrage, le ministère chargé de l'environnement est néanmoins en charge du contrôle de la sécurité que les propriétaires et leurs gestionnaires doivent assurer. En raison de l'énergie destructrice considérable qui serait libérée en cas de rupture et des enjeux humains et économiques situés à l'aval, ces ouvrages nécessitent un entretien, une surveillance et un contrôle rigoureux. La rupture du barrage de Malpasset survenue le 2 décembre 1959 qui a frappé la vallée du Reyran et en particulier la ville de Fréjus l'a rappelé douloureusement (423 morts et disparus).

Environ 250 barrages sont actuellement considérés comme intéressant la sécurité publique. Ces ouvrages font l'objet de visites de contrôle régulières de la part du service de police de l'eau en présence du propriétaire et de l'exploitant du barrage comprenant :

· des visites annuelles consistant en un examen visuel des parties non noyées, un contrôle de leur fonctionnement et un contrôle du registre de l'ouvrage ;

· des visites décennales plus complètes qui comprennent en particulier un examen des parties habituellement noyées.

Ces visites de contrôle donnent lieu à un procès-verbal contenant les observations réalisées et les propositions du service de contrôle pour la suite à donner. L'ensemble des barrages dont le contrôle relève de la compétence du ministère de l'écologie et du développement durable (MEDD) est recensé dans une base de données « Bar-digues ».

Afin d'assister les services de police de l'eau dans leur mission de contrôle, un pole d'appui technique pour les ouvrages hydrauliques (PATOUH) a été mis en place le 11 juin 2004 par une convention entre le MEDD, le réseau scientifique et technique de l'Équipement et l'Institut de recherche pour l'ingénierie de l'agriculture et de l'environnement (Cemagref).

· La sécurité des digues

Les crues désastreuses de 1994 sur le Rhône, de 1999 dans l'Aude, de 2002 et 2003 dans le sud-est de la France ont démontré la fragilité de nombreuses digues de protection contre les inondations et l'aggravation des dommages que leur rupture peut entraîner. La mise en sécurité et le maintien pérenne de cette sécurité des digues dont la rupture peut engendrer des menaces graves sur la vie des personnes sont donc un élément important de la politique de prévention des inondations.

Juridiquement, cette mise en sécurité relève de la responsabilité des propriétaires de digues, sous le contrôle des services de l'Etat en charge de la police de l'eau, qui doivent veiller au bon entretien et à la bonne surveillance effectués par le propriétaire.

Or, il s'avère aujourd'hui qu'on assiste à un glissement de la responsabilité des propriétaires vers l'Etat.

Des premières directives avaient été données aux préfets par une circulaire interministérielle du 17 août 1994 et des moyens mis à leur disposition pour apporter des subventions aux maîtres d'ouvrage des digues.

Par circulaire du 28 mai 1999, la direction de l'eau a demandé aux services de police de l'eau de réaliser l'inventaire national des digues de protection contre les inondations. Cet inventaire est en cours d'achèvement et permet une estimation sommaire d'environ 6 000 à 7 500 km de digues sur le territoire gérés par près de 1 000 maîtres d'ouvrage et assurant la protection d'environ 2 millions d'habitants.

Un décret du 13 février 2002 pris en application du code de l'environnement, a permis le contrôle, par les services de police de l'eau, des digues et des remblais en zone inondable. Depuis, l'Etat est en mesure de contrôler tous les ouvrages intéressant la sécurité publique au titre de la police de l'eau.

La direction de l'eau a enfin précisé les modalités techniques de ce contrôle de l'Etat par la circulaire du 6 août 2003 relative à l'organisation du contrôle des digues intéressant la sécurité publique : cette circulaire transpose aux digues le dispositif de contrôle mis en place pour les barrages depuis 1970. Elle introduit ainsi la notion de digues intéressant la sécurité publique, c'est-à-dire d'ouvrages dont la rupture aurait des répercussions graves pour les personnes.

* 18 La loi n° 82-600 du 13 juillet 1982 relative à l'indemnisation des victimes des catastrophes naturelles.

* 19 La carte reprend les niveaux de vigilance définis par la carte de vigilance météorologique :

Vert : situation normale. Pas de crue prévisible ou constatée. Pas de vigilance particulière.

Jaune : risque de crue modeste, n'entraînant pas de dommages significatifs, mais nécessitant une vigilance particulière dans le cadre d'activités saisonnières et/ou exposées.

Orange : risque d'inondation importante. Situations de crue, prévisible ou constatée, génératrices de perturbations notables et de dommages importants.

Rouge : risque de crue exceptionnelle ou majeure. Situation de crue prévue ou constatée, génératrice de graves perturbations et de dommages catastrophiques.