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Projet de loi de finances pour 2006 : Recherche et enseignement supérieur

 

B. UN BUDGET PRIORITAIRE ET « OFFENSIF »

Le projet de loi de finances pour 2006 prévoit de mobiliser plus d'un milliard d'euros supplémentaires et de créer 3 000 postes nouveaux dans le but de donner au système français d'enseignement supérieur et de recherche les moyens de prendre toute sa place dans la compétition internationale.

Les crédits seront consacrés :

- au renforcement des moyens des établissements d'enseignement supérieur et des organismes de recherche ainsi que des actions en faveur de la recherche industrielle. 20 688 millions d'euros seront ainsi consacrés au titre de la mission interministérielle « Recherche et enseignement supérieur » (MIRES), soit 383 millions d'euros de crédits nouveaux (soit +2 % à structure constante) ;

- la poursuite du développement des financements sur projets et des financements incitatifs portés par les agences de moyens - l'Agence nationale de la recherche (ANR) et le groupe OSEO-ANVAR, qui résulte du regroupement de la banque de développement des PME (BDPME) et de l'ANVAR. Ces crédits proviennent du compte d'affectation spéciale des produits de privatisation et 280 millions d'euros supplémentaires seront consacrés à ces opérations ;

- les mesures d'incitation fiscale destinées à promouvoir la recherche privée bénéficieront de 340 millions d'euros supplémentaires.

1. Les crédits consacrés à l'enseignement supérieur

Au total, 11 863,6 millions d'euros seront consacrés en 2006 aux deux premiers programmes de la MIRES. Hors pensions, ils s'élèvent à 9 631,1 millions d'euros, soit une progression de 3 % par rapport à 2005.

a) La formation et la recherche universitaires

Pour 2006, le programme « Formations supérieures et recherche universitaire » bénéficie d'une hausse de 3,1 %.

(1) Un renforcement des moyens en personnel

1 079 emplois d'enseignants-chercheurs et 797 emplois de personnels non enseignants seront créés au 1er septembre 20061(*), correspondant à 625 « équivalents temps plein travaillé » (ETPT) ; après cette date, le nombre des ETPT financés sur les deux premiers programmes de la mission s'élèvera à 134 184.

Ces emplois nouveaux permettront prioritairement de soutenir les activités de recherche, de favoriser la professionnalisation des formations, d'accompagner la modernisation des établissements et d'améliorer la qualité du service rendu aux étudiants. Votre rapporteur insiste pour que, dans le cadre de ces objectifs, ces emplois permettent de mieux orienter et accompagner les étudiants au cours de leur cursus universitaire.

Par ailleurs, les crédits relatifs à la rémunération de la plupart des personnels non titulaires (moniteurs, attachés temporaires d'enseignement et de recherche (ATER), maîtres de langues...) seront gérés directement par les établissements à compter du 1er janvier 2006. Votre commission se réjouit de cette mesure qui va dans le sens d'une globalisation du budget des établissements qu'elle appelle de ses voeux. Elle souhaite qu'il s'agisse du signe annonciateur d'évolutions futures plus significatives.

(2) Une progression des crédits de fonctionnement

Les crédits de fonctionnement des établissements d'enseignement supérieur enregistrent une hausse de 25,4 millions d'euros (M€).

Votre rapporteur demandera au ministre de préciser l'état des réflexions sur les modalités de répartition des crédits de fonctionnement dans le cadre de la dotation globale de fonctionnement.

Les établissements d'enseignement supérieur privé bénéficient, quant à eux, d'une mesure nouvelle de 2 millions d'euros afin d'étendre à un plus grand nombre d'établissements la politique contractuelle. Il s'agit d'un enjeu important pour la mise en oeuvre de la rénovation pédagogique et la maîtrise de la carte des formations.

Au-delà de cette mesure, l'Assemblée nationale a adopté, sur proposition de M. Jérôme Chartier, un amendement tendant à abonder de 3 millions d'euros supplémentaires les crédits consacrés à l'enseignement supérieur privé. Il s'agit ainsi de respecter l'engagement du Premier ministre, M. Jean-Pierre Raffarin, en 2002, de faire en sorte que chaque élève de l'enseignement supérieur privé puisse bénéficier d'un soutien d'au moins 1 000 euros.

Votre rapporteur souhaite qu'une plus grande collaboration entre les établissements publics et privés d'enseignement supérieur soit encouragée.

(3) Les immenses besoins du patrimoine immobilier universitaire

Rappelons que le parc immobilier universitaire représente environ 18 millions de m2. De nombreuses constructions ont été engagées depuis les années 1990 pour accueillir un nombre croissant d'étudiants. La démographie étudiante étant en phase descendante, il est essentiel de privilégier désormais :

- la réhabilitation des locaux,

- et leur optimisation. Il semble qu'il existe en effet des marges dans ce domaine. Des outils de gestion adaptés ainsi qu'une bonne organisation des formations tout au long de l'année permettraient une meilleure utilisation et valorisation des locaux. Le développement des offres de formation continue par les établissements va dans ce sens. Votre commission souhaite que des mesures soient prises en vue de remédier à la sous-utilisation d'une partie des locaux.

Le ministère entend mettre l'accent sur les dépenses d'immobilier par la prise en compte des échéances réelles de paiement, liées à l'avancement des chantiers de construction et aux engagements pris par l'Etat dans le cadre des contrats de plan Etat-régions (CPER).

· S'agissant des constructions et du premier équipement, le montant des autorisations d'engagement (AE)2(*) pour 2006 au titre des engagements pris par l'Etat dans le cadre du volet enseignement supérieur des CPER 2000-2006 s'élève à 146,8 M€. Ainsi, 89 % du montant total des AE prévues dans le cadre des CPER auront été ouverts de 2000 à 2006. Le montant de crédits de paiement (CP) sera de 268,9 M€ (+ 59,7%) en 2006.

· Au-delà du plan de mise en sécurité des établissements d'enseignement supérieur, pour lequel l'ensemble des autorisations de programme a été ouvert (412 M€), un plan complémentaire3(*) doté de 110 M€ a été initié par le Gouvernement en septembre dernier. L'objectif est de répondre à certaines situations d'urgence et une mise en sécurité immédiate des bâtiments sera réalisée d'ici la fin de l'année 2005. Les situations les plus urgentes ont été identifiées grâce aux rapports des commissions de sécurité dont disposent les rectorats (certains établissements ayant fait l'objet d'avis défavorables à la poursuite d'exploitation) et ces crédits ont été délégués aux universités ayant les besoins les plus immédiats. Cet effort sera poursuivi en 2006 avec l'ouverture de 43 M€ d'AE et de 30,1 M€ de CP.

Votre commission soutient cette mesure dont l'urgence était criante. En effet, tous les problèmes n'ont pas été réglés par le plan de mise en sécurité 2000-2006, ceci d'autant plus que l'ampleur du chantier de désamiantage de Jussieu a entraîné un prélèvement important de crédits au détriment d'autres établissements. Un plan de rattrapage s'avère aujourd'hui nécessaire et l'enveloppe annoncée contribue à y répondre. Le Gouvernement a prévu de mettre en place un établissement public d'aménagement universitaire, chargé de la remise à niveau des bâtiments universitaires, et de mobiliser les moyens nécessaires au vu de l'expertise de celui-ci.

Votre rapporteur soutient pleinement cette démarche. Il s'interroge néanmoins sur le niveau des crédits prévus au titre de la sécurité pour 2006 ainsi que sur la capacité de l'Etat à assurer l'ensemble de ses obligations d'ici la fin 2006 dans le cadre des CPER.

· Le respect des engagements de l'Etat en matière de mise en sécurité du patrimoine immobilier des établissements d'enseignement supérieur va de pair avec la mise à niveau des crédits de maintenance, crédits nécessaires pour pérenniser les investissements réalisés. Les efforts très significatifs des années précédentes sont ainsi consolidés et la gestion de ces crédits se fera sur une base de 148,8 M€ de CP.

· S'agissant des grands travaux, 75,0 M€ d'AE et 66,1 M€ de CP sont prévus pour le campus de Jussieu (pour les travaux de rénovation du secteur ouest du campus, la programmation du secteur Est du campus et la construction de l'Institut de physique du globe). En septembre dernier, les deux tiers du campus étaient désamiantés.

Précisons que les conclusions du rapport de la mission interministérielle d'enquête sur le chantier de désamiantage, de mise en sécurité et de rénovation du campus de Jussieu et sur son articulation avec l'opération ZAC Paris Rive Gauche sont actuellement soumises à l'arbitrage du Premier ministre.

Enfin, l'inscription d'une enveloppe de 46,8 M€ en AE et de 12,4 M€ en CP, destinée à couvrir les besoins d'autres établissements (Muséum national d'histoire naturelle, notamment), figure également au projet de loi de finances pour 2006.

b) Les actions en faveur de la vie étudiante

Pour 2006, le programme « Vie étudiante » augmente de 2,3 %.

Trois mesures principales seront relevées par votre rapporteur : la revalorisation des bourses d'enseignement supérieur à la rentrée 2006, la progression significative des crédits consacrés à la réhabilitation des logements étudiants et l'évolution de la prise en charge des transports.

· Les taux des bourses sur critères sociaux et universitaires progresseront de 1,5% à la rentrée 2006 et, au total, plus de 30,2 M€ abonderont l'action relative aux aides directes. Votre rapporteur relève que, compte tenu du taux d'inflation, cette progression s'avère modeste. Il reviendra ci-après sur les questions que soulèvent les modalités d'attribution des aides aux étudiants dans notre pays.

· L'effort important réalisé en faveur du logement étudiant en 2005 (crédits de maintenance et de mise en sécurité augmentés de 3,3 M€) s'amplifie en 2006 par l'ouverture de 5 M€ supplémentaires pour la réhabilitation des résidences universitaires. En outre, le recours des CROUS à l'emprunt sera favorisé pour accroître les financements en faveur du logement étudiant.

· Par ailleurs, la loi sur les responsabilités locales aura des répercussions sur le financement du dispositif en faveur du transport des étudiants (étudiants handicapés, carte « Imagine R »). Les crédits liés aux transports des étudiants sont transférés dans le cadre du présent projet de loi de finances (13,2 M€).

2. Le soutien aux organismes de recherche

a) Une priorité donnée à l'emploi scientifique

Outre diverses mesures catégorielles destinées à améliorer la rémunération des chercheurs, cette priorité se traduit par des créations de postes et une revalorisation de la situation des jeunes chercheurs.

(1) Les créations de postes

Les crédits consacrés aux organismes de recherche au titre des programmes 3 à 6 de la mission s'élèvent à structure constante à 6 600,6 millions d'euros en crédits de paiement (compte tenu de modifications de périmètre et de mesures de transfert).

Il faut relever en particulier les efforts consacrés à l'emploi scientifique avec un effort très important en faveur de l'emploi sur les thématiques prioritaires (sciences du vivant, sciences des technologies de l'information et de la communication, sciences pour l'ingénieur, développement durable et énergie) ; il s'agit également de prévoir des moyens en personnels en faveur des futurs pôles de compétitivité.

1 000 postes nouveaux seront créés, dont 700 postes statutaires et 300 contractuels, à raison de 155 postes de chercheurs, 500 postes de personnels ingénieurs et techniciens, 200 postes de contractuels de haut niveau pour les établissements publics scientifiques et technologiques (EPST) (ce qui correspond à une augmentation de près de 2 % de leur potentiel en personnels) et de 100 postes de contractuels à durée indéterminée pour les établissements publics, industriels et commerciaux (EPIC) - dont 60 pour le Commissariat à l'énergie atomique(CEA).

(2) Les mesures en faveur des jeunes chercheurs

· Vos rapporteurs ont déjà, avec d'autres, tiré la « sonnette d'alarme » sur l'impérative et urgente priorité à renforcer l'attractivité des carrières scientifiques, ceci ne pouvant s'envisager qu'au moyen de mesures à destination notamment des jeunes doctorants.

Ils se réjouissent par conséquent des mesures envisagées par le Gouvernement dans ce domaine, avec :

- une revalorisation du doctorat. Les formations doctorales seront rénovées au sein des écoles doctorales, dont le rôle et les moyens seront renforcés ;

- la résorption des libéralités ;

- une sensible augmentation du montant des allocations des recherches, de plus 17 % en deux ans, s'ajoutant à la hausse de 16 % enregistrée depuis 2003 ;

- la reconnaissance de la période doctorale comme première expérience professionnelle.

En outre, l'insertion professionnelle des docteurs en entreprises sera favorisée par la simplification des dispositifs existants, dont les conventions industrielles de formation par la recherche (CIFRE), et la création de « contrats d'insertion des post-doctorants pour la recherche en entreprises » (CIPRE), sur le modèle des CIFRE.

Les partenaires sociaux seront invités à reconnaître le titre de docteur dans les conventions collectives. Les conditions d'entrée des docteurs dans la carrière seront par ailleurs améliorées.

Il est prévu d'accorder aux jeunes maîtres de conférence des décharges d'enseignement pouvant aller jusqu'à 50 % du service sur la base d'un projet scientifique évalué, afin de leur permettre de se consacrer plus largement à leurs activités de recherche. Un parcours d'excellence pour les jeunes scientifiques à très haut potentiel sera mis en place ; il s'appuiera sur la création de bourses « Descartes ». Les jeunes chercheurs et enseignants-chercheurs concernés, après sélection par un jury international, bénéficieront d'une prime mensuelle importante et d'une décharge partielle de leurs activités d'enseignement. Ils pourront se porter candidats dans l'établissement de leur choix.

Le projet de loi d'orientation de la recherche prévoit, par ailleurs, la création de passerelles destinées à favoriser la mobilité des scientifiques tant au sein des structures publiques que vers les entreprises (en facilitant la création d'entreprises et la consultance).

En outre, il est prévu, à la rentrée 2006, de créer 100 postes de post-doctorants (s'ajoutant aux 600 déjà ouverts), 100 nouvelles CIFRE (s'ajoutant aux 1 200 contrats de 2005) ainsi qu'une revalorisation de 4 % du taux des allocations de recherche (dont le montant mensuel s'élèvera alors à 1 358 euros) pour 11 850 allocataires de recherche, dont 4 000 nouveaux.

· Votre commission se félicite des mesures prévues en faveur des jeunes chercheurs, dans la mesure où elle avait appelé de ses voeux l'amélioration de leur situation, en vue de renforcer l'attractivité des carrières scientifiques et d'enrayer le phénomène de « fuite des cerveaux » à l'étranger.

Vos rapporteurs formulent le voeu que ces mesures contribueront à renforcer l'attractivité de la recherche française. Ils estiment également nécessaire d'améliorer la visibilité des recrutements dans les laboratoires publics et de mettre en oeuvre une véritable gestion prévisionnelle des personnels. En outre, l'accroissement du nombre d'emplois ne doit pas prendre le pas sur la nécessaire mise à disposition des chercheurs des équipements nécessaires à la poursuite de leurs recherches.

A cet égard, il faut souligner la qualité et l'intérêt des travaux réalisés par le Commissariat général du Plan, qui a rendu public, le 28 septembre dernier, un rapport sur le thème suivant « Etudiants et chercheurs à l'horizon 2020 : enjeux de la mobilité internationale et de l'attractivité de la France ». Ses préconisations prennent en compte le fait que la recherche scientifique repose avant tout sur des forces humaines qu'il convient de mobiliser et que de nombreux éléments entrent en jeu pour influencer la localisation des étudiants et des chercheurs : les formes d'accueil, les conditions matérielles (logement, bourses), l'image d'un pays, les rémunérations, la démographie des scientifiques, les nouvelles technologies, etc.

Les politiques publiques doivent prendre en compte tous les éléments concurrentiels qui déterminent l'attirance pour la France. Il convient donc de poursuivre les efforts en faveur de la mobilité internationale des étudiants et des chercheurs, d'améliorer les conditions d'accueil et de logement des étudiants étrangers en mettant davantage l'accent sur une politique qualitative d'attraction des talents.

· Vos rapporteurs relèvent avec satisfaction le développement de filières communes entre universités et grandes écoles. Ces écoles gèrent désormais des doctorats. Les masters et doctorats qu'ils proposent contribuent pour une part non négligeable au rayonnement français à l'étranger. Ainsi l'installation de Paristech à Shangaï en liaison avec une université et l'Ecole Centrale à Pékin sont des réussites qu'il conviendrait de souligner.

b) La poursuite de la restauration des moyens de fonctionnement et d'équipement

La progression des moyens du programme « recherches scientifiques et technologiques pluridisciplinaires » est de 2,8 % en autorisations d'engagement et de 3 % en crédits de paiement, à structure constante, soit 3 763,61 millions d'euros.

Dans le cadre de la mise en oeuvre de la LOLF, les subventions récurrentes aux organismes sont globalisées. Leurs dotations annuelles seront donc allouées sous la forme d'une subvention unique pour charges de service public.

50,3 millions d'euros supplémentaires seront consacrés à la restauration des moyens de fonctionnement et d'équipement des laboratoires et des équipes de chercheurs. Il s'agit notamment de financer le développement des très grandes infrastructures de recherche et d'améliorer les moyens récurrents des équipes les plus performantes.

La répartition des moyens supplémentaires, tant en effectifs qu'en crédits, s'est faite en favorisant les thématiques prioritaires du Gouvernement : sciences du vivant, STIC et sciences pour l'ingénieur, énergie et développement durable.

3. Le soutien à l'innovation industrielle

Hors transferts, les programmes 7 à 13 de la MIRES (pilotés ainsi qu'il a été dit précédemment par d'autres ministères) bénéficient de 142,8 millions d'euros supplémentaires, destinés à concrétiser la forte priorité donnée au financement du soutien à l'innovation industrielle.

Une partie de ces moyens supplémentaires seront consacrés au secteur énergétique ainsi qu'au domaine des risques et des pollutions. L'essentiel (110,8 millions d'euros en crédits de paiement et 179,8 millions d'euros supplémentaires en autorisations d'engagement) sera consacré au financement de la recherche industrielle [exonérations de charges sociales liées au dispositif de la Jeune entreprise innovante (JEI) (+ 73 millions d'euros) et des pôles de compétitivité (30 millions d'euros), au financement incitatif du Fonds de compétitivité des entreprises (FCE) (+ 15 millions d'euros de crédits de paiement et + 77,5 millions d'euros d'autorisations d'engagement)].

La recherche dans le domaine des transports, de l'équipement et de l'habitat bénéficiera, quant à elle, de 4,6 millions d'euros supplémentaires en crédits de paiement (+ 26,6 millions d'euros en autorisations d'engagement).

Les crédits du programme « Recherche duale » sont fixés à 200 millions d'euros et ceux du programme « Recherche culturelle et culture scientifiques » à 147,8 millions d'euros en crédits de paiement (+ 3 millions d'euros au profit de la Cité des sciences et de l'industrie).

Le programme « Enseignement supérieur et recherche agricole » bénéficiera de 5,5 millions d'euros supplémentaires, pour s'élever à 262,3 millions d'euros en crédits de paiement.

4. Le financement incitatif de la recherche

a) Un soutien budgétaire accru

La dotation de l'Agence nationale pour la recherche (ANR), dont le projet de loi de programme pour la recherche prévoit la transformation en établissement public à compter du 1er janvier 2006, sera portée de 700 à 800 M€ de crédits d'engagement et de 350 M€ à 590 M€ en CP.

Les objectifs sont les suivants :

- intensifier le financement des projets de recherche ;

- dans le cadre d'une rationalisation de la gestion et du suivi des financements sur projet, prendre en charge les paiements restant dus au 31 décembre 2005 au titre des dépenses du FNS, du FRT et en faveur des Réseaux de recherche et d'innovation technologique (RRIT) relevant du Fonds de compétitivité des entreprises (FCE), engagées jusqu'au 31 décembre 2005 sur certains programmes de la MIRES ;

- poursuivre le versement des aides liées à la programmation scientifique engagée en 2005 par l'agence ;

- lancer une nouvelle programmation scientifique, pour un volume de crédits d'engagement en progression de près de 15 %, dans les domaines qui seront définis comme prioritaires par ses comités d'experts. Est aussi concerné le financement des « Instituts Carnot ».

Par ailleurs, 40 M€ de crédits supplémentaires sont ouverts au titre de l'engagement du Gouvernement de doubler en trois ans le montant des interventions du groupe OSEO-ANVAR. Il faut noter que ces moyens s'ajoutent à ceux ouverts en projet de loi de finances 2006 sur le programme « Recherche industrielle » (74,9 M€ en AE et CP) pour l'ANVAR.

b) Un premier bilan très positif de l'Agence nationale pour la recherche (ANR)

Après neuf mois d'existence, un premier bilan de l'ANR vient d'être effectué, qui s'avère très positif :

- 1 400 projets, soit le quart des dossiers reçus bénéficieront d'un financement, la première programmation profitant à 3 700 laboratoires publics et 800 laboratoires privés ; précisons que le Centre national de la recherche scientifique (CNRS) sera le premier bénéficiaire des fonds (30 %) ;

- ce projet concerne 4 500 équipes ou chercheurs individuels, dont 800 entreprises ;

- le budget d'engagement de l'agence de 560 millions d'euros, financés par les cessions d'actifs de l'Etat et qui sera porté à 800 millions d'euros en 2006, soutiendra des travaux de recherche sur des périodes allant jusqu'à trois ans ;

- l'équilibre de la programmation semble avoir été globalement respecté, toutes les disciplines étant représentées ; des programmes thématiques devraient cependant être destinés aux sciences humaines et sociales, dont les chercheurs semblent s'être peu mobilisés dans le cadre du programme non thématique. Ce dernier, de 170 millions d'euros, a bénéficié à hauteur de 98 % à la recherche fondamentale cette année.

Votre commission insiste pour qu'une part importante des fonds de l'ANR continue à être consacrée à la recherche fondamentale.

5. Un volet fiscal significatif

Enfin, le projet de loi de finances pour 2006 comporte un volet très significatif de dépenses fiscales destinées à dynamiser et orienter l'effort de recherche des entreprises.

Les principales mesures prévues à ce titre sont les suivantes :

- 90 M€ pour financer les dispositifs existants (notamment en faveur des jeunes entreprises innovantes et les avantages fiscaux attachés aux dons aux fondations de recherche) ;

- 50 M€ au titre des allègements fiscaux en faveur des entreprises participant à un pôle de compétitivité ;

- 100 M€ pour traduire la nouvelle réforme du crédit d'impôt recherche proposée par le présent projet de loi de finances. Cette somme permettra à la fois la prise en compte, pour le double de leur montant, des salaires versés par les entreprises aux jeunes docteurs qu'elles embauchent (22 M€), le relèvement de 2 à 10 M€ du plafond de sous-traitance (18 M€) et le remboursement immédiat du crédit d'impôt recherche pour les entreprises de moins de 5 ans (60 M€) ;

- enfin, 100 M€ pour la mise en oeuvre de l'article 21 de la loi du 26 juillet 2005 pour la confiance et la modernisation de l'économie. Celui-ci permet aux entreprises de déduire de leur impôt sur les sociétés pour 2006 - dans la limite toutefois de 2,5% du montant de l'impôt dû - 65 % des versements qu'elles auront effectués entre le 26 mars et le 31 décembre 2005 en faveur établissements publics de recherche ou d'enseignement supérieur, d'organismes à but non lucratif de recherche ou de PME innovantes, et 25 % du montant des sommes versées pendant la même période au titre de participations au capital de petites ou moyennes entreprises (PME) ou dans des parts de fonds communs de placement dans l'innovation (FCPI).

Votre commission se réjouit des efforts significatifs ainsi consentis en faveur de la recherche privée, qui constitue l'un des maillons faibles du dispositif français de recherche. Elle note parallèlement avec satisfaction que le crédit d'impôt recherche ferait l'objet d'une étude d'impact.

* 1 A ces créations s'ajoutent 24 emplois au titre de l'enseignement supérieur agricole (programme « Enseignement supérieur et recherche agricoles »), soit 1 900 emplois au total en faveur des établissements d'enseignement supérieur financés sur la MIRES.

* 2 Les autorisations d'engagement déterminent la limite des engagements de tout ordre (achats, marchés, subventions, interventions) que le ministère pourra prendre au cours de l'année. Alors que les autorisations de programme (AP) ne s'appliquaient qu'aux dépenses en capital, les AE concernent tous les types de dépenses. Les crédits de paiement (CP) représentent, le niveau des dépenses annuelles correspondant aux autorisations d'engagement.

* 3 Le tableau précisant la répartition des fonds du plan d'urgence figure en annexe au présent rapport.