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Projet de loi de finances pour 2006 : Sport, jeunesse et vie associative

 

N° 100

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2005-2006

Annexe au procès-verbal de la séance du 24 novembre 2005

AVIS

PRÉSENTÉ

au nom de la commission des Affaires culturelles (1) sur le projet de loi de finances pour 2006, ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE,

TOME VIII

SPORT, JEUNESSE ET VIE ASSOCIATIVE

Par MM. Bernard MURAT et Pierre MARTIN,

Sénateurs.

(1) Cette commission est composée de : M. Jacques Valade, président ; MM. Ambroise Dupont, Jacques Legendre, Serge Lagauche, Jean-Léonce Dupont, Ivan Renar, Michel Thiollière, vice-présidents ; MM. Alain Dufaut, Philippe Nachbar, Pierre Martin, David Assouline, Jean-Marc Todeschini, secrétaires ; M. Jean Besson, Mme Marie-Christine Blandin, MM. Jean-Marie Bockel, Yannick Bodin, Pierre Bordier, Louis de Broissia, Jean-Claude Carle, Gérard Collomb, Yves Dauge, Mme Annie David, MM. Christian Demuynck, Denis Detcheverry, Mme Muguette Dini, MM. Louis Duvernois, Jean-Paul Émin, Mme Françoise Férat, MM. François Fillon, Bernard Fournier, Hubert Haenel, Jean-François Humbert, Mme Christiane Hummel, MM. Soibahaddine Ibrahim, Alain Journet, André Labarrère, Philippe Labeyrie, Pierre Laffitte, Simon Loueckhote, Mme Lucienne Malovry, MM. Jean Louis Masson, Jean-Luc Mélenchon, Mme Colette Mélot, M. Jean-Luc Miraux, Mme Catherine Morin-Desailly, M. Bernard Murat, Mme Monique Papon, MM. Jean-François Picheral, Jack Ralite, Philippe Richert, René-Pierre Signé, André Vallet, Marcel Vidal, Jean-François Voguet.

Voir les numéros :

Assemblée nationale (12ème législ.) : 2540, 2568 à 2573 et T.A. 499

Sénat : 98 et 99 (annexe n° 30) (2005-2006)

Lois de finances.

INTRODUCTION

Le projet de budget consolidé pour 2006 de la mission « Sport, jeunesse et vie associative » (y compris le Centre national pour le développement du sport) s'établit à 989,5 millions d'euros d'autorisations d'engagement et 919,5 millions d'euros de crédits de paiement, soit une hausse de 4,85 %, par rapport à la loi de finances initiale consolidée pour 2005 à structure constante.

La commission des affaires culturelles se réjouit que, dans un contexte de fortes contraintes budgétaires, ce taux de progression marque la volonté de l'Etat de faire franchir une étape importante aux politiques conduites dans le champ d'intervention du ministère de la jeunesse, des sports et de la vie associative.

Face à la crise que connaît aujourd'hui notre pays, le ministère des sports, de la jeunesse et de la vie associative va être fortement impliqué dans le renforcement des actions des plans de cohésion sociale et de revitalisation urbaine annoncés par le Gouvernement.

A ce titre, 15 millions d'euros supplémentaires, introduits à l'Assemblée nationale par amendement du Gouvernement, viendront abonder les crédits de la mission, dont :

5 millions d'euros ciblés sur le développement d'activités sportives, culturelles et de loisirs dans les quartiers sensibles ;

3,5 millions d'euros affectés à la pérennisation et la professionnalisation des emplois aidés dans le champ « sport et vie associative » ;

6,5 millions d'euros en soutien à la structuration des associations, ciblés sur la formation des bénévoles et l'aide aux associations dans les quartiers sensibles, notamment.

Pour votre commission, la participation du ministère des sports, de la jeunesse et de la vie associative à la gestion de la sortie de la crise met en lumière l'action quotidienne des milliers d'associations de proximité, qui accueillent, accompagnent et encouragent les initiatives de personnes dont les parcours sont difficiles dans certains quartiers sensibles.

Comme votre rapporteur des crédits du sport et de la vie associative le rappelait dans un récent rapport d'information sur le bénévolat1(*), le soutien financier de l'Etat au secteur associatif doit viser l'ensemble des associations, au service du développement des territoires.

I. PRÉSENTATION GÉNÉRALE

La présentation du budget du sport, de la jeunesse et de la vie associative est marquée, cette année, par l'entrée en vigueur de la loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF).

Il en résulte qu'un certain nombre de changements de périmètre modifient la structure de la mission par rapport au budget du ministère en 2005, notamment du fait de la création du Centre national de développement du sport (CNDS), établissement public administratif qui succède pour partie au compte d'affectation spéciale « Fonds national pour le développement du sport » (FNDS), lequel disparaîtra à compter du 1er janvier 2006.

Cette nouvelle structuration des crédits rend délicates les comparaisons entre 2005 et 2006, retracées dans le tableau ci-dessous.

ÉVOLUTION DES CRÉDITS PAR PROGRAMME ET PAR ACTION

(En millions d'euros)

INTITULÉ DES PROGRAMMES ET DES ACTIONS

AUTORISATIONS D'ENGAGEMENT

CRÉDITS DE PAIEMENT

Loi de finances pour 2005

Projet de loi
de finances
pour 2006

Loi de finances pour 2005

Projet de loi
de finances
pour 2006

PROGRAMME « SPORT »

Promotion du sport pour le plus grand nombre

31,34

48,28

33,45

48,54

Développement du sport de haut niveau

27,03

185,12

27,03

112,30

Prévention par le sport et protection des sportifs

10,68

15,41

10,68

15,41

Promotion des métiers du sport

16,06

16,16

16,06

16,16

Sous-Total

85,11

264,96

87,22

192,40

PROGRAMME « JEUNESSE ET VIE ASSOCIATIVE »

Développement de la vie associative

12,97

12,94

12,97

12,68

Promotion des actions en faveur de la jeunesse

52,63

52,91

52,63

52,91

Promotion des actions en faveur de l'éducation populaire

45,17

45,54

45,17

45,54

Protection des jeunes

1,75

1,66

3,67

5,14

Promotion de l'animation et de l'encadrement associatif

8,92

8,92

8,92

8,92

Sous-Total

121,43

121,98

123,36

125,19

(En millions d'euros)

PROGRAMME « CONDUITE ET PILOTAGE DE LA POLITIQUE DU SPORT,
DE LA JEUNESSE ET DE LA VIE ASSOCIATIVE »

Personnels du programme « Sport »

141,63

188,47

141,63

188,47

Personnels du programme « Jeunesse et vie associative »

26,52

37,34

26,52

37,34

Personnels du programme « Conduite et pilotage de la politique du sport, de la jeunesse et de la vie associative »

99,30

135,84

99,30

135,84

Recrutement, formation et action sociale

4,74

4,86

4,74

4,86

Logistique, investissements et moyens généraux de l'administration centrale, des services déconcentrés et des établissements

48,46

56,11

49,03

55,39

Sous-Total

320,65

422,61

321,22

421,90

TOTAL GÉNÉRAL

527,19

809,55

531,79

739,49

Ainsi, l'augmentation globale de 39 % des crédits de paiement n'est qu'apparente.

A structure constante (et y compris les crédits de l'ancien FNDS), le budget du ministère de la jeunesse, des sports et de la vie associative augmente de 4,85 % par rapport à 2005. Cette hausse est principalement due à l'augmentation globale des crédits de l'ancien FNDS. Hors effet FNDS et hors effet de périmètre LOLF2(*), l'évolution des crédits est plus limitée, autour de + 0,7 % pour les dépenses de personnel et de + 1,3 % pour les autres dépenses de la mission.

M. Jean-François Lamour, ministre de la jeunesse, des sports et de la vie associative, a informé votre commission que, dans le cadre de la participation de son ministère au renforcement des plans de cohésion sociale et de rénovation urbaine3(*), 15 millions d'euros supplémentaires seront affectés à la mission. L'Assemblée nationale a adopté un amendement en ce sens.

Ces crédits serviront à développer des activités sportives, culturelles et de loisirs (5 millions d'euros), à soutenir les associations dans les quartiers difficiles (pour 6,5 millions d'euros), et à accompagner les projets d'emplois aidés (3,5 millions d'euros) mis en oeuvre dans le cadre du plan de programmation pour la cohésion sociale.

Au total, les crédits consolidés qui permettront au ministère de développer ses politiques seront portés à 1,04 milliard d'euros d'autorisations d'engagement et à 967,5 millions d'euros de crédits de paiement, soit une hausse très significative de +10,3 % par rapport au budget consolidé de 2005.

A. UN CONTEXTE LÉGISLATIF ET RÉGLEMENTAIRE EN ÉVOLUTION

a) L'adoption en première lecture au Sénat du projet de loi relatif au volontariat associatif et à l'engagement éducatif

Le 12 mai 2005, le Sénat a adopté en première lecture un projet de loi relatif au volontariat associatif et à l'engagement éducatif4(*).

Ce texte vise un double objectif : d'une part, donner un statut au volontariat afin de développer cette nouvelle forme d'engagement au sein des associations et, d'autre part, mettre fin à l'insécurité juridique qui pèse sur les conditions d'emploi des personnels pédagogiques occasionnels des centres de vacances et de loisirs.

Comme l'a rappelé M. Jean-François Lamour lors de l'examen du texte en séance publique, le volontaire « est une personne qui, pour un temps de sa vie, se consacre exclusivement et de façon désintéressée à un projet associatif d'intérêt général ».

Ni bénévole ni permanent salarié, le volontaire5(*) :

- est lié à l'association ou à la fondation par un contrat de volontariat écrit, qui ne relève pas des règles du code du travail ;

- se consacre exclusivement6(*) mais seulement pour un temps7(*) à la mission de volontariat.

En contrepartie, il reçoit une indemnité8(*) en argent ou en nature, bénéficie de tous les droits sociaux, y compris le droit à pension de retraite, reçoit de la part de l'association une formation adaptée à sa mission et peut faire reconnaître ses compétences dans le cadre de la validation des acquis de l'expérience.

L'objectif chiffré déclaré est d'atteindre 4 000 à 5 000 volontaires à l'horizon 2007 et, à plus long terme, 50 000 volontaires à l'horizon 2015, sachant que, dans le cadre du statut de volontariat civil institué en 2000, on ne compte aujourd'hui que 400 volontaires.

Après l'annonce par le chef de l'Etat, dans son allocution télévisée du 14 novembre dernier, de la création d'un service civil volontaire qui concernera 50 000 jeunes en 2007, ce chiffre va être revu à la hausse.

10 000 des créations prévues pour le service civil volontaire devraient en effet relever du statut du volontariat associatif.

Votre commission se félicite qu'un million d'euros soit prévu dans le projet de budget pour 2006 afin d'accompagner la montée en puissance du dispositif du volontariat associatif. Elle s'interroge toutefois sur la possibilité d'augmenter cette dotation, suite à l'annonce de l'accélération de la mise en oeuvre du dispositif.

b) La mise en oeuvre de la loi relative au sport professionnel

Le 15 décembre 2004, le Sénat a définitivement adopté la loi portant diverses dispositions relatives au sport professionnel9(*).

Ses dispositions s'inscrivent dans le droit fil des recommandations formulées par un certain nombre de groupes de travail qui avaient été mandatés pour réfléchir aux voies et moyens pour restaurer la compétitivité des clubs sportifs professionnels français, dans un contexte de forte concurrence européenne.

Ainsi, un « comité de suivi » avait été mis en place, dans le prolongement du rapport de M. Jean-Pierre Denis, inspecteur des finances, à qui le ministre de la jeunesse, des sports et de la vie associative avait confié en 2003 une mission d'analyse de certains aspects du sport professionnel en France.

Les principales dispositions du texte visaient à :

- reconnaître une rémunération du droit à l'image dans les sports collectifs ;

- sécuriser la situation de travail des sportifs sélectionnés en Équipes de France ;

- supprimer le versement de 1 % sur les contrats de travail à durée déterminée.

Le football professionnel est en avance sur les autres disciplines pour la mise en oeuvre opérationnelle de la disposition la plus attendue par le mouvement sportif, qui ouvre la possibilité de rémunérer les sportifs en partie par un droit à l'image collectif.

Ainsi, avant même l'adoption de la loi, l'Union des clubs de football professionnel (UCPF) avait entamé des négociations avec les joueurs afin de fixer un plafond de rémunération, à partir duquel pourrait s'appliquer le dispositif du droit à l'image collectif.

Ce plafond, fixé à 4 fois le plafond de la sécurité sociale, a emporté l'adhésion des sportifs parce qu'il permet le maintien de la part « salaire » ouvrant droit à l'intégralité des droits sociaux des intéressés.

L'accord intervenu entre les parties a été acté au début de l'année 2005 et intégré dans la Charte du football. Un modèle d'avenant, prenant en compte les termes de l'accord, a par ailleurs été diffusé auprès de l'ensemble des clubs afin que leurs présidents puissent proposer à tous les sportifs le bénéfice du droit à l'image collectif.

Parallèlement, l'Union des clubs professionnels de football (UCPF) et l'Agence centrale des organismes de Sécurité sociale (ACOSS) se sont entendues pour harmoniser le traitement par les caisses de sécurité sociale des feuilles de salaire correspondantes aux dispositions nouvelles (s'agissant, notamment, de la législation applicable aux accidents du travail ou de la régularisation annuelle du dépassement du plafond). Une circulaire a été diffusée auprès de l'ensemble des URSSAF.

c) L'entrée en vigueur de l'ordonnance du 1er septembre 2005 relative au régime de protection des mineurs accueillis hors du domicile parental à l'occasion des vacances scolaires, des congés professionnels ou des loisirs

Le régime de protection des mineurs accueillis hors du domicile parental à l'occasion des vacances scolaires, des congés professionnels ou des loisirs a été précisé par une ordonnance du 1er septembre 200510(*). Celle-ci a été prise sur le fondement de la loi de simplification du droit du 9 décembre 2004.

Il s'agit de clarifier les dispositions du code de l'action sociale et des familles en précisant la définition des accueils placés sous la protection du préfet et les modalités de contrôle de ces accueils : ces lieux sont définis comme « un mode d'accueil collectif à caractère éducatif entrant dans une des catégories fixées par décret en Conseil d'Etat »11(*).

Notons que l'obligation de déclaration préalable de ces accueils concerne aussi bien l'organisateur de l'accueil que les exploitants des locaux où les mineurs sont hébergés.

Par ailleurs, les pouvoirs de police du préfet ont été étendus : il pourra désormais adresser une injonction pour empêcher l'intervention d'une personne exerçant une responsabilité dans l'accueil des mineurs et présentant des risques pour ces derniers, ou limiter sa participation à une fonction particulière.

Le texte lui donne la possibilité d'interdire ou d'interrompre, de façon totale ou partielle, l'ouverture ou l'organisation de tout accueil, la fermeture temporaire ou définitive des locaux dans lesquels il se déroule en cas de manquements graves et répétés.

Enfin, l'ordonnance ajoute à la liste des motifs d'incapacité à exercer des fonctions dans un accueil de mineurs les condamnations prononcées à l'étranger et double la peine instituée en cas d'inexécution des décisions préfectorales et de manquement aux règles sur les incapacités (deux ans d'emprisonnement et 30 000 euros d'amende).

* 1 Voir le rapport d'information n° 16 (2005-2006) de M. Bernard Murat sur le bénévolat dans les associations, déposé au nom de la commission des affaires culturelles le 12 octobre 2005.

* 2 En effet, le passage à la nomenclature LOLF se traduit par la prise en compte de charges de pensions inscrites sur les budgets des ministères et réparties au prorata des effectifs budgétaires : en raison de la différence dans les modalités de répartition de ces crédits du titre 2, les dépenses de personnels ne sont pas directement comparables entre 2005 et 2006. Ainsi, les dépenses de personnels évoluent en réalité de 0,7 % entre 2005 et 2006, et non pas de 35 % comme la lecture des tableaux du bleu pourrait le laisser croire.

* 3 Cette relance fait suite aux violences urbaines qui ont touché certains quartiers difficiles des grandes villes françaises.

* 4 Voir le rapport n° 293 (2004-2005) de M. Bernard Murat, fait au nom de la commission des affaires culturelles, déposé le 13 avril 2005.

* 5 Qui est une personne majeure de nationalité française ou européenne, ou résidant régulièrement en France depuis plus d'un an.

* 6 Le volontaire ne peut exercer d'activité rémunérée.

* 7 La mission de volontariat dure au maximum deux ans, et une même personne ne pourra accomplir plus de trois années de volontariat au cours de sa vie.

* 8 L'indemnité perçue est exonérée d'impôt sur le revenu et de prélèvements sociaux.

* 9 Voir le rapport n° 67 (2004-2005) de M. Jean-François Humbert, fait au nom de la commission des affaires culturelles, déposé le 17 novembre 2004.

* 10 Ordonnance n° 205-1092 du 1er septembre 2005 relative au régime de protection des mineurs accueillis hors du domicile parental à l'occasion des vacances scolaires, des congés professionnels ou des loisirs - JO du 2 septembre 2005, p. 14276.

* 11 Ces dispositions sont codifiées à l'article  L. 227-4 du code de l'action sociale et des familles.