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Projet de loi de finances pour 2006 : Agriculture, pêche, forêt et affaires rurales

24 novembre 2005 : Budget 2006 - Transports et budget annexe Contrôle et exploitation aériens ( avis - première lecture )

 

N° 101

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2005-2006

Annexe au procès-verbal de la séance du 24 novembre 2005

AVIS

PRÉSENTÉ

au nom de la commission des Affaires économiques et du Plan (1) sur le projet de loi de finances pour 2006, ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE,

TOME I

AGRICULTURE, PÊCHE, FORÊT ET AFFAIRES RURALES

Par MM. Gérard CÉSAR, Jean-Marc PASTOR
et Gérard DELFAU

Sénateurs.

(1) Cette commission est composée de : M. Jean-Paul Emorine, président ; MM. Jean-Marc Pastor, Gérard César, Bernard Piras, Gérard Cornu, Marcel Deneux, Pierre Herisson, vice-présidents ; MM. Gérard Le Cam, François Fortassin, Dominique Braye, Bernard Dussaut, Christian Gaudin, Jean Pépin, Bruno Sido, secrétaires ; MM. Jean-Paul Alduy, Pierre André, Gérard Bailly, René Beaumont, Michel Bécot, Jean-Pierre Bel, Joël Billard, Michel Billout, Claude Biwer, Jean Bizet, Jean Boyer, Mme Yolande Boyer, MM. Jean-Pierre Caffet, Yves Coquelle, Roland Courteau, Philippe Darniche, Gérard Delfau, Mme Michelle Demessine, M.  Jean Desessard, Mme Evelyne Didier, MM. Philippe Dominati, Michel Doublet, Daniel Dubois, André Ferrand, Alain Fouché, Alain Gérard, François Gerbaud, Charles Ginésy, Adrien Giraud, Mme Adeline Gousseau, MM. Francis Grignon, Louis Grillot, Georges Gruillot, Mme Odette Herviaux, MM. Michel Houel, Benoît Huré, Mmes Sandrine Hurel, Bariza Khiari, M. Yves Krattinger, Mme Elisabeth Lamure, MM. Jean-François Le Grand, André Lejeune, Philippe Leroy, Claude Lise, Daniel Marsin, Jean-Claude Merceron, Dominique Mortemousque, Jackie Pierre, Rémy Pointereau, Ladislas Poniatowski, Daniel Raoul, Paul Raoult, Daniel Reiner, Thierry Repentin, Bruno Retailleau, Charles Revet, Henri Revol, Roland Ries, Claude Saunier, Daniel Soulage, Michel Teston, Yannick Texier, Pierre-Yvon Trémel, Jean-Pierre Vial.

Voir les numéros :

Assemblée nationale (12ème législ.) : 2540, 2568 à 2573 et T.A. 499

Sénat : 98 et 99 (annexe n° 3) (2005-2006)

Lois de finances.

INTRODUCTION

Madame, Monsieur,

L'année 2005 restera pour notre agriculture une année de transition, synonyme en tant que telle d'inquiétudes, mais aussi d'espoirs.

Transition à l'échelle internationale, d'abord, avec la poursuite des négociations au sein de l'Organisation mondiale du commerce (OMC) dans le cadre du cycle de Doha, engagé en novembre 2001. Si l'accord-cadre adopté le 1er août 2004, lors la conférence ministérielle de Genève, a permis de relancer les débats et de fixer un certain nombre de principes ou d'objectifs, la position de l'Union européenne tend aujourd'hui à perdre de sa force et de son unité, alors qu'aura lieu, courant décembre, une nouvelle conférence à Hong Kong.

D'une part, le respect de son mandat par le Commissaire européen au commerce, M. Peter Mandelson, a fait l'objet d'une âpre discussion initiée par un groupe de pays membres emmenés par la France. De plus, la présidence anglaise de l'Union européenne a pris position en faveur d'une remise en cause du budget communautaire consacré à la politique agricole commune (PAC) et d'un rééquilibrage de ses crédits au profit d'autres secteurs économiques, réanimant une discussion que l'on pensait close sur son éventuelle renationalisation. Enfin, les efforts consentis par l'Union européenne dans le cadre de la dernière réforme de la PAC sont jugés insuffisants par de nombreux pays souhaitant aujourd'hui qu'elle aille au-delà.

Transition à l'échelle communautaire, ensuite, 2005 étant l'ultime année avant que ne soit entièrement mise en oeuvre au niveau national la réforme de la PAC décidée à Luxembourg le 26 juin 2003. A compter de 2006, le découplage s'appliquera en effet, deux types d'aides étant alors octroyées : des aides couplées à la production, traditionnelles, et de nouvelles aides découplées, fondées sur un dispositif de droits à paiement unique (DPU) établis pour chaque exploitation sur la base des surfaces et des aides directes perçues au cours de la période 2000, 2001 et 2002.

Les agriculteurs ont reçu, le 15 octobre, les dossiers de leurs DPU. Le 15 mai 2006 au plus tard, ils devront avoir déclaré leurs derniers événements. En septembre 2006, ils recevront leurs DPU définitifs, qui tiendront compte des prélèvements et des attributions à partir de la réserve. L'année 2006 aura donc valeur de test pour ce nouveau régime d'aide qui va devenir central pour le monde agricole dans les années à venir.

Transition à l'échelle nationale, enfin, où plusieurs projets de loi d'importance pour le monde agricole ont été examinés.

En premier lieu, la loi du 23 février 2005 relative au développement des territoires ruraux. Premier texte législatif spécifiquement dédié à la ruralité, il comporte toutefois des dispositions de nature purement agricole, comme celles instaurant des instruments permettant d'encadrer la commercialisation des produits agricoles, insérées à l'initiative du Sénat. Seule une très faible part des mesures règlementaires d'application ayant été prise, il conviendra donc que le Gouvernement veille à accélérer leur publication durant l'année 2006 afin de donner à ce texte toute sa portée.

En deuxième lieu, le projet de loi d'orientation agricole. Enrichi substantiellement par l'Assemblée nationale et le Sénat, qui ont porté son contenu de 35 à 109 articles, il a pour ambition de favoriser l'évolution de nos exploitations agricoles vers une démarche d'entreprise, d'aider notre agriculture à répondre aux attentes nouvelles de la société et d'engager une nouvelle étape dans la simplification administrative. L'avancement du calendrier parlementaire d'examen de ce projet de loi permettra son entrée en vigueur au début de l'année 2006, concomitamment à l'application dans notre pays de la PAC réformée.

Troisièmement, le projet de loi sur l'eau et les milieux aquatiques. Examiné par le Sénat en première lecture au mois d'avril, il devrait être inscrit à l'ordre du jour de l'Assemblée nationale en début d'année 2006. Visant à atteindre d'ici 2015 un bon état écologique sur la grande majorité des masses d'eau en luttant contre la pollution diffuse, il réforme de façon équilibrée le système de financement de la politique de l'eau, auquel prend part de façon active le monde agricole, et procède à une réforme substantielle de l'organisation de la pêche.

Enfin, et même si elle a été adoptée depuis plus de quatre ans, la loi organique relative aux lois de finances (LOLF) du 1er août 2001 va recouvrir pour la première fois en 2006 une portée pleine et entière. Après une année 2005 expérimentale, le projet de budget pour 2006 va en effet lui être intégralement conforme. L'incidence est loin d'être neutre sur le secteur agricole puisque cette réforme impacte aussi bien la présentation que la gestion des crédits lui étant consacrés.

Le budget de l'agriculture pour 2006 tient compte de ces différents éléments de transition, dans ses composantes européennes comme nationale et locale. Le présent rapport pour avis traite, en son sein, des crédits du ministère de l'agriculture et de la pêche (MAP), et plus spécifiquement de ceux d'entre eux relevant de sa seule compétence, regroupés au sein de la mission « Agriculture, pêche, forêt et affaires rurales ». Du fait de l'importance financière et politique de ce budget, la commission des affaires économiques a souhaité en confier l'examen à trois rapporteurs : M. Gérard César, M. Gérard Delfau et M. Jean-Marc Pastor.

I. UNE NOUVELLE ARCHITECTURE POUR LA PRÉSENTATION DES CRÉDITS LIÉS À L'AGRICULTURE

L'exercice 2004-2005 a permis au MAP d'expérimenter les nouveaux instruments budgétaires et comptables mis en oeuvre cette année. Ces expérimentations se sont traduites par la création de huit chapitres nouveaux correspondant soit à des actions des futurs programmes de la mission ministérielle « Agriculture, pêche, forêt et affaires rurales », soit à des programmes entiers de cette même mission ministérielle ou des trois autres missions interministérielles intéressant le MAP.

Le projet de loi de finances pour 2006 fait donc l'objet, pour la première fois, d'une présentation entièrement conforme aux prévisions de la loi organique n° 2001-692 du 1er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF).

Celle-ci décline les crédits en missions, programmes et actions, lesquels font l'objet d'objectifs et d'indicateurs. L'idée générale sous-tendant cette nouvelle présentation est de la rendre plus lisible, de mieux associer le Parlement à son contrôle et de renforcer l'efficacité de la dépense publique.

A. LES MISSIONS

Quatre des trente-quatre missions du budget de l'Etat concernent l'agriculture.

L'une est propre au MAP : il s'agit de la mission « Agriculture, pêche, forêt et affaires rurales » (APFAR). Elle regroupe les programmes et actions spécifiques au ministère et aux politiques qu'il mène en matière agricole. Ainsi, 2,95 des 5,01 milliards d'euros1(*) constituant le budget de l'agriculture lui sont affectés, soit 59 % environ de ce total.

C'est uniquement de cette mission que vont relever les développements du présent rapport pour avis. En effet, les autres missions intéressant l'agriculture font l'objet d'autres rapports pour avis.

Ces trois autres missions, de nature interministérielle, s'intitulent respectivement « Enseignement scolaire », « Recherche et enseignement supérieur » et « Sécurité sanitaire ».

* 1 En crédits de paiement. D'une façon générale, et sauf mention explicite, les sommes auxquelles il est fait référence dans ce rapport renvoient à des crédits de paiement.