III. LES OBSERVATIONS DE VOS RAPPORTEURS POUR AVIS
A. LA MONTÉE EN PUISSANCE DU DISPOSITIF D'ASSURANCE RÉCOLTE
1. Des systèmes d'indemnisation publics à l'efficacité limitée nécessitant le développement de dispositifs reposant sur la responsabilité individuelle
L'agriculteur et son exploitation sont soumis à trois catégories de risques particulièrement importants. D'une part, ceux liés à son approvisionnement et aux instruments nécessaires à la production (par exemple, le prix des intrants ou du carburant). D'autre part, ceux liés à son activité de production proprement dite (aléas climatiques et de rendement) : ce sont ces risques que couvre l'assurance récolte. Enfin, ceux liés à tout ce qui est produit et aux débouchés (risques de prix et de qualité).
a) Des systèmes d'indemnisation publics à l'efficacité limitée
De façon très globale, la couverture des risques agricoles s'articule aujourd'hui autour d'une architecture à plusieurs piliers.
Deux piliers sont constitués de systèmes d'indemnisation obligatoires et collectifs :
- le régime dit de « calamités agricoles » . Il concerne certains biens agricoles expressément exclus de la garantie catastrophe naturelle par l'article L. 125-5 du code des assurances : récoltes non engrangées, cultures, sols et cheptel vivant hors bâtiment. La calamité doit être de nature spécifiquement agricole et avoir occasionné des dommages non assurables d'importance exceptionnelle dus à des variations anormales d'intensité d'un agent naturel. La constatation de l'état de calamité intervient par arrêté interministériel, sur avis de la Commission nationale des calamités agricoles. Le niveau des pertes doit représenter 27 % de la valeur de la récolte et 14 % de la production brute totale de l'exploitation. La prise en charge des indemnités est assurée par le Fonds national de garantie des calamités agricoles (FNGCA), financé à parité par les agriculteurs et les pouvoirs publics ;
- le régime dit de « catastrophe naturelle » . Il couvre les dommages causés aux bâtiments, stocks, matériels, véhicules et cheptel vif en bâtiment. L'état de catastrophe naturelle est constaté, comme celui de calamité, par un arrêté interministériel dans les cas où les évènements revêtent un caractère de force majeure du fait de leur extériorité, de leur imprévisibilité et de leur irrésistibilité. Le financement est assis sur une prime additionnelle s'appliquant à toutes les primes afférentes aux contrats d'assurance, l'indemnisation étant assurée directement par les compagnies d'assurance.
Ces systèmes obligatoires et collectifs d'indemnisation des risques naturels souffrent de nombreuses limites et insuffisances . Le régime des « catastrophes » ne s'applique que pour des aléas tout à fait exceptionnels, de façon par conséquent peu fréquente. Le régime des « calamités » se caractérise par la longueur et la complexité de sa procédure de reconnaissance, les difficultés d'interprétation des critères d'intervention, la faiblesse des indemnités octroyées et la précarité de son équilibre financier. Aussi cherche t-on aujourd'hui à développer des systèmes basés sur l'initiative individuelle.
b) Des systèmes reposant sur la responsabilité individuelle des exploitants devant être développés
Deux systèmes d'indemnisation facultatifs et privés existent aujourd'hui.
D'une part, le dispositif de la dotation pour aléas (DPA). Il offre aux agriculteurs soumis à un régime réel d'imposition et ayant souscrit une assurance couvrant les dommages aux cultures ou au bétail la possibilité de déduire une partie de leur bénéfice en vue d'abonder un compte d'affectation utilisable dans les sept ans pour faire face à un aléa de nature économique, climatique ou sanitaire. En cas de non usage au terme de cette période, elle est réintégrée dans les résultats du septième exercice. L'article 20 du projet de loi d'orientation agricole vise à assouplir les conditions d'utilisation de ce mécanisme.
D'autre part, les produits d'assurance . Quatre produits d'assurance peuvent aujourd'hui intéresser les exploitants agricoles :
- l' assurance multirisques agricole . Elle couvre les risques pesant sur les bâtiments (professionnels comme d'habitation) et sur les biens d'exploitation (auxquels sont assimilés les animaux lorsqu'ils sont à l'intérieur -et, sous certaines conditions, à l'extérieur- des bâtiments), ainsi que la responsabilité civile des exploitants. Elle ne couvre pas les risques liés au matériel roulant. La cotisation est de 1 % de la base taxable (bâtiments, matériels d'exploitation et animaux). 600 millions d'euros de primes nettes hors taxe ont été versés en 2003, pour un montant moyen par exploitant de 1.300 euros.
- l' assurance matériel roulant . Elle couvre la responsabilité civile obligatoire et la garantie dommage (pannes ou incidents affectant le matériel). 272 millions d'euros de primes nettes hors taxe ont été versés en 2003, pour un montant moyen par exploitant de 600 euros ;
- l' assurance mortalité des animaux . Elle ne couvre en pratique que les animaux de valeur (chevaux de course, reproducteurs...). Elle ne couvre pas les maladies réputées contagieuses, qui relèvent du Fonds vétérinaire d'urgence au niveau communautaire. Existe pour les élevages une garantie spécifique, concernant essentiellement le risque coup de chaleur. 19 millions d'euros de primes nettes hors taxe ont été versés en 2003.
- l' assurance récolte , ci-après définie.
2. Des expériences étrangères incitatives
a) L'exemple de l'Espagne
L'Espagne s'est dotée, dès 1978 6 ( * ) , d'un dispositif d'assurance agricole, qui a depuis largement évolué.
Le système espagnol repose sur trois organismes complémentaires :
- l'ENESA, organisme d'Etat qui assure la gestion du dispositif. Il s'occupe aussi bien des aides publiques aux primes d'assurance, de l'élaboration des contrats cadre et de la préparation du plan annuel d'assurances ;
- le pool d'assurance Agraseguro, qui regroupe 39 compagnies et assure la mutualisation des gains et des pertes des compagnies d'assurance ;
- le consortium, qui est le réassureur public du système et se charge également de contrôler l'exécution de l'expertise de sinistres déclarés.
L'adhésion au contrat d'assurance récolte est volontaire. La totalité des productions végétales et la majeure partie des productions animales sont assurables. L'expertise des sinistres est effectuée par des experts indépendants engagés par Agraseguro. Le paiement des indemnisations intervient 60 jours après la récolte.
Les lignes d'assurance existant actuellement sont appliquées conformément aux conditions générales fixées par l'ENESA, déclinées pour chaque type de culture et chaque zone de production par les compagnies d'assurance. Chaque groupe de lignes d'assurance est soutenu via une subvention publique aux lignes d'assurances versée par l'ENESA et définie dans le cadre du plan annuel, dans une fourchette allant de 5 à 49 %.
En 2002, environ 350.000 agriculteurs, éleveurs et pisciculteurs avaient souscrit un contrat d'assurances, soit un peu moins de la population concernée, contre 250.000 dans les années 80. Du fait de cette évolution et de l'augmentation des lignes d'assurance, le coût de l'assurance, et donc de l'intervention publique, a fortement augmenté, passant de moins de 30 millions d'euros en 1980 à 210 millions d'euros en 2004.
Pour la période 2004 à 2006, le Gouvernement a annoncé son intention d'améliorer les couvertures, d'étendre le système à de nouveaux risques et de le simplifier.
b) L'exemple des Etats-Unis
Les pays d'Amérique du Nord (Etats-Unis, Canada) encouragent fortement leurs agriculteurs à s'assurer contre la baisse des rendements et des prix de marché.
Aux Etats-Unis, les programmes d'assurance sont devenus ces dernières années un élément fondamental du système de soutien aux grandes cultures. A l'assurance récolte, existant depuis plusieurs décennies, s'est ajoutée depuis l'entrée en vigueur du Fair act, en 1996, une assurance des recettes par culture, qualifiée improprement d'assurance revenu. Continue parallèlement d'exister l'« emergency disaster program », sorte de fonds de calamités mobilisé de façon ponctuelle.
Les polices d'assurance sont distribuées par des compagnies privées, mais les conditions d'assurance en sont fixées par l'Etat. Ce dernier intervient d'ailleurs de façon importante dans le dispositif : il subventionne les primes à hauteur de 60 % en moyenne, fournit partiellement la réassurance et rembourse les compagnies de leur frais à hauteur de 28 % de la prime en moyenne.
Ce dispositif a fait l'objet d'un vif engouement depuis son introduction, près de 70 % des superficies en blé et en maïs bénéficiant aujourd'hui d'une assurance récolte ou d'une assurance revenu. Les budgets ont suivi : les dépenses du département en charge de l'agriculture au titre des programmes d'assurance étaient, en 2004, de 4 milliards de dollars pour l'assurance climatique et de 3 milliards de dollars pour les calamités agricoles.
Les aides à l'assurance influent sur les décisions de production des agriculteurs de plusieurs façons. Elles encouragent l'agriculteur à planter en réduisant le risque de production et/ou le risque de marché. Les subventions de primes étant proportionnelles au montant des primes d'assurance, elles bénéficient tout particulièrement aux producteurs situés dans des « régions à risques » ou aux producteurs de « cultures à risques ».
A l'OMC, les Etats-Unis ont classé les aides à l'assurance dans la « boîte orange » de l'accord de Marrakech sur l'agriculture, ce qui implique normalement qu'elles devraient être soumises à réduction. Toutefois, ces aides sont notifiées comme des mesures de soutien interne « autres que par produit ». Elles sont dès lors exemptées de réduction au motif que leur montant est inférieur à 5 % de la valeur totale de la production agricole (clause dite « de minimis »).
3. La mise en place récente d'un dispositif d'assurance récolte devant aujourd'hui être élargi
a) Le mécanisme d'assurance récolte institué par le décret du 14 mars 2005
Dans notre pays, l'assurance récolte a, jusqu'à aujourd'hui, été limitée essentiellement à des produits mono-risque, couvrant les aléas grêle et tempête. Ils ont représenté à eux deux 200 millions d'euros de primes nettes hors taxe en 2003, soit environ 200.000 contrats d'assurance.
Devant la multiplication des incidents climatiques et les difficultés croissantes de financement du FNGCA, qui indemnise les agriculteurs dans le cadre du régime « calamités naturelles », les pouvoirs publics ont souhaité que le relais de ce régime soit pris par des mécanismes d'assurance récolte couvrant non pas un, mais plusieurs risques, conformément aux préconisations du rapport du député Christian Ménard.
Le dispositif d'assurance récolte lancé par le Gouvernement poursuit cet objectif. Le décret n° 2005-234 du 14 mars 2005 fixant pour 2005 les modalités d'application de l'article L. 361-8 du livre III (nouveau) du code rural en vue de favoriser le développement de l'assurance contre certains risques agricoles combine en effet un financement provenant pour l'essentiel des exploitants sur une base volontaire à des subventions incitatives de l'Etat.
Afin de bénéficier d'une prise en charge partielle de ses cotisations par l'Etat (à hauteur de 35 % normalement, et de 40 % pour les jeunes agriculteurs), l'exploitant doit souscrire un produit d'assurance récolte couvrant quatre risques obligatoirement (grêle, sécheresse, inondation, gel) et d'autres types de risques s'il le souhaite (tempête, échaudage, ravinement ...). Les franchises représentent au moins 20 % du montant des capitaux assurés pour les contrats à l'exploitation et 25 % pour les contrats par culture. Sont couvertes les cultures de vente (viticoles, fruitières arboricoles, céréalières, oléoprotéagineuses industrielles et maraîchères).
La première campagne de souscription de ces contrats d'assurance récolte multirisques est un succès puisque 55.000 environ ont été conclus pour l'instant, représentant un montant total de primes nettes hors taxes de 55 millions d'euros. La prise en charge publique, qui représente entre 35 et 40 % des cotisations selon les cas, s'élève donc au total à 20 millions d'euros, soit le montant affecté par le Gouvernement au FNGCA pour 2006 (la dotation devant être portée à 30 millions d'euros en 2007). 300.000 exploitations sur les 450.000 existantes sont couvertes, soit 60 % des hectares cultivés. Groupama est de très loin l'assureur le plus présent sur ce marché, devant le Crédit agricole.
b) La nécessité d'en élargir le champ d'application et d'en préciser les modalités
Malgré de bons débuts, le dispositif d'assurance récolte se heurte aujourd'hui, de façon globale, à trois grandes limites ou interrogations.
S'agissant, tout d'abord, de son assiette , le dispositif reste, en l'état, insuffisant. En effet, il laisse à la seule initiative des agriculteurs la souscription de contrats d'assurance. Or, seul un mécanisme assis sur une assiette de cotisants aussi large que possible présenterait une réelle portée. En élargissant la surface de financement, il permettrait en effet d'en mutualiser le coût pour les exploitants, dont les primes seraient alors réduites et les perspectives d'indemnisation réévaluées.
Il s'agit là d'un point fondamental qui a donné lieu à discussion lors de l'examen par le Sénat des articles 18 et 19 du projet de loi d'orientation agricole. Ces deux articles concernent d'ailleurs très directement l'assurance récolte :
- l'article 18 tend à créer un cadre institutionnel et règlementaire permettant le développement d'un tel mécanisme, tout en conservant un système d'indemnisation public. Ainsi, il réaffirme l'orientation prioritaire du FNGCA vers le financement de l'assurance et crée en son sein le cadre comptable adapté au financement de l'aide à l'assurance ;
- l'article 19 ; qui tendait à habiliter le Gouvernement à légiférer par ordonnance afin de favoriser le développement de l'assurance contre les dommages causés aux exploitations agricoles et à la forêt, a vu ses dispositions réintégrées en son sein par des amendements parlementaires. Il crée notamment un Comité national de l'assurance en agriculture (CNAA) qu'il substitue à l'actuelle Commission nationale des calamités agricoles (CNCA). Ce comité sera consulté, de sa propre initiative s'il l'estime nécessaire, par les autorités administratives compétentes pour toutes les questions relatives aux calamités agricoles.
Si ces deux articles vont dans la bonne direction, ils ne sont toutefois pas suffisamment explicites quant au développement à venir du mécanisme d'assurance récolte. Aussi votre rapporteur, qui rapporte également le projet de loi d'orientation agricole, a-t-il déposé et fait adopter un amendement suggéré initialement et soutenu constamment par le président de notre commission des affaires économiques, M. Jean-Paul Emorine. Créant un article 20 ter dans le projet de loi, cet amendement précise que l'assurance récolte, à compter de la date d'application de la présente loi, est progressivement étendue à l'ensemble des productions agricoles dans des conditions fixées par décret.
Suffisamment souple car ne fixant ni son délai, ni son champ d'application, cette disposition fixe un socle législatif pour l'extension à venir du mécanisme d'assurance récolte, dont les modalités seront précisées par voie règlementaire. Ce développement n'impliquerait pas la suppression du mécanisme de solidarité nationale que constitue le FNGCA, lequel continuerait d'exister et de prendre en charge les sinistres non assurables. Ce ne serait qu'à partir du moment où le recours à l'assurance récolte serait suffisamment généralisé qu'il pourrait être mis fin à ce mécanisme, dont le solde budgétaire serait alors affecté au subventionnement des produits d'assurance récolte.
La deuxième incertitude concernant l'assurance récolte porte justement sur l' engagement financier de l'Etat .
Les dotations du FNGCA visant à financer l'aide aux cotisations d'assurance récolte (10 millions d'euros en 2005) devraient rapidement s'avérer insuffisantes si un nombre important d'autres contrats était souscrit. Aussi le Gouvernement a-t-il décidé, dans le projet de loi de finances pour 2006, de doubler sa contribution à l'assurance récolte, 20 millions d'euros étant prévus pour le FNGCA, montant qui devrait s'élever à 30 millions d'euros en 2007.
De plus, le plafond de la subvention publique (de 35 à 40 % des cotisations) est considéré par les professionnels comme constituant un frein à l'extension du dispositif. On notera à cet égard que les pouvoirs publics subventionnent les primes à hauteur de 50 % de leur montant en Espagne, et 60 % aux Etats-Unis.
Troisième limite handicapant le développement de l'assurance récolte : la question de la réassurance . S'agissant de risques climatiques dont les conséquences financières peuvent être très élevées, un mécanisme de réassurance est en effet indispensable. Or, le marché global de l'assurance agricole n'est aujourd'hui pas en mesure de supporter les dommages d'une année calamiteuse couverts par l'assurance des risques climatiques sur récoltes.
En effet, en se basant sur les comptes du FNGCA et sur l'expérience des assureurs en matière d'indemnisation des récoltes, le sinistre maximum, correspondant à une année du type 1991 (gel de printemps et sécheresse), est estimé (hors fourrages) à près de trois fois le montant de l'encaissement annuel « assurance de biens et de responsabilité » des exploitations agricoles, soit un montant d'environ 3,5 milliards d'euros, pour une franchise de 25% et un taux de pénétration de l'assurance de 60 %. Les réassureurs privés ne peuvent aujourd'hui mobiliser ce montant en permanence pour les seuls dommages agricoles et les assureurs agricoles ne disposent pas de fonds propres suffisants pour se dispenser d'une réassurance en cas de sinistres importants.
En vue d'y remédier, un amendement au projet de loi d'orientation agricole, présenté par M. Daniel Soulage, le groupe Union centriste - Union pour la démocratie française et M. Georges Mouly, tendait à habiliter la Caisse centrale de réassurance à pratiquer, avec la garantie de l'Etat, les opérations de réassurance des risques climatiques sur récoltes dans des conditions fixées par décret en Conseil d'Etat. S'il a finalement dû être retiré, il n'en reste pas moins qu'il pose une question centrale pour l'avenir du système assuranciel en agriculture.
* 6 Loi n° 87- 1978 du 28 décembre 1978 sur les assurances agricoles.