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Projet de loi de finances pour 2006 : Participations financières de l'État (mission indépendante)

 

N° 101

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2005-2006

Annexe au procès-verbal de la séance du 24 novembre 2005

AVIS

PRÉSENTÉ

au nom de la commission des Affaires économiques et du Plan (1) sur le projet de loi de finances pour 2006, ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE,

TOME XII

PARTICIPATIONS FINANCIÈRES DE L'ÉTAT

(Mission indépendante)

Par M. Michel BÉCOT

Sénateur.

(1) Cette commission est composée de : M. Jean-Paul Emorine, président ; MM. Jean-Marc Pastor, Gérard César, Bernard Piras, Gérard Cornu, Marcel Deneux, Pierre Herisson, vice-présidents ; MM. Gérard Le Cam, François Fortassin, Dominique Braye, Bernard Dussaut, Christian Gaudin, Jean Pépin, Bruno Sido, secrétaires ; MM. Jean-Paul Alduy, Pierre André, Gérard Bailly, René Beaumont, Michel Bécot, Jean-Pierre Bel, Joël Billard, Michel Billout, Claude Biwer, Jean Bizet, Jean Boyer, Mme Yolande Boyer, MM. Jean-Pierre Caffet, Yves Coquelle, Roland Courteau, Philippe Darniche, Gérard Delfau, Mme Michelle Demessine, M.  Jean Desessard, Mme Evelyne Didier, MM. Philippe Dominati, Michel Doublet, Daniel Dubois, André Ferrand, Alain Fouché, Alain Gérard, François Gerbaud, Charles Ginésy, Adrien Giraud, Mme Adeline Gousseau, MM. Francis Grignon, Louis Grillot, Georges Gruillot, Mme Odette Herviaux, MM. Michel Houel, Benoît Huré, Mmes Sandrine Hurel, Bariza Khiari, M. Yves Krattinger, Mme Elisabeth Lamure, MM. Jean-François Le Grand, André Lejeune, Philippe Leroy, Claude Lise, Daniel Marsin, Jean-Claude Merceron, Dominique Mortemousque, Jackie Pierre, Rémy Pointereau, Ladislas Poniatowski, Daniel Raoul, Paul Raoult, Daniel Reiner, Thierry Repentin, Bruno Retailleau, Charles Revet, Henri Revol, Roland Ries, Claude Saunier, Daniel Soulage, Michel Teston, Yannick Texier, Pierre-Yvon Trémel, Jean-Pierre Vial.

Voir les numéros :

Assemblée nationale (12ème législ.) : 2540, 2568 à 2573 et T.A. 499

Sénat : 98 et 99 (annexe n° 12) (2005-2006)

Lois de finances.

INTRODUCTION

La loi organique relative aux lois de finances du 1er août 2001 (LOLF) a consacré une exigence de performance de la gestion publique qui s'applique aussi à la façon dont l'Etat gère son patrimoine.

C'est ainsi que le projet de loi de finances pour 2006 présente deux missions liées aux activités patrimoniales de l'Etat, l'une consacrée à la gestion de son patrimoine immobilier et l'autre dédiée à la valorisation de son patrimoine financier. Cette dernière, dénommée « mission des participations financières de l'Etat »1(*), retrace les opérations de gestion des parts que l'Etat détient dans le capital des entreprises publiques et privées.

De façon réductrice, cette mission pourrait être considérée exclusivement comme le « compte des privatisations » donnant lieu à la fois un débat politique de principe sur ces opérations et à un simple enregistrement comptable des recettes procurées et de leur utilisation. Or, à côté de ces dimensions politiques et budgétaires, votre rapporteur pour avis estime que l'enjeu de la mission est d'abord économique, puisque les entreprises concernées représentent près de 10 % de la production nationale.

Conscient de l'importance de la question, l'Etat actionnaire a considérablement modernisé ses objectifs et ses méthodes depuis deux ans, et aujourd'hui, la LOLF offre une chance supplémentaire d'améliorer la gestion des participations de l'Etat, notamment en termes de transparence.

C'est dans ce cadre rénové que le projet de loi de finances pour 2006 prévoit d'affecter un montant de recettes de privatisations sans précédent à la réduction de la dette de l'Etat.

I. L'ENJEU BUDGÉTAIRE DE LA MISSION : « PRÉVOIR LES RECETTES DES PRIVATISATIONS ET LEUR UTLISATION EN 2006 »

La structure du compte des participations financières de l'Etat s'inscrit, dans les grandes lignes, dans la continuité de ce qui existait avant la mise en oeuvre de la LOLF (A). Tel n'est pas le cas, en revanche, des montants inscrits, qui sont l'objet de changements très marqués par rapport aux exercices précédents (B).

A. LA LOLF A MODERNISÉ LE « COMPTE DES PRIVATISATIONS » INSTITUÉ EN 1993

La mission « Participations financières de l'Etat » ne comprend qu'un programme2(*), qui consiste lui-même en un compte d'affectation spéciale. Distinct du budget général, ce type de compte retrace à la fois des dépenses et des recettes spécifiques qui leurs sont affectées3(*).

Votre rapporteur pour avis regrette dans son principe l'existence de missions composées d'un seul programme puisque le droit d'amendement parlementaire -qui s'exerce désormais entre les différents programmes d'une même mission- s'y trouve annihilé. Il comprend toutefois l'architecture retenue, eu égard à la spécificité des opérations de gestion patrimoniale.

Il estime d'ailleurs que la structure du compte permet un contrôle satisfaisant du Parlement, sous réserve de précisions importantes quant aux opérations qui n'entrent pas dans le périmètre de ce compte, tant en recettes qu'en dépenses.

Mission « Participations financières de l'Etat »
Recettes et dépenses du compte d'affection spéciales prévues en 2006
(en millions d'euros)

RECETTES

DEPENSES

01 Produit des cessions, par l'Etat, de titres, parts ou droits de sociétés détenus directement 

9 970

Action n° 1 : Augmentation de capital, dotations en fonds propres, avances d'actionnaire et prêts assimilés

1 900

02 Reversement de produits, sous toutes formes, résultant des cessions de titres, parts ou droits de sociétés détenus indirectement par l'Etat 

4 000

Action n° 2 : Désendettement de l'Etat ou d'établissements publics de l'Etat

11 950

03 Reversement de dotation en capital et de produits de réduction de capital ou de liquidation 

10

Action n° 3 : Achats ou souscriptions de titres, parts ou droits de société 

-

04 Remboursements de créances rattachées à des participations financières 

10

Action n° 4 : Autres investissements financiers de nature patrimoniale 

-

05 Remboursements de créances liées à d'autres investissements, de l'Etat, de nature patrimoniale 

10

Action n° 5 : Prestations de services : commissions bancaires, frais juridiques et frais liés aux opérations de gestion des participations financières de l'Etat 

150

06 Versement du budget général

0

   

Recettes totales

14.000

Dépenses totales

14 000

a) Les recettes du compte traduisent une certaine continuité avec l'avant-LOLF
(1) Les recettes prises en compte

Par rapport à son prédécesseur4(*), le nouveau compte des participations financières de l'Etat procède à une modernisation de la présentation des recettes que l'on peut classer en trois grandes catégories, à savoir :

Les recettes tirées des cessions de sociétés détenues par l'Etat directement (ligne n° 01) et indirectement (ligne n° 02). Cette dernière mention est une innovation qui permettra, par exemple, à l'établissement Autoroutes de France de reverser au compte les produits des cessions des participations qu'il détient dans trois sociétés autoroutières comme prévu en 20065(*).

Les recettes, tirées des opérations en capital autres que les cessions, (ligne n° 03) et du remboursement de créances liées à des participations (ligne n° 04)6(*), auxquelles la réforme ajoute une catégorie plus large, les « remboursements de créances liées à d'autres investissements, de l'Etat, de nature patrimoniale »  (ligne n° 05) qui vise, d'une manière générale, l'ensemble des opérations complexes sur titre de participation ou de créance.

Les versements du budget général (ligne n° 06), qui rappellent que l'actuelle mission des participations financières de l'Etat ne saurait être regardée uniquement comme destinée à alimenter le budget général de façon univoque. La LOLF dispose d'ailleurs qu'il n'existe pas de limites aux versements que le budget général est autorisé à effectuer au profit du compte des participations financières, ce qui constitue une dérogation aux principes normalement applicables à ce type de comptes7(*).

(2) Des exclusions, qui portent par exemple sur l'ouverture du capital d'EDF

- Le budget de l'Etat ne retraçant que les opérations qui se traduisent effectivement par des recettes pour celui-ci, le compte des participations financières de l'Etat exclut le produit des augmentations de capital. Ainsi en est-il de l'ouverture de l'introduction en bourse d'EDF annoncée par le Premier ministre le 24 octobre dernier. L'intégralité des sept milliards levés entre le 28 octobre et le 21 novembre 2005 viendra renforcer les fonds propres d'EDF sans créer aucune nouvelle ressource pour l'Etat8(*).

Si de telles opérations étaient reconduites en 2006, le compte d'affectation spéciale soumis à notre examen n'en serait nullement affecté.

De plus, le compte d'affectation spéciale ne comptabilisant que le produit des opérations en capital, les dividendes versés à l'Etat par les entreprises publiques ne figurent pas en recette de ce compte, bien qu'il s'agisse de ressources que l'Etat tire des entreprises publiques9(*).

b) Les dépenses : cinq actions et deux absences
(1) Les dépenses du compte se décomposent en cinq actions

- L'action n° 1, qui recouvre les « augmentations de capital, dotations en fonds propres, avances d'actionnaire et prêts assimilés », c'est-à-dire l'ensemble des opérations d'investissements10(*) ne se traduisant pas par une augmentation des droits de propriétés. Sont par exemple concernés les 200 millions d'euros prévus en 2006 pour la recapitalisation de la direction des chantiers navals (DCN).

- L'action n° 2, consacrée au « désendettement de l'Etat ou d'établissements publics de l'Etat », les établissements publics dont il est ici question étant en fait les institutions chargées de gérer l'amortissement de passifs financiers importants, à savoir : l'EPFR11(*), l'ERAP12(*), les Charbonnages de France13(*) et l'Entreprise chimique et minière14(*).

L'action n° 3, intitulée «Achats ou souscriptions de titres, parts ou droits de société» retrace les opérations par lesquelles l'Etat acquiert directement de nouveaux droits de propriété, contrairement à ce qui est le cas des dépenses inscrites à l'action n° 1. Un exemple particulièrement emblématique de cette acquisition de nouveaux droits de propriété a été l'entrée dans l'Etat dans le capital d'Alstom lors du plan de restructuration décidé en mai 2004.

L'action n° 4 qui regroupe « les autres investissements financiers de nature patrimoniale » constitue une catégorie résiduelle par rapport aux actions n° s 1 et 3. Elle correspond par exemple aux dotations accordées aux fonds de capital-risque.

L'action n° 5 retrace les dépenses de « commissions bancaires, frais juridiques et frais liés aux opérations de gestion des participations financières de l'Etat », qui consiste principalement en frais d'introduction en bourse lors des cessions de parts d'entreprises publiques.

(2) Deux absences dont une qui résulte d'un changement de périmètre très substantiel à compter de 2006

- En premier lieu, sont exclues du compte les dotations à l'ANR15(*), l'AII16(*) et à l'AFITF17(*) dont le Gouvernement a pourtant annoncé qu'elles seraient financées par les privatisations en 2006. En effet, les actions n°s 1, 3 et 4 ne portent plus, à compter de cette année, que sur des dépenses que l'Etat réalise en tant qu'investisseur avisé, c'est-à-dire des dépenses susceptibles d'offrir des perspectives de rentabilité telles qu'elles auraient pu être exigées par un investisseur privé18(*). Aussi ces trois agences, qui n'entrent pas dans cette catégorie d'investissement, ont-elles reçu, par anticipation, dès 2005, l'ensemble des financements annoncés pour les années qui viennent, soit plus de 7 milliards d'euros19(*).

- En second lieu, le compte ne présente pas d'action support retraçant le budget du service de l'Etat responsable de la mise en oeuvre du programme, à savoir l'agence des participations de l'Etat (APE)20(*) dont le budget propre s'élève à plus de 10 millions d'euros21(*).

C'est dans le cadre de cette nouvelle structure du compte que le budget de 2006 prévoit un véritable changement d'échelle des sommes demandées.

* 1 En vertu de l'article 21 al. I de la LOLF.

* 2 Programme n° 731.

* 3 D'après l'article 21 de la L.O.L.F, les comptes d'affectation spéciales retracent « des opérations budgétaires financées au moyen de recettes particulières qui sont, par nature, en relation directe avec le dépenses concernées. Votre rapporteur pour avis note que la « relation directe » entre recettes et dépenses a ici été traduite de façon large puisque le produit des privatisations ne sert pas seulement à réinvestir dans ces entreprises (actions 1, 3, 4) mais aussi à désendetter l'Etat (action 2). Il estime toutefois que cette utilisation est non seulement opportune au plan politique mais qu'elle est légitime en termes budgétaires, dans la mesure où les participations et les dettes participent toutes du patrimoine de l'Etat, puisqu'elles figurent respectivement à son actif et à son passif.

* 4 Le compte d'affectation spéciale n° 920-24 créé par l'article 71 de la loi de finances pour 1993 (n° 92-1376 du 30 décembre 1993), qui avait lui-même repris la suite du compte d'affectation spécial des produits de la privatisation, créé par la loi de finances rectificative pour 1986 (n° 86-824 du 11 janvier 1986) et clos et par la loi de finances initiale pour 1989 (n° 88-1149 du 23 décembre 1988).

* 5 Avant cette réforme, il revenait à chaque loi de finances d'énumérer les sociétés détenues indirectement par l'Etat susceptibles de voir leurs cessions alimenter le compte d'affectation spéciale.

* 6 Par exemple, le remboursement par une entreprise publique d'un prêt que l'Etat lui avait consenti.

* 7 L'article 21, I, al. 2 de la L.O.L.F autorise le compte des participations financières de l'Etat à déroger à la règle selon laquelle les versements en provenance du budget général ne peuvent représenter 10 % des crédits initiaux de chaque compte d'affectation spéciale.

* 8 En revanche, l'offre réservée aux salariés, qui concernerait 15 % de l'opération soit environ un milliard d'euros, devrait porter sur des titres de l'Etat, abondant ainsi en 2006 le compte des participations financières (cf. p. 12).

* 9 Conformément à la règle traditionnelle de distinction entre les opérations patrimoniales et les opérations courantes, les dividendes perçus des entreprises publiques sont inscrits au budget général au titre des recettes non fiscales. Elles représentent un montant de 1,65 milliard d'euros, soit 11,7 % du produit attendu des privatisations.

* 10 A destination de sociétés dans lesquelles l'Etat est actionnaire (majoritaire ou non) ainsi que des établissements publics.

* 11L'EPFR (établissement public de financement et de restructuration) a été chargé par la loi n° 95-1251 du 28 novembre 1995 relative à l'action de l'Etat dans les plans de redressement du Crédit lyonnais et du Comptoir des entrepreneurs du financement du cantonnement des 29 milliards d'euros d'actifs douteux du Crédit lyonnais transférés au Consortium de réalisation (CDR).

* 12 L'ERAP (ex-Entreprise de recherches et d'activités pétrolières) a été notamment été chargée par l'article 80 de la loi de finances rectificative pour 2002 (n° 2002-1576 du 30 décembre 2002) de contracter un emprunt de 10 milliards d'euros dans le cadre du rôle d'actionnaire de France Télécom que l'Etat lui a confié.

* 13 Suite à l'arrêt des activités extractives en 2004, la liquidation de l'endettement de l'établissement constitue la principale activité des Charbonnages de France.

* 14 L'Entreprise minière et chimique (EMC), holding public actionnaire des mines de potasse d'Alsace (MDPA) est engagée dans une politique de désendettement et de cession de ses actifs suite à l'arrêt de l'exploitation potassique en France en 2002. Sa dissolution interviendra le 1er janvier 2006, l'Etat reprenant à cette occasion les 700 millions d'euros de dettes de l'établissement.

* 15 L'agence nationale de la recherche.

* 16 L'agence de l'innovation industrielle.

* 17 L'agence de financement des infrastructures de transports de France.

* 18 Cette règle a été posée par la LOLF et conduit à ce que les dotations s'apparentant à des subventions budgétaires soient inscrites au budget général et non au compte des participations financières de l'Etat. Elle est conforme à la distinction établie par Eurostat entre d'une part, les dépenses publiques qui constituent des réels investissements patrimoniaux et d'autre part, celles qui apparaissent comme des dépenses non motivées par un espoir de rentabilité et qui sont, à ce titre, prises en compte dans le calcul des déficits publics.

* 19 4 milliards pour l'AFITF, 2 milliards pour l'AII et 936 millions d'euros pour l'ANR auxquels s'ajoutent 42 millions d'euros pour des fondations de recherche.

* 20 Service à compétence nationale rattachée à la direction générale du Trésor et de la politique économique du ministère de l'économie, des finances et de l'industrie (c'est d'ailleurs au budget du programme support du ministère qu'ont été inscrites les dépenses propres de l'Agence).

* 21 Par comparaison, ceci représente plus de la moitié des crédits demandés pour l'action n°4.