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Projet de loi de finances pour 2006 : Ville et logement

 

II. EXAMEN DE L'AVIS

Réunie le mardi 29 novembre 2005 sous la présidence de M. Louis Souvet, vice-président, la commission a procédé à l'examen du rapport pour avis de Mme Valérie Létard sur le projet de loi de finances pour 2006 (mission « Ville et logement »).

Mme Valérie Létard, rapporteur pour avis de la mission « Ville et logement », a tout d'abord rappelé le contexte particulier dans lequel s'inscrit la présentation de la mission « Ville et logement », marqué par la crise des banlieues et par le vote du projet de loi portant engagement national pour le logement.

Composée de quatre programmes, la mission « Ville et logement » mobilise 7,40 milliards d'euros en autorisations d'engagement et 7,37 milliards d'euros en crédits de paiement, compte tenu des 181 millions d'euros ajoutés au titre des mesures d'urgence prises pour la politique de la ville et alloués au programme « Equité sociale et territoriale et soutien », afin de tirer les premières conséquences des violences urbaines.

Si l'on y ajoute les mesures fiscales et le crédit d'impôt qui finance le nouveau prêt à taux zéro, les moyens de la mission « Ville et logement » s'élèvent globalement à 17,33 milliards d'euros.

Mme Valérie Létard, rapporteur pour avis, a présenté ensuite les crédits de la politique de la ville, qui se sont accrus de 2,1 % grâce aux mesures d'urgence prises par le Gouvernement et qui atteindront, en 2006, 1,072 milliard d'euros. Ces crédits sont renforcés par des moyens complémentaires apportés par d'autres missions budgétaires, par les fonds européens, les collectivités territoriales, la Caisse des dépôts et consignations et la dotation de solidarité urbaine (DSU), en hausse de 20 % cette année. Elle a émis le voeu qu'une partie de cette dotation puisse être réservée à l'accompagnement social.

Les grandes orientations de la politique de la ville portent sur la mise en oeuvre du programme national de rénovation urbaine (PNRU) qui devrait permettre d'améliorer l'attractivité des zones urbaines sensibles. A cette fin, l'agence nationale de rénovation urbaine (Anru) sera dotée de 8 milliards d'euros pour la période 2004-2011, soit 1,01 milliard chaque année, majorés notamment par l'État, à hauteur de 465 millions d'euros par an. On observe d'ailleurs que 60 millions d'euros de cette dotation proviennent d'une source non précisée sur laquelle il conviendra d'obtenir des éclaircissements.

Elle a néanmoins salué le caractère ambitieux du PNRU, qui prévoit, sur la période 2004-2011, la démolition de 250.000 logements locatifs sociaux vétustes, la reconstruction ou la remise sur le marché de 250.000 autres et la réhabilitation de 400.000 locaux d'habitation. Cependant, du fait de la complexité du montage des dossiers, sa mise en oeuvre est encore insuffisamment avancée : fin septembre 2005, le comité d'engagement n'avait examiné que 131 projets portant sur 240 quartiers, soit 61.700 démolitions, 58.700 constructions, 124.000 opérations de résidentialisation et 112.000 réhabilitations.

Ces retards expliquent que les crédits réellement versés à l'Anru pour 2004 et 2005 aient suffi pour faire face à ses besoins de financement, bien qu'ils aient été très inférieurs aux engagements pris. Toutefois, il faut s'attendre, entre 2007 et 2009, à une accélération des chantiers, à anticiper dès maintenant, en veillant à ce qu'ils soient systématiquement accompagnés d'une politique urbaine de proximité.

Mme Valérie Létard, rapporteur pour avis, a ensuite présenté les actions mises en oeuvre dans le prolongement du plan de cohésion sociale et qui ont été renforcées par les mesures d'urgence gouvernementales.

En 2006, 520 équipes de réussite éducative et quinze internats supplémentaires seront créés et financés par une enveloppe globale de 99 millions d'euros, qui reste pourtant inférieure aux objectifs fixés par le plan de cohésion sociale. De plus, les moyens destinés aux contrats de ville s'élèveront à 214,5 millions d'euros pour financer 12.080 projets « Ville, vie, vacances », 300 ateliers « santé ville » et assurer le versement de subventions aux associations, cette dernière dotation ayant été augmentée de 80 millions d'euros à la suite des mesures exceptionnelles décidées par le Gouvernement.

Ayant observé que les moyens destinés à la réalisation des programmes « Ville, vie, vacances » régresse de 10 % en 2006, Mme Valérie Létard, rapporteur pour avis, a proposé de déposer un amendement visant à rétablir les crédits qui leur sont affectés en 2005.

Elle s'est par ailleurs réjouie du renforcement du dispositif des adultes relais, leur nombre ayant été doublé pour être porté à 6.000 postes, pour une enveloppe globale de 83 millions d'euros, financée en grande partie par les mesures d'urgence. Souhaitant que les crédits soient pérennisés, elle a réaffirmé l'importance des dispositifs de prévention et d'accompagnement social dans les quartiers en difficulté, sans lesquels la politique de la ville serait vouée à l'échec. Elle a rappelé, à ce sujet, le rôle essentiel du fonds d'intervention pour la ville (Fiv) et des contrats de villes, dont l'avenir pourrait être remis en cause.

Enfin, elle s'est félicitée du bilan largement positif des dispositifs de revitalisation économique des zones franches urbaines (ZFU), dont le nombre devrait être porté à 100 en 2006. L'article 93 rattaché à la mission prévoit de ramener le seuil d'exonération des cotisations sociales de 1,5 à 1,4 Smic, ce qui devrait limiter le coût du dispositif, sans en réduire l'efficacité.

Mme Valérie Létard, rapporteur pour avis, a ensuite présenté le budget de la politique du logement, qui est divisé en deux programmes. Les aides à la personne mobilisent plus de 80 % des crédits, soit 5,1 milliards d'euros, en baisse de 1,44 % par rapport à 2005. Malgré la revalorisation des allocations de 1,8 % au 1er septembre 2005, on peut craindre qu'elles ne demeurent insuffisantes, notamment au regard de l'augmentation des prix de l'immobilier.

De plus, subsistent des inégalités liées aux conditions de versement de ces aides : le maintien d'un mois de carence avant la perception des allocations, leur revalorisation souvent tardive et non indexée et le maintien d'un montant minimal de perception des allocations à 24 euros mensuels produisent des effets pervers, notamment, en termes d'impayés de loyer.

Enfin, trois actions majeures composent le second programme « Développement et amélioration de l'offre de logement », destiné à relayer le plan de cohésion sociale. Celui-ci a donné une impulsion nouvelle à la construction et à la rénovation du parc public et privé, en prévoyant la construction de 100.000 logements sociaux et de 35.000 logements privés à loyer maîtrisé, ainsi que la remise sur le marché de 16.000 logements vacants et la réhabilitation de 39.000 habitations indignes.

Les moyens mobilisés sont sans précédent, puisqu'en 2006, 533,5 millions d'euros seront ouverts au bénéfice du parc social et 505 millions seront alloués à l'Agence nationale pour l'amélioration de l'habitat (Anah) pour développer et rénover le parc privé.

L'accession sociale à la propriété constitue également une priorité, puisqu'elle bénéficie d'une dotation de 107 millions d'euros, complétée par une dépense fiscale de 515 millions d'euros, qui permettra de financer, en 2006, 240.000 prêts à taux zéro (PTZ) et 40.000 prêts sociaux location-accession (PSLA).

Par ailleurs, le fonds de garantie de l'accession sociale à la propriété (FGAS) est réformé par l'article 21 du projet de loi de finances, qui prévoit le transfert des disponibilités du fonds à l'Etat, soit 1,4 milliard d'euros et la mise en place, avant le 1er janvier 2006, d'un nouveau dispositif de garantie, doté de 25 millions d'euros pour couvrir 65.000 prêts à l'accession sociale (PAS) et 70.000 PTZ.

Mme Valérie Létard, rapporteur pour avis, a enfin souligné l'importance des actions menées en faveur de la lutte contre l'habitat indigne, de l'amélioration de l'accessibilité et de la sécurité des logements. L'Anah joue, à cet égard, un rôle déterminant, puisqu'elle y consacre plus de la moitié de sa subvention annuelle, soit 250 millions d'euros pour 2006, tandis que l'Etat finance à hauteur de 26,6 millions la rénovation et l'adaptation du parc social.

Elle a conclu en rappelant le rôle essentiel de l'éducation, de la prévention et de l'accompagnement économique et social dans les quartiers défavorisés, souhaitant que la création de l'agence nationale de cohésion sociale permette d'accroître les moyens humains au service des populations en accompagnement des projets de rénovation urbaine.

Enfin, elle a proposé à la commission de donner un avis favorable à l'adoption des crédits de la mission « Ville et logement ».

M. Roland Muzeau a déploré le manque de lisibilité de la nouvelle présentation des budgets de la ville et du logement, regrettant notamment la difficulté rencontrée pour établir des comparaisons d'une année sur l'autre, le manque de clarté des évolutions des dotations versées aux communes et la présence incongrue des exonérations de charges sociales dans le budget de la Ville. Il s'est en outre inquiété de la diminution des moyens accordés aux associations en charge de l'accompagnement, notamment aux sorties d'écoles, ainsi que de la faible revalorisation des aides au logement au regard de l'augmentation du coût de la vie. Enfin, il a estimé que les conditions dans lesquelles s'est déroulée la discussion sur le projet de loi portant engagement national pour le logement ont nui à la clarté des débats.

M. Alain Gournac a salué l'effort financier considérable réalisé en matière de logement, notamment en faveur de la lutte contre l'habitat indigne, ainsi que l'augmentation des moyens, qui a permis le doublement des postes adultes-relais. Il s'est toutefois inquiété des atteintes portées à la mixité sociale lorsque les communes concentrent, sur une même zone géographique, un nombre important de logements sociaux. Il a enfin rappelé son attachement au versement des aides au logement dès le premier euro et aux dispositifs de garantie des risques locatifs dans le parc privé.

M. Alain Vasselle s'est interrogé sur la diminution des crédits consacrés à l'accession sociale à la propriété et sur le montant exact que représenterait la suppression du mois de carence et du seuil de versement minimal pour les aides au logement. Il s'est félicité du succès des dispositifs de revitalisation économique dans les zones franches urbaines (ZFU) et a appelé de ses voeux une réflexion plus approfondie sur les mécanismes de partage de plus values réalisées sur les cessions de terrains dans le cadre de la seconde lecture du projet de loi engagement national pour le logement.

M. Paul Blanc a constaté avec satisfaction la présence de crédits destinés au développement d'actions de rénovation visant à améliorer l'accessibilité des logements pour les personnes âgées ou handicapées. Il a souhaité savoir s'il s'agit de mesures nouvelles pour 2006.

M. Louis Souvet, président, a toutefois fait observer que les communes ne sont pas toujours en mesure de préserver la mixité sociale lorsque des contraintes liées à l'implantation des logements sociaux leur sont imposées.

Mme Valérie Létard, rapporteur pour avis, a indiqué que le coût de la suppression du mois de carence s'élève à 150 millions d'euros pour l'Etat et 270 millions d'euros pour la Cnaf, tandis que l'abandon du seuil minimal de versement représente un coût supplémentaire de 50 millions d'euros pour l'Etat et de 15 millions d'euros pour la Cnaf.

Mme Sylvie Desmarescaux a fait remarquer qu'à l'inverse, certaines personnes perçoivent des allocations supérieures au montant de leur loyer et qu'il conviendrait de rectifier cette situation anormale.

Mme Valérie Létard, rapporteur pour avis, a indiqué que le système des allocations de logement fera l'objet d'une réflexion d'ensemble dans le cadre du groupe de travail « minima sociaux ». Elle a ensuite précisé que les moyens consacrés à l'accession sociale à la propriété représentent plus de 620 millions d'euros, dont 515 millions en crédit d'impôt, pour financer les 240.000 PTZ prévus pour 2006 ; la dépense devrait atteindre plus d'un milliard d'euros en 2009. Puis elle a rappelé son attachement à l'accompagnement social et à une politique de proximité, qui pourraient être financés par une partie réservée de la dotation de solidarité urbaine (DSU) ou s'inscrire dans le cadre spécifique des actions mises en oeuvre par la future agence de la cohésion sociale. Du fait de la fongibilité des crédits, elle s'est inquiétée de la ponction de la dotation du fonds d'intervention pour la ville (Fiv), dont l'avenir est menacé. Les moyens supplémentaires qui lui ont été accordés au titre des mesures d'urgence pour la ville lui seront versés à 95 % dès le début de l'année 2006 et s'orienteront principalement vers l'éducation, la culture, les activités sportives et l'accompagnement vers l'emploi.

Elle a également précisé que l'Anah mobilise depuis plusieurs années environ 40 millions d'euros pour améliorer l'accessibilité des logements privés pour les personnes âgées et handicapées, tandis que l'Etat affecte seulement 6,5 millions d'euros pour les travaux d'adaptation du parc social.

La commission a ensuite adopté l'amendement présenté par Mme Valérie Létard, rapporteur pour avis, visant à prélever un million d'euros sur les crédits d'études et de recherches du programme « Développement et amélioration de l'offre de logement » pour les affecter aux activités « Ville, vie, vacances » incluses dans le programme « Equité sociale et territoriale et soutien ».

Enfin, elle a émis un avis favorable à l'adoption des crédits de la mission « Ville et logement » pour 2006, tels que modifiés par l'amendement précédemment retenu, ainsi qu'à l'article 93 qui lui est rattaché.