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Projet de loi de finances pour 2006 : Ville et logement

 

2. Un premier bilan en demi-teinte

A la fin du troisième trimestre de 2005, 131 projets couvrant 240 quartiers (dont 99 quartiers sur les 188 quartiers prioritaires) ont été examinés par le comité d'engagement de l'agence, pour un montant de 15 milliards d'euros, dont 4,8 milliards d'euros de subventions de l'Anru. Concrètement, cela représente 61.700 démolitions, 58.700 constructions, 124.000 opérations de résidentialisation et 112.000 réhabilitations.

Sur l'ensemble de ces projets, 75 conventions ont déjà été signées pour 123 quartiers accueillant 970.000 personnes. Leur coût s'élève à 8,4 milliards d'euros et bénéficie d'une subvention de l'Anru d'un montant de 2,7 milliards d'euros.

Certaines opérations prennent en effet le relais des GPV et des Oru, antérieurs à la loi de programmation et sont donc déjà très abouties. Pour les opérations nouvelles, les délais de sélection des dossiers et de mise en oeuvre sont beaucoup plus longs (un an au minimum).

Ainsi, le programme « rénovation urbaine » couvre à la fois les opérations antérieures au PNRU réalisées dans la cadre des GPV et des Oru et les opérations confiées depuis 2004 à l'Anru.

A cet égard, votre commission déplore que les crédits d'investissement des GPV et des Oru aient majoritairement été versés à l'Anru depuis 2004, sans pour autant permettre que tous ceux qui sont en cours soient finalisés, le PNRU ne les couvrant pas totalement. Ce système pénalise donc les villes qui ne sont pas encore destinataires d'un projet de rénovation urbaine.

3. Des moyens financiers à la hauteur des engagements ?

En 2004, devant la lenteur de la mise en oeuvre des chantiers et l'insuffisante mobilisation des crédits, votre commission s'était inquiétée, au point de décider du report de l'échéance du PNRU à 2011 lors de l'examen du projet de loi de programmation pour la cohésion sociale. Toutefois, elle avait estimé que la mise en place de l'Anru et le temps nécessaire à la sélection des dossiers pouvaient expliquer ce retard. De ce fait, l'insuffisance des crédits n'avait pas été considérée comme pénalisante à l'époque, dans la mesure où peu de projets étaient opérationnels. Ainsi, sur les 465 millions d'euros d'engagements requis au titre de la loi, 209 millions étaient prévus en crédits de paiement et seuls 50 millions d'euros ont été réellement versés à l'Anru sur les ressources du FRU.

En 2005, les autorisations d'engagement (AE) cumulées de l'Etat au profit de l'Anru s'élevaient à 880 millions d'euros (415 millions d'euros en 2004 et 465 millions d'euros en 2005), contre seulement 173 millions d'euros en crédits de paiements au titre de la seule année 2005, ceux-ci ayant été nuls en 2004. Ainsi, 707 millions d'euros resteront à couvrir par des crédits de paiements (CP) à la fin de l'année 2005.

Couverture des autorisations d'engagement de l'Etat par les crédits de paiement

     

(en millions d'euros)

 

Exécution 2004

LFI 2005

PLF 2006

ACTIONS

AE

CP

AE

CP

AE

CP

Action 1 (a)

250

0

233

98,5

213,5

133

Action 2 (b)

215

0

192

74,5

91,5

57

SOUS-TOTAL ETAT

415

0

415

173

305

190

FRU

-

50

50

100

100

-

Ressources non budgétaires

-

-

-

-

60

60

TOTAL

465

50

465

273

465

250

(a) « Logement participant à la rénovation urbaine »

(b) Aménagement des quartiers participant à la rénovation urbaine

En 2006, le déséquilibre persiste, puisque moins des deux tiers des autorisations d'engagement sont couverts par les crédits de paiement. Cela portera donc à 823 millions d'euros le montant engagé à couvrir par l'Etat.

Toutefois, aux crédits de l'Etat et des autres contributeurs de l'Anru (FRU, CDC et CGLLS notamment) s'ajoutent ceux des différents partenaires de l'agence, qui lui permettent d'engager les financements nécessaires dans le cadre de sa programmation. La participation moyenne de l'agence est de 31 %, tandis qu'elle est de 22 % pour les collectivités territoriales (dont 8 % apportés par les villes, 5 % par les EPCI, 4 % par les conseils généraux et 5 % par les conseils régionaux) et de 41 % pour les bailleurs sociaux.

Les autorisations d'engagement reçues fondent les capacités attributives de subvention (CAPAS) de l'Anru, qui sont déléguées par l'agence à ses représentants territoriaux. Elles permettent aux délégués territoriaux de prendre des décisions attributives de subvention (DAS), sur la base des conventions signées ou au titre d'opérations isolées. Il est ainsi possible de comparer le montant des crédits juridiquement engagés, au montant total des autorisations d'engagement dont bénéficie l'Anru.

Le tableau suivant résume les consommations attendues de crédits sur la base du nombre de conventions signées ou approuvées par l'Anru :

Perspectives de consommation des crédits d'engagement de l'Anru

Autorisations d'engagement

2004 (exéc.)

2005 (prév.)

2006 (prév.)

Etat (y compris FRU)

465

465

465

UESL

512

512

512

CDC

4

4

4

DGLLS

15

26

29

TOTAL

996

1.007

1.010

TOTAL cumulé

996

2.003

3.013

Montant des opérations programmées/ conventions approuvées/signées

535

1.537

951

TOTAL cumulé

535

2.072

3.023

Décisions attributives de subventions (consommation réelle des AE)

344

786

1.763

TOTAL cumulé

344

1.130

2.893

Les crédits de paiement reçus par l'Anru lui permettent d'assurer les paiements directs des maîtres d'ouvrage, au fur et à mesure des réalisations effectives, et de couvrir les dépenses de fonctionnement de l'établissement (environ 10 millions d'euros par an). Les besoins de trésorerie de l'Anru sont donc essentiellement déterminés par la réalisation effective des opérations. Or, la plupart des opérations nouvellement engagées connaissent des délais de réalisation encore importants en raison de leur complexité.

Pourtant, les paiements effectués par l'Anru (12,4 millions d'euros en 2004 et 310,3 millions d'euros prévus en 2005) sont aujourd'hui sensiblement inférieurs aux ressources réelles de l'agence. Ceci s'explique par un décalage moyen de près de douze mois entre l'attribution des subventions et les premiers versements de crédits.

Ce délai devrait progressivement se réduire à dix ou onze mois en 2005 et 2006. Dès lors, les besoins de paiement de l'agence devraient s'élever à 1,01 milliard d'euros en 2006. Compte tenu du niveau de trésorerie prévisible de l'Anru et de ses autres ressources (288 millions d'euros, dont 250 millions d'euros en provenance de l'UESL), la dotation prévue de 190 millions d'euros de l'Etat, à laquelle s'ajoutent 60 millions d'euros de ressources non budgétaires, devrait permettre de faire face aux besoins de paiement.

Malgré le report à 2011 de l'échéance du PNRU, votre commission estime que les actions de l'Anru devront s'intensifier encore en 2006, afin que les objectifs fixés par le programme soient respectés. A ce titre, elle souhaite que le Gouvernement s'engage à couvrir dès que possible les autorisations d'engagement accumulées et non honorées, par les crédits de paiement correspondants. Il serait en effet regrettable que l'insuffisance de crédits soit à l'origine du ralentissement de la réalisation des opérations programmées.