B. LA NOUVELLE APPROCHE DE LA LOLF : UNE LOGIQUE DE PERFORMANCE ET DE RÉFORME
L'article 51, 5°, de la LOLF dispose que le projet annuel de performances relatif à chaque programme précise « la présentation des actions, des coûts associés, des objectifs poursuivis, des résultats obtenus et attendus pour les années à venir mesurés au moyen d'indicateurs précis dont le choix est justifié ».
Aussi peut-on distinguer trois catégories complémentaires d'indicateurs correspondant aux attentes :
- des citoyens, avec une exigence d'efficacité socio-économique et d'utilité au regard de l'intérêt général ;
- des usagers, avec une exigence de qualité de service ;
- des contribuables, soit un objectif de gestion efficace.
1. Une mesure de la performance encore perfectible pour le programme « Administration territoriale »
S'agissant du programme « Administration territoriale », le projet de loi de finances pour 2006 a retenu six objectifs auxquels sont associés douze indicateurs .
Votre commission constate que l'essentiel du champ des activités des préfectures est couvert par les objectifs et indicateurs de performance, à l'exception notable de sa mission de coordination des actions interministérielles . Elle regrette ainsi qu'aucun objectif n'ait encore été trouvé pour rendre compte de cette activité, retracée dans le budget au sein de l'action n° 4 « Pilotage territorial des politiques gouvernementales ». D'après les informations fournies dans le projet de loi de finances, le gouvernement poursuit sa recherche d'un objectif et d'indicateurs pertinents pour cette action.
Les indicateurs choisis devraient permettre de rendre efficacement compte de l'activité des services préfectoraux . Ainsi, les quatre indicateurs chargés de mettre en exergue la performance de ces services en matière de sécurité civile semblent de ce point de vue pertinents, dans la mesure où ils permettent de rendre compte de leur activité de prévention, tant des risques naturels que des risques technologiques et des risques d'incendie et de panique dans les établissements recevant du public 12 ( * ) .
Il en est de même pour le « taux de contrôle des actes prioritaires reçus par la préfecture et les sous-préfectures », indicateur retenu pour le contrôle de légalité et qui permet d'apprécier ce contrôle d'un point de vue quantitatif.
En revanche, votre rapporteur rejoint M. Henri de Raincourt, rapporteur spécial de la commission des Finances pour la mission « Administration générale et territoriale de l'Etat », lorsqu'il regrette que la qualité du service rendu à l'usager ne soit pas davantage appréciée 13 ( * ) . Certes, le projet de loi de finances propose tout de même d'intéressants indicateurs permettant de mesurer la qualité du travail effectué par les services préfectoraux, tels que la proportion de préfectures délivrant les cartes grises en temps réel, dans des délais initialement fixés, ou le taux de déférés préfectoraux gagnés par le préfet et de saisines de la chambre régionale des comptes jugées recevables. D'autres indicateurs pourraient toutefois être prévus.
Ainsi, au-delà des seules cartes grises, devrait notamment être renseignée la proportion de préfectures respectant un délai raisonnable de délivrance de l'ensemble des titres pour lesquelles elles sont compétentes, en particulier des titres de séjour 14 ( * ) .
Votre commission est également favorable à la création de l'indicateur proposé par M. Henri de Raincourt dans son rapport spécial, tendant à mesurer le délai d'attente du public dans les locaux préfectoraux lors d'une demande initiale de titre d'identité ou de séjour 15 ( * ) .
Votre commission estime en outre qu'un nouvel indicateur pourrait être créé afin de mesurer la performance des préfectures en matière de conseil aux collectivités territoriales . En effet, seuls trois indicateurs permettant de rendre compte de l'efficacité du contrôle de légalité -taux de contrôle des actes prioritaires reçus par la préfecture et les sous-préfectures, le taux de déférés préfectoraux gagnés par le préfet et le taux de saisines de la chambre régionale des comptes jugées recevables- ont été retenus, pour l'action n° 3 « contrôle de légalité et conseil aux collectivités territoriales ».
Votre commission se demande par conséquent si, au regard de l'importance que peut revêtir le conseil des services déconcentrés de l'Etat pour les collectivités territoriales, en particulier dans le cadre d'une décentralisation accrue des compétences, un indicateur ne pourrait être créé afin de rendre compte de cette activité essentielle des préfectures. Elle a toutefois pleinement conscience de la difficulté de sa construction et du fait que cette activité est malaisément quantifiable.
Tout en comprenant que l'application de la LOLF ne fait que débuter et que l'existence d'indicateurs constitue en soi un progrès, votre commission regrette que certains d'entre eux ne fassent encore l'objet d'aucune donnée chiffrée dans le projet de loi de finances pour 2006 (ni réalisation accomplie, ni prévision fixée ou cible envisagée). Il en est ainsi pour au moins cinq des douze indicateurs, en cours de construction, tel que le taux de plans de prévention des risques naturels approuvés ou le nombre de délivrances indues évitées et d'annulations de titres signalées à l'administration centrale. Votre commission sera particulièrement attentive à ce que ces indicateurs soient effectivement renseignés ces prochaines années.
S'agissant de l'objectif fixé pour le développement de l'application ACTES, permettant la télétransmission des actes des collectivités territoriales devant faire l'objet d'un contrôle de légalité par les préfets, votre commission se demande s'il ne serait pas préférable, dans la mesure où cette application est en cours de déploiement sur l'ensemble du territoire, que l'indicateur retenu pour ces prochaines années soit le nombre de collectivités territoriales l'utilisant plutôt que, comme le prévoit le projet de loi de finances, le taux d'actes télétransmis 16 ( * ) .
Enfin, votre commission se félicite de la création de deux indicateurs permettant de mesurer les efforts fournis par l'administration centrale et les services déconcentrés du ministère de l'intérieur dans la réduction de leurs coûts de fonctionnement :
- coût de l'action du service d'administration centrale chargé de l'animation du réseau des préfectures (action n° 5) par rapport au total des crédits du programme « Administration territoriale ». La dépense engendrée par le pilotage et le soutien des préfectures au niveau central doit en effet être maîtrisée, en ayant pour objectif d'« optimiser l'efficience de la fonction animation » ;
- coût d'affranchissement par habitant . Du fait du développement des téléprocédures, le coût d'affranchissement, qui constitue l'un des principaux postes de dépenses de fonctionnement des préfectures, ne devrait en effet cesser de diminuer.
* 12 Indicateurs retenus : taux de plans de prévention des risques naturels (PPRN) approuvés ; taux d'établissements recevant du public (ERP) soumis à obligation de contrôle visités par la commission de sécurité, taux d'avis défavorables levés pour les ERP soumis à obligation de contrôle ; taux d'exercices de sécurité civile réalisés dans les délais réglementaires sur les installations soumises à plan particulier d'intervention (PPI).
* 13 Voir le rapport précité de M. Henri de Raincourt, au nom de la commission des Finances, sur la mission « Administration générale et territoriale de l'Etat ».
* 14 D'après les informations fournis par le projet de loi de finances pour 2006, il semblerait qu'un tel indicateur ait été initialement prévu pour les titres de séjour mais que son intégration dans la mesure de la performance des services préfectoraux ait été repoussée du fait de la difficulté actuellement rencontrée pour connaître ce délai (décompte manuel par les préfectures). La recherche d'un outil permettant de produire automatiquement ces statistiques serait actuellement en cours.
* 15 Voir le rapport précité de M. Henri de Raincourt, au nom de la commission des Finances, sur la mission « Administration générale et territoriale de l'Etat ».
* 16 Voir le C du II du présent avis.