INTRODUCTION
Mesdames, Messieurs,
Le Sénat est appelé à examiner, comme chaque année, le projet de loi de finances pour 2006. Toutefois, l'examen du budget par le Parlement revêt cette année un caractère tout particulier dans la mesure où il s'agit de la première année d'application de la loi organique n° 2001-692 du 1er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF), qui prévoit une présentation des crédits et des modalités de vote et de contrôle bien différentes du système antérieur. A titre indicatif, le projet de loi de finances pour 2005 avait seulement fait l'objet d'une présentation selon les principes de la LOLF 1 ( * ) .
Suivant l'esprit de la LOLF, la commission des Lois a décidé de se saisir pour avis de l'intégralité de la mission « Direction de l'action du gouvernement », qui regroupe un ensemble hétérogène où se trouvent, d'une part, les crédits alloués aux services du Premier ministre et à certaines autorités administratives indépendantes (programme « coordination du travail gouvernemental ») et, d'autre part, le budget affecté au ministère de la fonction publique (programme « fonction publique »).
Comme les années précédentes, l'avis consacré à l'analyse du budget du ministère de la fonction publique sera également l'occasion pour la commission des Lois de s'intéresser aux charges de personnels de l'Etat et à l'évolution de la fonction publique.
En outre, votre commission se félicite du fait que, dans le cadre de la mise en oeuvre de la LOLF, le Sénat ait décidé de créer un débat sur les effectifs de la fonction publique qui prendra place lors de l'examen de l'article rénové d'équilibre budgétaire et auquel votre rapporteur pour avis participera.
A l'occasion de l'élaboration du présent avis, votre rapporteur a entendu, pour les crédits consacrés à la fonction publique, les organisations syndicales représentatives ayant pu être présentes lors de deux tables rondes relatives à la fonction publique de l'Etat et la fonction publique territoriale 2 ( * ) , et, pour les crédits consacrés à certaines autorités administratives indépendantes, M. Jean-Paul Delevoye, Médiateur de la République, M. Dominique Baudis, Président du Conseil supérieur de l'audiovisuel, et M. Pierre Truche, Président de la Commission nationale de déontologie de la sécurité.
I. UN NOUVEAU CADRE BUDGÉTAIRE : LA MISSION « DIRECTION DE L'ACTION DU GOUVERNEMENT »
La mission « Direction de l'action du gouvernement » reprend en partie les crédits auparavant détaillés dans le fascicule budgétaire consacré aux services généraux du Premier ministre.
Dans le projet de loi de finances pour 2006, cette mission se voit attribuer 0,54 milliards d'euros en autorisations d'engagements et 0,53 milliards d'euros en crédits de paiement et dispose, à titre indicatif, d'un plafond d'emplois correspondant à 2.954 équivalents temps plein travaillé (ETPT). Relevant directement du Premier ministre, elle est composée de deux programmes, « coordination du travail gouvernemental » (programme 129) et « fonction publique » (programme 148).
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MISSION « DIRECTION DE L'ACTION DU GOUVERNEMENT » |
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Programme
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Programme
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Coordination du travail gouvernemental Coordination de la sécurité et de la défense Coordination de la politique européenne Coordination sectorielle Information administrative Instances indépendantes Médiateur Défense et protection des libertés Conseil supérieur de l'audiovisuel Soutien
Stratégie et prospective
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Formation des fonctionnaires Action sociale interministérielle |
A. LE PROGRAMME « COORDINATION DU TRAVAIL GOUVERNEMENTAL »
1. Un programme au contenu disparate
Le programme « Coordination du travail gouvernemental », pour lequel 397.238.051 euros d'autorisations d'engagement sont inscrits dans le projet de loi de finances pour 2006, constitue un ensemble relativement hétéroclite où se trouvent, d'une part, les services du Premier ministre et des instances de réflexion qui lui sont rattachées et, d'autre part, certaines autorités administratives indépendantes.
Les services du Premier ministre rassemblent les directions et organismes chargés d'assister le chef du gouvernement dans l'exercice de ses prérogatives constitutionnelles 3 ( * ) . Ils comprennent ainsi les trois secrétariats généraux chargés de l'organisation et de la coordination du travail gouvernemental en matière d'activité législative et réglementaire (Secrétariat général du gouvernement, SGG), de sécurité et de défense (Secrétariat général de la défense nationale, SGDN) et de politique européenne (Secrétariat général pour les affaires européennes, SGAE) 4 ( * ) .
Sont par ailleurs intégrées aux services du Premier ministre plusieurs instances de conseil, d'étude et de prospective, telles que le Commissariat général au Plan, le Conseil d'analyse économique, le Conseil d'orientation des retraites et le Conseil d'analyse de la société. Enfin, ces services rassemblent deux directions chargées de la coordination sectorielle (la direction générale de l'administration et de la fonction publique, DGAFP, et la direction du développement des médias 5 ( * ) , DDM) ainsi que deux services assurant l'information administrative (la direction de la Documentation française et les centres interministériels de renseignement administratif, CIRA).
Appartiennent également au programme « Coordination du travail gouvernemental » sept autorités administratives indépendantes , chargées de la défense des droits et libertés des citoyens (Médiateur de la République, Commission d'accès aux documents administratifs, CADA, Commission nationale de contrôle des interceptions de sécurité, CNCIS, Commission consultative du secret de la défense nationale, CCSDN, Commission nationale de déontologie de la sécurité, CNDS, Comité consultatif national d'éthique, CCNE) ainsi que de la défense de la liberté de communication audiovisuelle et de la régulation de ce secteur (Conseil supérieur de l'audiovisuel, CSA).
Cependant, les autorités administratives indépendantes occupent une place différente au sein du programme en fonction de leur importance en termes d'effectifs et de budget. Ainsi, le Médiateur de la République, doté de 8,4 millions d'euros, et le CSA, doté de 34,2 millions d'euros, constituent chacun une action spécifique du programme « Coordination du travail gouvernemental ».
En revanche, la CADA, qui ne dispose pas de budget propre, a été rangée au sein de l'action « Instances indépendantes », qui comprend également la Commission pour l'indemnisation des victimes de spoliations, la Commission nationale consultative des droits de l'homme, le Comité consultatif national d'éthique et la Commission de vérification des fonds spéciaux. Enfin, une action « Défense et protection des libertés » regroupe les trois autorités administratives indépendantes agissant dans les domaines de la défense et de la sécurité (CNCIS, CCSDN et CNDS).
Les crédits inscrits au projet de loi de finances pour 2006 pour les 11 actions du programme se répartissent de la façon suivante :
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Numéro et intitulé de l'action |
Autorisations d'engagement (euros) |
Crédits de paiement
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Part des autorisations d'engagement demandées pour 2006 |
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01 Coordination du travail gouvernemental |
70.272.499 |
74.148.499 |
17,69 % |
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02 Coordination de la sécurité et de la défense |
121.087.023 |
119.977.023 |
30,48 % |
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03 Coordination de la politique européenne |
8.277.910 |
8.277.910 |
2,08 % |
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04 Coordination sectorielle |
18.869.274 |
18.869.274 |
4,75 % |
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05 Information administrative |
30.660.463 |
30.478.463 |
7,72 % |
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06 Instances indépendantes |
4.089.825 |
4.089.825 |
1,03 % |
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07 Médiateur |
8.463.067 |
8.433.067 |
2,13 % |
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08 Défense et protection des libertés |
3.866.732 |
3.866.732 |
0,97 % |
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09 Conseil supérieur de l'audiovisuel |
34.200.955 |
34.200.955 |
8,61 % |
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10 Soutien |
78.436.705 |
75.162.705 |
19,75 % |
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11 Stratégie et prospective |
19.013.598 |
19.013.598 |
4,79 % |
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TOTAUX |
397.238.051 |
396.518.051 |
100 % |
La responsabilité du programme « Coordination du travail gouvernemental » a été confiée au secrétaire général du gouvernement.
2. Le manque d'exhaustivité des indicateurs de performance
Les objectifs et indicateurs de performance appliqués au programme « Coordination du travail gouvernemental » ne couvrent que très partiellement l'étendue de ses différentes actions 6 ( * ) .
Dans l'annexe au projet de loi de finances pour 2006 portant sur ce programme, le gouvernement estime qu'« en termes de méthode, il est particulièrement difficile de proposer des objectifs de performance » pour des structures d'état-major assurant « des fonctions d'élaboration des politiques et de la réglementation, d'organisation, d'études et de recherche ». Il juge qu' a contrario les instances délivrant des prestations mesurables se prêtent plus aisément à la fixation d'objectifs.
Ainsi, sur les cinq objectifs du programme, quatre portent sur l'information des citoyens, le cinquième concernant la maîtrise du coût de la fonction soutien assurée par la Direction des services administratifs et financiers 7 ( * ) du Premier ministre.
Au total, seules trois des onze actions du programme sont dotées d'objectifs et d'indicateurs de performance . Par conséquent, aucun indicateur ne porte sur les fonctions de coordination, ni sur les autorités administratives indépendantes rattachées au programme.
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Objectifs de performance |
Numéro et intitulé
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Structures intéressées |
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n° 1 - Améliorer l'information du citoyen sur les actions du gouvernement |
1 - Coordination du travail gouvernemental |
Service d'information du Gouvernement |
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- n° 2 - Faciliter l'accès des usagers
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5 - Information administrative |
- Direction de la Documentation française
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- n° 5 - Maîtriser le coût de la fonction soutien assurée par la direction des services administratifs et financiers |
10 - Soutien |
Direction des services administratifs et financiers |
Source : Commission des Lois du Sénat.
Votre rapporteur estime cependant que certaines missions de coordination pourraient être dotées d'objectifs et d'indicateurs de performance . Il serait notamment souhaitable d'établir un objectif pour le Secrétariat général du gouvernement, qui joue un rôle central dans la préparation et le suivi des décrets. Cet objectif pourrait porter sur les délais de publication des textes réglementaires d'application des lois. La vocation interministérielle du SGG permettrait sans doute la construction d'indicateurs statistiques pertinents en la matière.
En outre, il conviendrait de réfléchir à la mise en place d'objectifs et d'indicateurs de performance par les principales autorités administratives indépendantes rassemblées dans ce programme .
M. Jean-Paul Delevoye, Médiateur de la République, a ainsi indiqué à votre rapporteur que douze de ces instances s'étaient réunies afin de déterminer les objectifs et indicateurs qui pourraient leur être appliqués. Il a évoqué, s'agissant de la médiature, la création d'un objectif concernant l'aboutissement des propositions de réforme présentées chaque année.
* 1 Voir le rapport n° 79 - Tome IX Sénat (2004-2005) de Mme Jacqueline Gourault au nom de la commission des Lois.
* 2 Voir liste des personnes entendues en annexe du présent rapport.
* 3 En particulier, l'article 21 de la Constitution dispose que « le Premier ministre dirige l'action du gouvernement. Il est responsable de la Défense nationale. Il assure l'exécution des lois (...) ».
* 4 Le SGAE a succédé au Secrétariat général du comité interministériel pour les questions de coopération économique européenne (SGCI) le 18 octobre 2005, cf. infra.
* 5 Toutefois, les crédits d'intervention gérés par cette direction sont inscrits dans les programmes Presse et Chaîne française d'information internationale de la mission Médias.
* 6 L'article 7, I, 2°, second alinéa, de la LOLF dispose que « Un programme regroupe les crédits destinés à mettre en oeuvre une action ou un ensemble cohérent d'actions relevant d'un même ministère et auquel sont associés des objectifs précis, définis en fonction de finalités d'intérêt général, ainsi que des résultats attendus et faisant l'objet d'une évaluation. »
* 7 La fonction soutien (action n° 10 du programme) rassemble les activités concourant à celles des autres actions ou programmes de politiques publiques, en leur fournissant un soutien ou un encadrement, (Cf. rapport fait au nom de la commission des finances sur les objectifs et indicateurs de performance de la LOLF par M. Jean Arthuis, n° 220, 2004-2005).