B. LE PROGRAMME « FONCTION PUBLIQUE »
1. Un nouveau cadre budgétaire auquel est associé une mesure plutôt efficiente de la performance
• Le programme « fonction
publique » est structuré en deux actions
:
- action « formation des fonctionnaires » (action n° 1) : elle comprend l'ensemble des subventions de fonctionnement aux établissements chargés de la formation interministérielle des cadres (l'ENA et les cinq IRA) ainsi que les crédits relatifs à la formation continue interministérielle des fonctionnaires ;
- action « action sociale interministérielle » (action n° 2) : elle regroupe l'ensemble des crédits permettant le financement des prestations interministérielles d'action sociale 8 ( * ) , la dotation accordée aux sections régionales interministérielles consultatives d'action sociale ainsi que les dépenses d'investissement permettant la rénovation de restaurants inter administratifs.
Ce programme regroupe ainsi l'ensemble des crédits alloués au ministère de la fonction publique, à l'exception des crédits relatifs aux dépenses de personnels, ces derniers étant, depuis l'an dernier, globalisés avec l'ensemble des dépenses de personnels des services généraux du Premier ministre au sein du titre 2 du programme « Coordination du travail gouvernemental » 9 ( * ). Les dépenses de personnel de la DGAFP représentent en effet une sous-section dans l'action n° 4 de ce programme, intitulée « Coordination sectorielle », de même que la Direction du développement des médias, le Conseil d'analyse économique, le Conseil d'orientation des retraites et le Conseil d'analyse de la société.
Comme l'a indiqué M. Christian Jacob, ministre de la fonction publique, lors de l'examen des crédits du présent programme par l'Assemblée nationale 10 ( * ) , même si du point de vue de l'orthodoxie budgétaire, il eut été préférable que les dépenses de personnels du ministère de la fonction publique soient comprises dans le programme « Fonction publique », le gouvernement a fait le choix de globaliser ces dépenses de personnels avec celles des services généraux du Premier ministre afin d'éviter qu'un plafond de dépenses de personnels soit fixé pour un aussi petit effectif que celui de la direction générale de l'administration et de la fonction publique (DGAFP). En effet, seuls 150 agents sont actuellement employés au sein de la DGAFP. Il est en conséquence apparu plus pertinent, plutôt que de les « isoler » dans le programme « fonction publique », de les inclure parmi les personnels des services généraux du Premier ministre. Cela devrait en particulier leur garantir de plus importantes perspectives de carrières et offrir à l'administration une plus grande souplesse dans la gestion des ressources humaines.
Le projet annuel de performance du programme « coordination du travail gouvernemental » prévoit ainsi que 7,21 millions d'euros seraient affectés aux services de la DGAFP 11 ( * ) et que le plafond prévisionnel d'autorisations d'emplois serait fixé à 154,5 équivalents temps plein travaillé (ETPT). En outre, une réserve interministérielle de 25 administrateurs civils est prévue, représentant 1,79 million d'euros.
Le budget du ministère de la fonction publique ne prévoit plus de dotation pour le fonds interministériel pour l'insertion des personnes handicapées (FIIPH) car, à compter du 1 er janvier 2006, le financement de la politique d'insertion des personnes handicapées, priorité du Président de la République pour son quinquennat, sera assuré par un fonds commun aux trois fonctions publiques reposant sur un système contributif analogue à celui existant dans le secteur privé. Géré par un établissement public placé sous la tutelle de l'Etat, le fonds sera alimenté par les contributions des personnes publiques employant plus de vingt agents 12 ( * ) .
Votre commission se félicite de ce nouveau mode de financement, instauré par la loi n° 2005-102 du 11 février 2005 pour l'égalité des droits et des chances, la participation et la citoyenneté des personnes handicapées, qui devrait dégager des moyens bien supérieurs au montant actuel du FIIPH (un peu plus de 7,6 millions d'euros).
Il est à noter que le programme « fonction publique » a par ailleurs subi quelques évolutions depuis la présentation retenue lors de l'examen de la loi de finances pour 2005 . En effet, auparavant intitulé « Fonction publique, réforme de l'Etat et prospectives », le programme regroupait non seulement les crédits alloués à la direction générale de l'administration et de la fonction publique (DGAFP) mais également ceux destinés à la réforme de l'Etat (fonds pour la réforme de l'Etat et de la modernisation de l'administration électronique) et à la prospective (crédits du Commissariat général au plan, du Centre d'études prospectives et d'informations internationales -CEPII- et du Conseil de l'emploi, des revenus et de la cohésion sociale -CERC).
S'agissant de la réforme de l'Etat, le programme ne reprend plus les crédits qui lui sont consacrés afin de tirer les conséquences du transfert de cette compétence du ministre de la fonction publique vers le ministre du budget lors de la formation du gouvernement dirigé par M. Dominique de Villepin, Premier ministre, le 2 juin dernier. Ainsi, le budget alloué à la réforme de l'Etat est désormais compris dans le programme « Stratégie économique et financière et réforme de l'État » au sein de la mission « Stratégie économique et pilotage des finances publiques ».
Les crédits consacrés à la prospective constituent quant à eux une action du programme « coordination du travail gouvernemental », intitulée « stratégie et prospective » 13 ( * ) .
La responsabilité de ce programme devrait être confiée au Secrétariat général du gouvernement (SGG) . Or, dans la mesure où les crédits relatifs à la réforme de l'Etat et la prospective ne sont plus prévus dans ce programme, que ne comprend en effet plus que les crédits affectés au ministère de la fonction publique, le Directeur général de l'administration et de la fonction publique pourrait peut être en être plutôt le gestionnaire.
• En vertu du projet de loi de finances, le
budget du ministère de la fonction publique devrait s'élever
à un peu
plus de 138 millions d'euros pour 2006
,
ce qui représente, à périmètre constant, une
augmentation de 4,3 % des crédits de paiement par rapport
à 2005
et un peu moins de
26 % des dotations de la
mission « Direction de l'action du
gouvernement ».
Les crédits sont alloués, pour près de 70,6 millions d'euros, à la formation des fonctionnaires (action n° 1), et, pour près de 68 millions d'euros, à l'action sociale interministérielle (action n° 2).
Depuis 2003, les demandes budgétaires du ministère de la fonction publique sont stables à périmètre constant (+/- 5 % de 130 millions d'euros). Aucun grand bouleversement n'est prévu cette année dans le budget alloué au ministère de la fonction publique, si ce n'est l'augmentation de plus de 6 millions d'euros des crédits affectés à l'action sociale interministérielle 14 ( * ) .
Votre commission espère que les crédits affectés au programme « Fonction publique » pourront effectivement être consommés et ne feront pas l'objet d'un gel de crédits, rendant ainsi plus difficile la mise en oeuvre de la politique engagée. Il convient de signaler qu'au 31 août 2005, 38 millions d'euros du budget initialement prévu pour cette année faisaient l'objet d'un gel de crédits, dont 25 millions d'euros portant sur les prestations d'action sociale. Toutefois, cette réserve conservatoire n'a pas empêché le financement des prestations concernées, celui-ci ayant pu être assuré par le fonds de roulement de la mutualité fonction publique.
• Conformément à la LOLF,
neuf objectifs de performance sont prévus pour le programme
« fonction publique », auxquels sont associés pour
chacun d'entre eux un à deux indicateurs :
- objectif n° 1 : connaître l'emploi public et promouvoir une gestion prévisionnelle des effectifs - indicateur : transparence de l'emploi public pour les administrations de l'Etat ;
- objectif n° 2 : déconcentrer la gestion des corps - indicateur : pourcentage d'agents dont plus de la moitié des actes de gestion soumis à commission administrative paritaire sont déconcentrés ;
- objectif n° 3 : développer la reconnaissance des résultats - indicateur : nombre de cadres concernés par le dispositif de rémunération à la performance ;
- objectif n° 4 : optimiser la formation initiale des fonctionnaires - indicateurs : dépenses consacrées à la formation initiale dans les IRA ; dépenses consacrées à la formation initiale à l'ENA 15 ( * ) ;
- objectif n° 5 : améliorer la formation délivrée dans les IRA - indicateur : enquête annuelle externe auprès des administrations et des anciens élèves des IRA ;
- objectif n° 6 : réduire les délais de recrutement des agents formés dans les IRA - indicateur : délai entre l'inscription au concours et le début de la formation ;
- objectif n° 7 : optimiser la formation continue - indicateurs: actions organisées au niveau déconcentré : dépense moyenne d'un jour stagiaire ; actions organisées au niveau central : dépense moyenne d'un jour stagiaire 16 ( * ) ;
- objectif n° 8 : déconcentrer l'action sociale interministérielle - indicateur : crédits d'action sociale gérée par les préfets de région ;
- objectif n° 9 : optimiser la gestion des prestations d'action sociale - indicateur : coût de gestion du prestataire extérieur en charge de la gestion de certaines prestations d'action sociale.
Votre commission considère que les objectifs fixés permettent de couvrir de façon effective l'essentiel du champ d'intervention des services du ministère de la fonction publique , c'est-à-dire de la Direction générale de l'administration et de la fonction publique. Ainsi en est-il notamment de l'objectif relatif à la meilleure connaissance des effectifs ministériels et de l'objectif permettant d'évaluer le développement de la modulation de la rémunération des agents en fonction de leur mérite.
Les indicateurs choisis devraient permettre de contrôler plutôt efficacement l'exécution de la politique menée par le ministère.
Votre rapporteur considère qu'un indicateur sur la qualité de la formation des élèves à l'ENA aurait peut-être pu être également prévu, au même titre que pour les IRA, même si plusieurs biais devront être évités dans la construction et l'analyse de l'enquête annuelle.
De même certains indicateurs devront être analysés et commentés avec précaution, en particulier ceux permettant de juger de l'optimisation d'une action (de formation en général) au regard de la dépense faite.
2. Des mesures nouvelles dans le domaine de l'action sociale interministérielle
La loi de finances pour 2005 avait été marquée , en matière d'action sociale interministérielle, par la baisse de 55 % du budget qui lui était alloué par rapport à 2004, s'expliquant principalement par le transfert aux caisses d'allocations familiales (CAF) de la gestion de l'ensemble des prestations familiales accordées aux fonctionnaires 17 ( * ) . Ainsi, la prestation de services « crèches », qui tend à participer aux dépenses de la caisse nationale d'allocations familiales afin de permettre aux fonctionnaires de bénéficier des crèches gérées par les CAF, n'est désormais plus prévue dans le budget du ministère de la fonction publique.
D'après les informations fournies par le ministère de la fonction publique ou recueillies auprès de M. Christian Jacob, ministre de la fonction publique, lors de son audition devant votre commission des Lois 18 ( * ) et des organisations syndicales de la fonction publique de l'Etat entendues par votre rapporteur, le transfert aux CAF des prestations familiales dues aux agents de l'Etat s'est effectué dans des conditions très satisfaisantes 19 ( * ) .
Au contraire, le projet de loi de finances pour 2006 prévoit une hausse de 10,5 % du budget dédié à l'action sociale interministérielle, qui s'expliquerait par l'adoption de trois mesures nouvelles, à savoir :
- la mise en place du chèque emploi-service universel (CESU) pour les agents de l'Etat. Le ministère de la fonction publique disposerait à cet effet d'une enveloppe de 8,5 millions d'euros pour 2006 afin d'assurer la participation de l'employeur pour la mise en place de ce dispositif.
Il s'agira ainsi d'étendre le dispositif du titre emploi service, sous la forme du CESU qui devrait entrer en vigueur au 1 er janvier 2006 en vertu de la loi n° 2005-841 du 26 juillet 2005 relative au développement des services à la personne et portant diverses mesures en faveur de la cohésion sociale. Actuellement expérimenté depuis septembre 2005 dans trois régions : le Nord-Pas-de-Calais, la Franche-Comté et l'Auvergne, le titre emploi service est un titre de paiement qui permet la rétribution de services à la personne (garde d'enfant, soutien scolaire des enfants de moins de 16 ans ainsi que les tâches ménagères) ;
- l' extension de l'aide et du prêt à l'installation des personnels de l'Etat à l'ensemble du territoire et leur revalorisation pour les agents qui en sont déjà bénéficiaires affectés en Ile-de-France et en région Provence-Alpes-Côte d'Azur ;
En place depuis 1990, l' aide et le prêt à l'installation des personnels de l'Etat permettent actuellement d'aider les agents de l'Etat à se loger lorsqu'ils sont affectés en Ile-de-France, en région Provence-Alpes-Côte d'Azur ainsi que dans les zones urbaines sensibles.
Le ministère de la fonction publique envisage une réforme du dispositif de l'aide et du prêt à l'installation des personnels de l'Etat .
En effet, les problèmes de logement locatif ne concernent plus uniquement les régions Ile-de-France et Provence-Alpes-Côte d'Azur, même si les difficultés y sont particulièrement importantes.
De plus, d'une part, le dispositif actuel ne permet pas de répondre aux exigences croissantes posées par les bailleurs en matière de garantie et, d'autre part, le versement de la prestation n'est effectué qu'après le règlement effectif des sommes par le bénéficiaire qui doit en conséquence en faire l'avance.
Il est donc prévu dans le projet de loi de finances une dotation bien supérieure à celle de l'an dernier (1,8 millions d'euros), afin de permettre l'extension de cette prestation à l'ensemble du territoire ainsi que sa revalorisation pour les agents bénéficiaires, principalement ceux affectés en Ile-de-France .
- la mise en place pour les agents de l'Etat de la garantie de paiement du loyer et des charges, appelée garantie LOCA-PASS , une enveloppe de 500.000 euros étant réservée à cet effet pour 2006.
Les aides LOCA-PASS permettent, d'une part de faire l'avance du dépôt de garantie demandé par le bailleur, remboursable par mensualité à taux zéro, et, d'autre part, de se porter caution en garantie de paiement (du loyer et des charges locatives) pendant une durée maximale de trois ans à compter de l'entrée dans les lieux du locataire.
Votre commission se félicite de l'adoption de telles mesures qui devraient permettre d'aider particulièrement les fonctionnaires en début de carrière, et plus spécialement pour l'acquisition d'un logement locatif en cas de mobilité.
Enfin, il convient également de préciser que la déconcentration de l'action sociale interministérielle est engagée , conformément aux circulaires des 16 juin et 19 octobre 2004. Cette déconcentration constitue d'ailleurs un objectif fixé par le projet annuel de performances du programme « Fonction publique » avec pour indicateur la part des crédits d'action sociale gérée par les préfets de région.
Ainsi, les moyens des services de l'Etat sont mutualisés, sous l'autorité des préfets de région. En outre, les représentants de l'Etat devraient se voir confier comme nouvelles responsabilités la restauration administrative ainsi que la réservation de logements et de places en crèches, en vertu de la stratégie ministérielle de réforme (SMR) du ministère chargé de la fonction publique et du ministère chargé de l'intérieur 20 ( * ) .
3. La poursuite des réformes engagées en faveur de l'ENA et des IRA
La réforme de la scolarité de l'ENA , décidée depuis les travaux de la commission présidée par M. Yves-Thibault de Silguy et chargée par le ministre de la fonction publique de « proposer les axes d'une réforme ambitieuse » pour cette école 21 ( * ) , se poursuit selon les trois axes fixés par la communication du ministre chargé de la fonction publique en Conseil des ministres le 22 octobre 2003 : recentrer l'ENA sur sa vocation première d'école d'application, l'ouvrir sur l'administration des territoires et l'Europe et la doter d'un centre d'expertise pour la réforme de l'Etat. De nombreuses mesures avaient déjà été prises en ce sens en 2004 22 ( * ) .
En 2005, il convient de noter que le décret n° 2005-355 du 18 avril 2005, modifiant le décret n° 2002-49 du 10 janvier 2002, a permis l'intégration, au sein de l'ENA, du « Centre d'études européennes de Strasbourg » (CEES), lequel constitue désormais une direction au sein de l'école et dispose d'un budget annexe retraçant ses recettes et dépenses. Cette opération renforce la vocation européenne de l'ENA, au même titre que l'ouverture aux ressortissants communautaires des concours d'accès à l'école, depuis le décret n° 2004-313 du 29 mars 2004.
En outre, tous les enseignements suivis par les différentes promotions de l'école étant désormais donnés à Strasbourg, le gouvernement a décidé de procéder à la vente de l'immeuble situé au 13 rue de l'Université à Paris et jusqu'à présent affecté à l'ENA. En effet, demeureront uniquement à Paris les personnels administratifs dont la présence est strictement nécessaire ainsi que les formations continues de courte durée et les activités de coopération internationale assurées par l'école, tel que le mastère franco-allemand. Le prix de cession de cet immeuble pourrait s'élever à plus de 40 millions d'euros.
L'article 49 de la loi n° 2005-842 du 26 juillet 2005 pour la confiance et la modernisation de l'économie a autorisé cette aliénation, une disposition législative s'étant avéré nécessaire dans la mesure où, l'immeuble ayant été affecté à un service public et ayant fait l'objet d'un aménagement à cet effet, il appartenait au domaine public de l'Etat et était en conséquence inaliénable et imprescriptible 23 ( * ) .
M. Christian Jacob, ministre de la fonction publique, a indiqué à l'Assemblée nationale, lors de l'examen des crédits de son ministère, que la promesse de vente de cet immeuble avait été signée 24 ( * ) .
Une extension des bâtiments à Strasbourg est par ailleurs prévue et l'ENA conserverait également l'usage de l'immeuble se trouvant avenue de l'Observatoire à Paris, lequel devrait faire l'objet de lourds travaux de rénovation.
L'ENA , qui fêtait ses 60 ans d'existence en 2005, voit sa dotation maintenue au niveau fixé l'an dernier par le projet de loi de finances pour 2006. D'après le « bleu budgétaire », les dépenses liées aux mesures nouvelles devraient en effet être compensées par des ajustements à la baisse du nombre d'élèves et des économies liées à la réorganisation de l'école à Strasbourg .
Certains ajustements de charges de personnel sont envisagées comme mesures nouvelles pour 2006, à savoir principalement la prise en compte de la revalorisation du point fonction publique et le « repyramidage » des emplois.
M. Christian Jacob, ministre de la fonction publique, a indiqué, lors de l'examen des crédits du présent programme à l'Assemblée nationale 25 ( * ) , que l'ENA devrait recruter trois enseignants-chercheurs en 2006 et assurer un accompagnement social pour les fonctionnaires visés par les suppressions de poste et qui disposent d'une année pour retrouver une administration d'affectation.
Concernant les IRA , le budget qui leur est alloué devrait leur permettre d'assurer la formation initiale de 730 élèves et des actions de formation continue pour des agents représentant environ 3.000 journées de formation .
En outre, plusieurs réformes devraient être mises en oeuvre cette année :
- la déconcentration de l'organisation des concours au niveau des cinq instituts, mise en oeuvre à compter de 2006 et s'accompagnant du transfert de dix emplois de catégorie B et C du ministère en charge de l'éducation nationale, équivalant à sept ETPT pour un montant de 220.627 euros ;
- la réforme de la scolarité afin de la professionnaliser et de répondre davantage aux attentes des ministères. La formation des attachés territoriaux doit en effet s'adapter afin de tenir compte de la mise en oeuvre des nouvelles modalités de la gestion publique, du développement d'une gestion des ressources humaines associant la notion de « métiers » à celles, traditionnelles, de « corps » et « grades » et de la poursuite de la décentralisation et de la déconcentration de nombreuses compétences ;
- de grandes opérations de restructuration de la fonction publique en participant à la requalification et la reconversion des agents de certains ministères ou entreprises publiques. Il s'agit en particulier d'organiser, conformément au décret n° 2004-738 du 26 juillet 2004 26 ( * ) , des cycles de formation d'adaptation pour les 6.000 agents de France-Télécom qui devraient rejoindre la fonction publique de l'Etat dans le cadre du départ de 12.000 à 13.000 d'entre eux lors de l'achèvement et de la restructuration de l'entreprise. Ces cycles interministériels de formation devraient leur donner les éléments de base leur permettant de réussir au mieux leur intégration dans leur ministère d'accueil. Des partenariats devraient également être envisagées entre les IRA et d'autres établissements tels que l'institut de la gestion publique et du développement économique du ministère de l'économie et des finances ou les instituts et centres de préparation à l'administration générale ;
- des travaux d'entretien et d'équipement dans les écoles afin d'améliorer l'accueil des élèves.
* 8 Trois prestations d'action sociale relèvent aujourd'hui du ministère de la fonction publique : l'aide ménagère à domicile, l'aide et le prêt à l'installation des personnels de l'Etat et le chèque-vacances.
* 9 Voir 1. du présent A du présent rapport.
* 10 Voir la séance publique de l'Assemblée nationale du 21 novembre 2005.
* 11 Cette dotation couvrirait une quote-part des crédits de fonctionnement de la DGAFP ainsi que la rémunération de l'ensemble des agents de ce service, affectés indifféremment aux deux actions du programme « Fonction publique ».
* 12 Voir le rapport précité de Mme Jacqueline Gourault au nom de la commission des Lois, sur les crédits alloués à la fonction publique pour 2005.
* 13 Voir le 1 du A du présent I.
* 14 Voir le 2 du présent B.
* 15 Ces indicateurs devraient permettre de suivre le coût de la formation par élève dans chacune de ces écoles recevant des subventions de la DGAFP.
* 16 Ces indicateurs devraient permettre de connaître exactement le coût d'un jour de formation, l'objectif étant, dans une enveloppe budgéraire contrainte, de développer les formations organisées au niveau interministériel, sans remettre en cause la qualité des formations assurées.
* 17 Voir le rapport précité de Mme Jacqueline Gourault au nom de la commission des Lois. Ce transfert de compétences a été réalisé en deux phases : au 1 er janvier 2005 pour tous les ministères, à l'exception de celui de l'éducation nationale pour lequel le changement a été opéré au 1 er juillet 2005. L'objectif de cette réforme, mise en oeuvre en concertation avec la Caisse nationale des allocations familiales, était de recentrer l'activité des services de ressources humaines sur leur véritable métier, en confiant la gestion de l'ensemble des prestations familiales collectives accordées aux agents de l'Etat aux caisses d'allocations familiales et en créant ainsi un guichet unique.
* 18 Voir le bulletin des commissions n° 6 de la semaine du 12 novembre 2005.
* 19 Le transfert a concerné 270.000 agents, qui ont désormais accès à l'ensemble des équipements collectifs subventionnés par les CAF (crèches collectives, haltes-garderies, centres aérés...) dans les conditions tarifaires préférentielles appliquées à leurs allocataires, et permis de supprimer 489 emplois dans la loi de finances pour 2005.
* 20 Des groupes de travail ont été constitués afin de mettre en place un schéma de déconcentration. Sur la base de leurs travaux, une première expérimentation a été lancée en région Centre en matière de restauration inter-administrative. Elle devrait être effective au 1er janvier 2006. En outre, les préfets de région devraient se voir confier la gestion des programmes de réservation des logements destinés aux fonctionnaires (5 % préfectoral, expérimenté en Ile-de-France en 2006).
* 21 Rapport au ministre de la fonction publique, de la réforme de l'Etat et de l'aménagement du territoire, « Moderniser l'Etat : le cas de l'ENA », présenté par la commission sur la réforme de l'ENA et la formation des cadres supérieurs des fonctions publiques, présidée par M. Yves-Thibault de Silguy.
* 22 Voir pour le détail le rapport précité de Mme Jacqueline Gourault au nom de la commission des Lois.
* 23 Voir l'avis n° 437 (2004-2005) de M. François-Noël Buffet fait au nom de la commission des Lois.
* 24 Voir la séance publique de l'Assemblée nationale du 21 novembre 2005.
* 25 Voir la séance publique de l'Assemblée nationale du 21 novembre 2005.
* 26 Décret n° 2004-738 du 26 juillet 2004 relatif à l'application aux corps de fonctionnaires de l'Etat et de ses établissements publics des dispositions de l'article 29-3 de la loi n° 90-568 du 2 juillet 1990 modifiée relative à l'organisation du service public de la poste et des télécommunications.