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Projet de loi de finances pour 2006 : Justice et accès au droit

 

3. Des réponses pour améliorer le fonctionnement de la justice administrative

Plusieurs initiatives pour désengorger la justice administrative ont été engagées ou poursuivies en 2005 ou sont envisagées pour 2006.

- Une meilleure prévention des contentieux inutiles

Le Conseil d'Etat mène des actions de sensibilisation pour réduire la pression des affaires nouvelles. Dans ce cadre, il a engagé un dialogue avec les administrations à l'origine du contentieux de masse. Ainsi, le Conseil d'Etat est intervenu auprès du ministère de l'économie et des finances qui, en méconnaissance de la jurisprudence de la Cour de justice des communautés européennes, refuse d'appliquer une égalité de traitement entre les hommes et les femmes en matière de pension155(*).

De même, le Conseil d'Etat a attiré l'attention du ministère de l'intérieur sur une nécessaire réforme du droit applicable en matière de reconduite à la frontière.

Une nécessaire rationalisation du droit des étrangers
en matière de reconduite à la frontière


· Les reconduites à la frontière, un contentieux en explosion

Le contentieux des reconduites à la frontière des étrangers en situation irrégulière contribue à alimenter substantiellement la progression des affaires nouvelles. En forte hausse dans les tribunaux administratifs (+ 78 % sur la période 2003-2004)156(*), il représente déjà 23 % de la part de l'activité totale des cours administratives d'appel alors que ces juridictions ne sont compétentes en la matière que depuis le 1er janvier dernier157(*).


· Les pistes de réformes envisagées pour limiter la pression des affaires nouvelles

Afin de freiner cette évolution préjudiciable au bon fonctionnement de la justice administrative, le Conseil d'Etat a proposé deux réformes complémentaires.

La première piste de réforme concerne la procédure des arrêtés de reconduite à la frontière notifiés par voie postale. Ces arrêtés représentent 70 % des requêtes à l'encontre des arrêtés de reconduite à la frontière enregistrées par les tribunaux administratifs alors même que leur taux d'exécution -à la différence du taux d'exécution des arrêtés de reconduite à la frontière notifiés par voie administrative158(*)- est très faible (de l'ordre de 1 % selon l'USMA). Le Conseil d'Etat a suggéré au ministère de l'intérieur de supprimer les arrêtés de reconduite à la frontière par voie postale en contrepartie d'un renforcement de la procédure du refus de titre de séjour, celle-ci constituant dans la plupart des cas le fondement de l'édiction de l'arrêté de reconduite à la frontière. Le refus de titre de séjour pourrait être assorti d'une obligation de quitter le territoire français susceptible d'être exécutée d'office à l'issue d'un délai d'un mois, ce qui rendrait inutile l'édiction d'un arrêté de reconduite à la frontière. A titre subsidiaire, le Conseil d'Etat propose, plus modestement, d'allonger -de 72 heures à deux mois- le délai imparti aux tribunaux administratifs pour juger les arrêtés de reconduite à la frontière notifiés par voie postale, considérant que le délai particulièrement urgent imposé actuellement n'a guère de justification eu égard à l'absence d'exécution des arrêtés notifiés par cette voie. Cette réforme permettrait ainsi aux magistrats de regrouper dans la même audience la contestation sur le refus du titre de séjour et celle portant sur l'arrêté de reconduite à la frontière. 

La seconde proposition de réforme a pour objet de permettre aux magistrats administratifs honoraires de juger les arrêtés de reconduite à la frontière.


· Des réformes urgentes à concrétiser

Au cours de leur audition, les représentants de l'USMA et du SJA ont insisté sur la nécessité de mettre en oeuvre ces deux réformes dans des délais rapides compte tenu de la part grandissante du contentieux des arrêtés de reconduite à la frontière.

Votre rapporteur pour avis souhaite que le gouvernement engage une réflexion en ce domaine. En outre, la création récente d'une commission d'enquête sur l'immigration159(*) pourrait permettre de faire le point sur la situation en recueillant les positions de l'ensemble des acteurs concernés et de faire avancer le débat.

Dans le même esprit, le Conseil d'Etat s'efforce d'inciter l'administration à rechercher des solutions amiables et à encourager le développement des recours administratifs préalables à la saisine du juge administratif. Ainsi, ces démarches ont conduit le ministère des affaires étrangères à mettre en place une commission de recours contre les décisions de refus de visa d'entrée par un décret du 10 novembre 2000. Cette politique a permis de réduire substantiellement le contentieux des décisions de refus de visa d'entrée en France qui s'est élevé à 303 en 2004 contre 1.383 en 2000. Le Conseil d'Etat souhaiterait par ailleurs que chaque administration désigne un interlocuteur chargé de prévenir les contentieux.

Mme Sabine Saint Germain, président de l'USMA, a soutenu cette démarche. Elle a estimé que la systématisation des recours gracieux pouvait constituer un filtre efficace pour maîtriser le volume des entrées.

- La définition d'un grand nombre d'indicateurs de performance consacrés à la réduction des délais de jugement

La moitié des indicateurs de performance du programme que le Conseil d'Etat a souhaité mettre en place concerne la réduction des délais de jugement, ce qui témoigne d'une réelle prise de conscience de cet impératif.

L'élimination des affaires en stock les plus anciennes constitue à cet égard une des cibles prioritaires pour améliorer le fonctionnement des juridictions et, partant, la qualité du service rendu au justiciable. Deux indicateurs ont été élaborés pour mesurer les efforts accomplis en ce domaine. Il s'agit :

- de la proportion d'affaires en stock enregistrées depuis plus de deux ans dans les trois niveaux de juridictions (indicateur n° 2 de l'objectif n° 1) qui devrait s'établir en 2005 à 6 % pour le Conseil d'Etat (au même niveau qu'en 2004), à 35 % (contre 43 % en 2004) pour les cours administratives d'appel et 28 % (contre 29 % en 2004) pour les tribunaux administratifs ;

- du nombre de juridictions pour lesquelles le délai prévisible moyen de jugement des affaires en stock est supérieur à deux ans (indicateur n° 4 de l'objectif n° 1). En 2004, 3 cours administratives d'appel et 5 tribunaux administratifs entraient dans cette catégorie. Il est prévu en 2005 de ramener cette proportion à 2 cours administratives d'appel et 4 tribunaux administratifs. Votre rapporteur pour avis regrette que l'annexe Conseil et contrôle de l'Etat au projet de loi de finances ne soit pas plus précise et ne mentionne pas les juridictions concernées. D'après les informations fournies par le Conseil d'Etat, il s'agit des cours administratives d'appel de Bordeaux, Lyon et Marseille et des tribunaux administratifs de Cergy Pontoise, Rouen, Cayenne, Basse-Terre et Fort-de-France.

Une rationalisation de la procédure contentieuse

Des allègements de procédure sont également intervenus au cours de l'année 2005 pour accélérer le traitement des affaires.

Le décret n° 2005-911 du 28 juillet 2005 a élargi la possibilité pour le juge de statuer seul, par voie d'ordonnance, sur les affaires qui ne présentent pas de difficulté sérieuse. Cette réforme concerne les requêtes relevant d'une série formées devant toutes les juridictions, le travail du magistrat consistant désormais à vérifier l'exactitude matérielle des faits invoqués160(*). Sont également visées les affaires les plus simples soumises à la procédure d'admission des pourvois en cassation devant le Conseil d'Etat qui pourra décider plus rapidement si le recours doit ou non être instruit.

Le gouvernement réfléchit également à une extension des matières relevant de la compétence du juge unique. Les représentants des deux syndicats de magistrats administratifs se sont inquiétés de cette démarche auprès de votre rapporteur pour avis. Ils ont fait valoir que l'élargissement des compétences du juge unique risquait d'engendrer une justice à deux vitesses. Ils ont marqué leur attachement à la collégialité seule à même de garantir l'exercice d'une bonne justice. Le SJA s'est en particulier déclaré fermement opposé au transfert au juge unique du contentieux des refus de titre de séjour.

Le renoncement à la collégialité est un mal nécessaire eu égard à l'asphyxie dont souffrent les juridictions administratives. Toutefois, le recours au juge unique doit être limité aux affaires les moins complexes. Le secrétaire général du Conseil d'Etat, M. Patrick Frydman, a assuré à votre rapporteur pour avis que l'extension envisagée ne concernerait que des contentieux très ciblés et répétitifs dans des domaines où la jurisprudence était stable et préétablie comme par exemple en matière de permis à points.

Un nécessaire recentrage des magistrats sur leur activité juridictionnelle

Les représentants des syndicats de magistrats administratifs ont indiqué à votre rapporteur pour avis que l'augmentation très forte du contentieux rendait indispensable un recentrage des magistrats sur le coeur de leur métier : l'activité juridictionnelle.

Après avoir expliqué que la participation en tant que membre ou président à de nombreuses commissions administratives représentait une lourde charge de travail pour les magistrats administratifs161(*), ils ont souhaité qu'une réflexion s'engage pour supprimer leur participation lorsqu'elle n'apparaît pas utile. Ainsi, Mme Sabine Saint Germain, présidente de l'USMA, s'est interrogée sur la valeur ajoutée apportée par la participation des magistrats administratifs aux commissions de contrôle des élections universitaires.

Cette demande semble légitime. Votre commission des lois souhaite que la participation des magistrats administratifs soit limitée aux seules commissions administratives pour lesquelles elle est nécessaire. D'ailleurs, les magistrats de l'ordre judiciaire ont formulé une demande analogue qui s'est concrétisée par une réduction significative du nombre de commissions administratives dans lesquelles leur présence est requise162(*).

En outre, la présidence de neuf instances disciplinaires des professions de santé163(*) qui a été confiée aux magistrats administratifs depuis la loi n° 2002-303 du 4 mars 2002 relative aux droits des malades et à la qualité du système de santé164(*) préoccupe particulièrement les deux syndicats de magistrats administratifs entendus par votre rapporteur pour avis. Aucun moyen humain supplémentaire n'a été prévu à ce jour pour accompagner cette réforme alors même que le Conseil d'Etat avait évalué à 40 magistrats supplémentaires les besoins induits par ce nouveau dispositif.

L'entrée en vigueur de ces dispositions étaient subordonnées à des décrets qui ne sont pas encore parus. Le gouvernement a annoncé qu'elles entreraient en application en 2006.

Une augmentation substantielle de la charge de travail des magistrats administratifs est donc à attendre. Or, il paraît difficile dans le contexte actuel d'une explosion du contentieux d'exiger de ces derniers qu'ils assument à moyens constants la mise en oeuvre de cette réforme. Telle est la raison pour laquelle, le Conseil d'Etat soutenu par les deux syndicats de magistrats administratifs a proposé que quelques magistrats administratifs soient détachés auprès du ministère de la santé pour présider ces instances disciplinaires. La suggestion du Conseil d'Etat mérite d'être concrétisée car elle permettrait de ne pas faire peser sur l'ensemble des magistrats les sujétions nouvelles liées à l'entrée en vigueur de la loi de 2002.

* 155 La Cour de Justice des Communautés européennes a reconnu aux fonctionnaires de sexe masculin le droit de bénéficier des dispositions prévues à raison du nombre d'enfants élevés au profit des fonctionnaires de sexe féminin. Cette source de contentieux qui a été multipliée par 7 entre 2001 et 2004 devrait néanmoins se tarir compte tenu de l'entrée en vigueur de la loi de finances rectificative pour 2004 qui impose aux intéressés d'avoir interrompu leur période d'activité.

* 156 Selon le SJA, l'activité devant les tribunaux administratifs en ce domaine aurait encore progressé de plus de 3 % au premier semestre 2005 par rapport au premier semestre 2004.

* 157 L'appel des jugements rendus à l'encontre des arrêtés de reconduite à la frontière a été transféré du Conseil d'Etat (décret n° 2004-789 du 29 juillet 2004).

* 158 Dont le taux d'exécution se situerait à 25 % environ selon l'USMA.

* 159 Voir la séance publique du Sénat le 27 octobre 2005.

* 160 Ces affaires pourront être réglées par voie d'ordonnance dès lors qu'une décision « tête de série » a été rendue par la juridiction elle-même ou par le Conseil d'Etat et que toutes les questions de qualification juridique ou d'appréciation des faits ont déjà été tranchées.

* 161 Une enquête a en effet été menée par le Conseil d'Etat en 2004 qui évalue le temps consacré à ces commissions administratives à cinq jours par an et par magistrat en moyenne, sans compter les temps de trajets parfois très longs selon l'étendue du ressort.

* 162 Le retrait des magistrats judiciaires est devenu effectif dans une cinquantaine de commissions administratives.

* 163 Médecins, pharmaciens, professions paramédicales.

* 164 Complétée et modifiée par la loi n° 2004-850 du 9 août 2004 relative à la politique de santé publique.