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Projet de loi de finances pour 2006 : Justice et accès au droit

 

3. Le Conseil supérieur de la magistrature réduit à une simple action au sein du programme justice judiciaire

La place accordée au Conseil supérieur de la magistrature (CSM) dans la nomenclature budgétaire appelle des réserves. En effet, les crédits alloués au CSM sont retracés dans l'action 04 du programme justice judiciaire.

Crédits alloués au CSM
(loi de finances 2005 - projet de loi 2006)

En millions d'euros

 

Loi de finances initiale pour 2005

Projet de loi de finances pour 2006

Evolution 2005/2006

Dépenses de personnel

1,5
(83 %)

1,8
(85 %)

+ 20 %

Dépenses de fonctionnement

0,3
(7 %)

0,3
(5 %)

-

Total

1,8
(100 %)

2,1
(100 %)

+ 17 %

Source : Projet de loi de finances pour 2006 - annexe Justice - p. 10 et 11.

La dotation budgétaire allouée au CSM par le projet de budget pour 2006 -2,1 millions d'euros- progresse fortement (+ 17 %). Cette augmentation est destinée à financer des dépenses de personnel supplémentaires dans la perspective du prochain renouvellement des membres du CSM qui doit intervenir en juin 200617(*).

Les principaux postes budgétaires du CSM sont :

- les dépenses de personnel qui financent la rémunération des magistrats et des fonctionnaires18(*) qui y sont affectés et l'indemnisation des membres du CSM ;

- les crédits de fonctionnement destinés à couvrir les coûts d'imprimerie pour l'édition du rapport annuel et les matériels et les fournitures de bureau, les frais liés aux déplacements, les frais de réception ou encore l'affranchissement ainsi que les dépenses informatiques19(*).

La nouvelle nomenclature budgétaire constitue une avancée notable. Comme l'a fait valoir le garde des sceaux auprès du CSM, elle permet « d'assurer une plus grande visibilité de l'activité du Conseil lors de la décision budgétaire »20(*). En effet, les crédits du CSM qui, sous l'empire de l'ancienne ordonnance organique de 1959, étaient récapitulés sous des chapitres et des titres différents au sein du budget de la justice sont désormais identifiés sous un ensemble homogène.

Toutefois, le choix de la mission de rattachement du CSM appelle quelques remarques.

L'inscription de ses moyens au sein d'une simple action du programme justice judiciaire de la mission « Justice » traduit imparfaitement sa position institutionnelle. La place singulière au sein de nos institutions de cet organe aurait justifié pleinement la création d'un programme spécifique intégré à la mission « Pouvoirs publics » prévue par la LOLF.

Comme l'a souligné le CSM dans son dernier rapport d'activité21(*) : « le Conseil, qui n'exerce aucune responsabilité dans la gestion administrative de l'institution judiciaire, se voit en réalité confier par la Constitution une mission de régulation sui generis. Cette mission n'est analogue à aucune autre fonction exécutive ou judiciaire car elle se situe à la croisée des deux ordres de pouvoirs concernés. De jure, elle est définie à l'article 64 de la Constitution, par l'assistance que le Conseil apporte au Président de la République pour l'exécution de son mandat de garant de l'indépendance de l'autorité judiciaire ».

Le secrétaire général du syndicat de la magistrature, M. Côme Jacquemin, a en outre fait valoir qu'assurer la position institutionnelle du CSM aux côtés d'autres organes constitutionnels constituait une des mesures susceptibles de conférer à l'institution judiciaire « la place qui doit lui revenir ».

Le garde des sceaux n'a pas souscrit à ces analyses pour deux raisons. Il a considéré que l'activité du CSM n'était pas « détachable » de l'activité judiciaire et que le caractère limité des crédits alloués au CSM ne permettait pas de constituer un programme autonome dont le coût en termes de moyens supplémentaires, tant en personnel qu'en crédits de fonctionnement, était élevé.

Votre commission des lois souhaite que le gouvernement reconsidère sa position. Cet organe pourrait en effet avoir opportunément sa place dans la mission « Pouvoirs publics », sous réserve de quelques aménagements législatifs22(*).

La mission « Pouvoirs publics » regroupe sept dotations23(*) dont trois concernent des organes auxquels la Constitution consacre un titre entier : le Conseil constitutionnel visé au titre VII -articles 58 à 63- (dotation 531), la Haute cour de justice24(*) et la Cour de justice de la République respectivement mentionnées au titre IX -articles 67 et 68- (dotation 532) et au titre X -articles 68-1 à 68-3- (dotation 533). Il aurait été logique d'y rattacher une institution à laquelle la Constitution consacre également un titre (titre VIII, articles 64 et 65).

La mission « Pouvoirs publics »

 Une mission régie par des règles particulières

L'article 7 de la LOLF prévoit l'existence d'une mission spécifique retraçant les crédits des pouvoirs publics et regroupant une ou plusieurs dotations. Les dotations constituent des unités budgétaires dérogatoires, affranchies des contraintes de performance. Celles-ci sont présentées par nature et non par objectif de dépenses. Elles sont exclues des modalités de gestion applicables aux programmes (report, virement, transfert, gel). Sont rattachées à cette mission des dépenses qui, notamment parce qu'il est difficile de les soumettre à des indicateurs de performance, ne peuvent faire l'objet de programmes. Les crédits des pouvoirs publics sont soumis au principe de la séparation des pouvoirs. Ce traitement particulier a en effet pour objectif d'assurer « la sauvegarde du principe d'autonomie des pouvoirs publics concernés, lequel relève du respect de la séparation des pouvoirs » (décision du Conseil constitutionnel du 25 juillet 2001, considérant 25). Il permet aussi d'assurer le respect du principe d'autonomie financière consacré par le Conseil constitutionnel selon lequel « les Pouvoirs publics déterminent eux-mêmes les crédits nécessaires à leur fonctionnement » (décision n° 2001-456 DC du 27 décembre 2001 sur la loi de finances pour 2002).

 La dotation du Conseil constitutionnel

Le budget alloué au Conseil constitutionnel par le projet de loi de finances pour 2006 (5,7 millions d'euros contre 6,5 millions d'euros inscrits en loi de finances 2005) baisse de 13 %. Cette évolution résulte de l'engagement pris par le Conseil constitutionnel en 2004 de limiter ses dépenses afin de contribuer à l'effort de rigueur budgétaire. Les dépenses de fonctionnement prévues pour 2006 enregistrent en particulier une économie de 20.000 euros par rapport à l'année dernière, rendue possible grâce au non renouvellement d'un véhicule et à la volonté de réduire des frais de réception par une mise en concurrence des prix (hôtels et buffets). Les crédits du Conseil Constitutionnel inscrits pour 2006 couvrent des opérations courantes (5,3 millions d'euros) qui financent les rémunérations (1,65 million d'euros), les dépenses de personnels25(*) (2,9 millions d'euros) et les dépenses de fonctionnement (0,7 million d'euros) et des opérations exceptionnelles (0,4 million d'euros) pour la préparation de l'élection présidentielle (renouvellement de l'équipement informatique, mise en place d'un observatoire de la presse régionale, travaux de sécurisation).

 La dotation de la Cour de justice de la République

Le budget alloué à la Cour de justice de la République par le projet de loi de finances pour 2006 maintient la dotation inscrite en loi de finances pour 2005 qui s'élève à 945.900 euros. Les crédits de fonctionnement (715.900) sont destinés à financer les charges de loyer qui absorbent près de 60 % de l'enveloppe de fonctionnement (421.400)26(*), les indemnités des magistrats d'un montant de 130.000 euros (18 %)27(*) et les frais de justice (230.000 euros). Depuis 1993, la commission des requêtes -composée de sept membres titulaires (trois conseillers de la Cour de cassation, deux conseillers d'Etat et deux conseillers maîtres à la Cour des comptes) et de trois membres suppléants (conseillers à la Cour de cassation) , élus pour cinq ans par leur juridiction d'origine- a été saisie de 789 requêtes et en a examiné 779. Depuis 1994, la commission d'instruction -composée de trois membres titulaires et trois membres suppléants élus pour trois ans parmi les conseillers de la Cour de cassation- a rendu 8 arrêts -portant dessaisissement ou non-lieu- ; 4 procédures sont en cours d'instruction à ce jour. La formation de jugement se compose de 12 juges titulaires et 12 juges suppléants élus par les deux assemblées parlementaires et trois magistrats du siège de la Cour de cassation dont l'un préside. Elle s'est prononcée trois fois.

 La dotation de la Haute cour de justice

La haute Cour de justice compétente pour juger les crimes et délits commis par le Président de la République n'a pas fonctionné à ce jour. Comme les années précédentes, aucun crédit n'est donc alloué à cette dotation. Toutefois, le maintien de ce poste budgétaire dans la nomenclature budgétaire est destiné à servir de support de rattachement dans l'hypothèse où celle-ci serait appelée à fonctionner.

Sources : Réponses aux questionnaires budgétaires ; rapport relatif aux budgets des pouvoirs publics « jaune budgétaire » ; « La réforme du budget de l'Etat - La loi organique relative aux lois de finances » - ouvrage coordonné par Jean-Pierre Camby, Edition LGDJ, pages 54 et 55.

* 17 Certains membres du CSM nouvellement élus pourraient demander à être détachés comme le permet l'article 2 du décret n° 95-735 du 10 mai 1995. Toutefois, ce volume de dépenses prévisionnelles semble très théorique, cette faculté n'ayant pas été mise en oeuvre depuis le dernier renouvellement (mai 2002). Les magistrats membres du CSM qui exercent tous dans une juridiction sont rémunérés en effet par cette dernière.

* 18 Cet organe bénéficie de 5 emplois équivalents temps plein travaillé (ETPT) de magistrats et de 13 ETPT de fonctionnaires de catégories A, B et C.

* 19 Qui s'élèvent à un coût moyen de 1.480 euros par agent relevant du CSM. Deux magistrats sont détachés auprès du CSM pour assurer son secrétariat administratif.

* 20 Rapport d'activité pour l'année judiciaire 2003-2004 - mai 2005 - page 9.

* 21 Rapport d'activité précité, pages 7 à 11.

* 22 En effet, le droit en vigueur impose un rattachement au ministère de la justice des crédits nécessaires au fonctionnement du Conseil supérieur de la magistrature (article 12 de la loi organique n° 94-100 du 5 février 1994).

* 23 Président de la République (dotation 501), Assemblée nationale (dotation 511), Sénat (dotation 512) et la chaîne parlementaire (dotation 541). Voir le tableau en tête du rapport.

* 24 Créée par la loi n° 93-952 du 27 juillet 1993, cette cour est compétente pour juger les membres du gouvernement ayant commis un crime ou un délit dans l'exercice de leurs fonctions. La loi n° 95-880 du 4 août 1995 a étendu ses compétences aux actes commis avant sa création.

* 25 Le Conseil constitutionnel comptait 57 collaborateurs au 1er janvier 2005. Deux d'entre eux ne seront pas remplacés l'année prochaine.

* 26 La Cour de justice de la République occupe la totalité d'un hôtel particulier, situé 21 rue de Constantine à Paris (VIIème arrondissement), dont la superficie s'élève à 805 m2.

* 27 Le président de la Cour de justice de la République, les juges titulaires et suppléants de cette cour, les membres titulaires et suppléants de la commission d'instruction et de la commission des requêtes ainsi que les magistrats assurant le ministère public perçoivent des indemnités selon les modalités prévues par le décret n° 95-692 du 9 mai 1995.